城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投融資模式改進(jìn)與創(chuàng)新的相關(guān)建議

按照項(xiàng)目區(qū)分理論，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目劃分為公益性、準(zhǔn)經(jīng)營性與經(jīng)營性項(xiàng)目三種類型[1]。一般認(rèn)為，公益性項(xiàng)目是既沒有收費(fèi)機(jī)制也沒有資金流入，存在市場失靈和缺位現(xiàn)象，只能由代表公眾利益的政府來進(jìn)行投資的項(xiàng)目類型，如公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、城市敞開式道路、園林綠化、城市防災(zāi)系統(tǒng)等；準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目是具有一定的收費(fèi)機(jī)制和現(xiàn)金流入，有潛在利潤屬性，但因政策或市場等因素通過向使用者收費(fèi)無法收回大部分工程成本，單純的市場機(jī)制無法完全發(fā)揮作用，需要由政府主導(dǎo)向社會供給或政府補(bǔ)助的項(xiàng)目類型，如城市水電氣熱、污水處理、郵電、電信、大部分城市交通運(yùn)輸系統(tǒng)等；經(jīng)營性項(xiàng)目是具有收費(fèi)機(jī)制和資金流入，并具備可預(yù)期利潤的項(xiàng)目類型，如城市出租車、收費(fèi)高速公路、收費(fèi)橋梁、廢棄物收集及處理等，此類項(xiàng)目可以通過市場化運(yùn)作的方式來完成項(xiàng)目建設(shè)。基于以上所述，本文主要探討準(zhǔn)經(jīng)營性和公益性城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的投融資問題及其相關(guān)改進(jìn)和創(chuàng)新建議。

一、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投融資現(xiàn)狀及存在問題

“十四五”規(guī)劃綱要提出“要統(tǒng)籌推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造系統(tǒng)完備、高效實(shí)用、智能綠色、安全可靠的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系”[2]?？梢?，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資將繼續(xù)作為政府一項(xiàng)重點(diǎn)工作任務(wù)?，F(xiàn)階段我國公益性和準(zhǔn)經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營主要還是以政府投資為主，在進(jìn)行市場化推廣的同時(shí)，還存在一些問題。

（一）資金缺口大、市場化融資能力弱

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)涵蓋新片區(qū)開發(fā)、舊片區(qū)更新改造、新基建建設(shè)以及傳統(tǒng)基建升級等等，需要大量的資金投入，資金缺口大的問題顯而易見，并隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的加深預(yù)計(jì)會長期存在。尤其是部分經(jīng)濟(jì)較為落后的省份地區(qū)，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃既要補(bǔ)短板又要利長遠(yuǎn)，資金缺口問題更加凸顯。而公益性和準(zhǔn)經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目一般建設(shè)周期長、投資金額大，短期經(jīng)濟(jì)效益相對較差，無法滿足項(xiàng)目持續(xù)建設(shè)或升級的需求，且該類項(xiàng)目往往收益期和融資工具的期限不匹配，以致在融資上會受限，不是商業(yè)銀行或金融機(jī)構(gòu)青睞的投資項(xiàng)目類型，民間資本和社會資本也多持保守觀望的態(tài)度。建設(shè)資金缺口大、市場化融資能力弱，地方財(cái)政在難以支撐的情況下必然會導(dǎo)致過度舉債，如果遇到經(jīng)濟(jì)較為不景氣的時(shí)期，或者地方政府如果缺失經(jīng)濟(jì)測算，一味追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不考慮自身承受能力，將會面臨負(fù)債結(jié)構(gòu)不合理，甚至財(cái)政結(jié)構(gòu)惡化等結(jié)果，從而不利于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的可持續(xù)健康發(fā)展。

（二）體制不健全，投融資環(huán)境有待改善

與國際上的一些發(fā)達(dá)國家相比，由于起步較晚、發(fā)展時(shí)間較短，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投融資尚在積累經(jīng)驗(yàn)的階段。因此，政府有關(guān)部門也尚未建立較為完善的投融資體制，相關(guān)的投融資法律法規(guī)體系也不健全，雖然部分地方政府或相關(guān)部門出臺了一些規(guī)范性文件，但均不全面也不夠權(quán)威，截至目前仍沒有一部國家層面專門針對城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)投融資的法律法規(guī)，無法在法律層面給該投融資行為樹立規(guī)則，以及給各類新型投融資模式提供有效的法律保障。城市的不斷更新發(fā)展必然帶來城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的不斷增多，投融資模式也日趨多元化，體制建設(shè)就好比制定游戲規(guī)則，只有規(guī)則先制定好，后續(xù)工作才好開展。如不及時(shí)完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投融資體制，政府作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的主導(dǎo)者，其經(jīng)濟(jì)投入必將越來越多，導(dǎo)致的結(jié)果是政府債務(wù)的不斷增加，長此以往政府信用下降，造成信任危機(jī)[3]，嚴(yán)重的還會直接影響到城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）投資效率不高，投融資主體地位不明確

地方政府融資平臺（即“平臺公司”）在城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中往往是項(xiàng)目實(shí)施主體的角色，且主要采取項(xiàng)目舉債、政府擔(dān)保的方式來實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)。政府作為項(xiàng)目的授權(quán)方，其實(shí)是實(shí)際的投融資主體，與此同時(shí)，政府也是投融資行為的管理者和監(jiān)督者，政府在這里的雙重身份雖有利于在一定時(shí)期內(nèi)集中投資，確?；A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)展與國家規(guī)劃同步調(diào)，但因此造成的政府職能定位模糊、投融資主體地位不明確等問題也尤為突出。平臺公司往往只負(fù)責(zé)籌集資金和支付資金，類似充當(dāng)了政府的出納角色，對項(xiàng)目沒有決策權(quán)，缺乏對項(xiàng)目全方位的參與和管理，在項(xiàng)目實(shí)施過程中如遇投融資問題，往往是提交方案，由政府或相關(guān)部門進(jìn)行決策。平臺公司權(quán)責(zé)的不統(tǒng)一和行為能力的不足，以致無法實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目資源的高效配置和調(diào)度，使得資金利用率較低，投資效益低下。地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投融資行為監(jiān)管上的越位、錯位和缺位問題，大大降低了政府對投融資行為的調(diào)控和引導(dǎo)能力，容易使投融資市場秩序出現(xiàn)紊亂，導(dǎo)致項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)等現(xiàn)象的產(chǎn)生。

二、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投融資模式改進(jìn)和創(chuàng)新的意義

從國家發(fā)展層面來說，創(chuàng)新城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式一是能夠完善城市建設(shè)償債機(jī)制，從根本上減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，避免政府為追求城市基礎(chǔ)設(shè)施快速發(fā)展而過度舉債導(dǎo)致信用危機(jī)；二是通過創(chuàng)新城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式可以幫助政府更好地區(qū)分及規(guī)范自身的職能定位，推動政府建立健全投融資法律體系，完善相關(guān)投融資制度；三是通過創(chuàng)新城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式可以更好地加大力度推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，改善人們生活質(zhì)量和生活水平，并有助于統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)增長及調(diào)整國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

從項(xiàng)目建設(shè)層面來說，創(chuàng)新城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投融資模式能夠?yàn)橥度谫Y主體即業(yè)主單位帶來足夠的項(xiàng)目建設(shè)資金，資金的充足乃是工程質(zhì)量和效率堅(jiān)實(shí)有力的保障，保證工程時(shí)效的同時(shí)，還保證了施工隊(duì)伍工人工資的發(fā)放，不損害工人利益，間接促進(jìn)了民生安穩(wěn)。

從群眾利益層面來說，創(chuàng)新城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式必將加速城市發(fā)展，為轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式、優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、完善城市規(guī)劃管理、建設(shè)智慧型城市奠定基礎(chǔ)，從而提升城市治理水平，精準(zhǔn)高效地滿足群眾需求，并有助于深入推進(jìn)以人為核心的宜居宜業(yè)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，使人民群眾享有更高品質(zhì)的城市生活。

三、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投融資模式改進(jìn)和創(chuàng)新的相關(guān)建議

（一）完善投融資法律體系，打造良好投融資環(huán)境

依法治國是我國治理國家的基本方略。基于法治社會的背景下，任何事情都必須在法律規(guī)范下進(jìn)行，城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資行為也不例外。所以建立健全城市基礎(chǔ)設(shè)施法律體系刻不容緩，政府及相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，針對我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目從“設(shè)計(jì)-投融資-實(shí)施-運(yùn)行-維護(hù)”等一系列過程制定專門的城市基礎(chǔ)設(shè)施法律法規(guī)，明晰各相關(guān)部門、企業(yè)和個人的責(zé)任[4]，規(guī)范實(shí)施項(xiàng)目過程中的各項(xiàng)行為。完善投融資法律體系是打造良好投融資環(huán)境的重要途徑，可以保障項(xiàng)目投融資行為的公平、公正、公開，提高資金的運(yùn)用規(guī)范化和透明化，保障各行為主體權(quán)益，提高項(xiàng)目建設(shè)效率。結(jié)合時(shí)代發(fā)展的需求，營造一個良好的投融資環(huán)境，可以幫助項(xiàng)目投融資主體找準(zhǔn)定位，構(gòu)建更加科學(xué)的決策制度，保證投融資工作順利地開展，不斷提升項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，滿足城市居民的基本生活需求。此外，對于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式的日趨多元化，政府相關(guān)部門還要加大監(jiān)管力度，結(jié)合投融資過程中可能遇到的問題，制定解決預(yù)案，以此促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投融資企業(yè)健康良好的發(fā)展，提升投融資行為的總體效益和效率。

（二）明確投融資主體地位，推動融資平臺公司轉(zhuǎn)型

國發(fā)〔2014〕43號文中明確提出“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)”[5]，融資平臺公司的政府融資職能從政策上退出歷史舞臺。隨著國家陸續(xù)出臺了多個配套落實(shí)文件和負(fù)面清單文件，對融資平臺公司規(guī)定了更多的限制，融資平臺公司的生存環(huán)境發(fā)生了質(zhì)的變化，進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型是它的必然選擇。地方政府可以通過注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、授權(quán)其實(shí)施具有一定經(jīng)營性現(xiàn)金流的項(xiàng)目，壯大融資平臺公司的資產(chǎn)規(guī)模，做活現(xiàn)金流，使其自身具有造血功能，提高信用評級，從而提升融資能力。融資平臺公司應(yīng)以打造以“融資-投資-建設(shè)-運(yùn)營管理”一體的業(yè)務(wù)體系為目標(biāo)，統(tǒng)籌整合內(nèi)外資源，對內(nèi)形成合理的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，擺脫政府融資平臺的單一屬性；對外做好項(xiàng)目謀劃[6]，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益自平衡。充分利用好國開行或農(nóng)發(fā)行等政策性銀行貸款、世界銀行貸款、地方政府專項(xiàng)債券等；或通過發(fā)行中期票據(jù)、企業(yè)債券、資產(chǎn)證券化融資等方式，推動城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。融資平臺公司還可以探索設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，以自身作為基金發(fā)起人，從而達(dá)到歸集社會閑散資金、保險(xiǎn)資金以及各類社會資本的目的，形成創(chuàng)新的合作共贏投融資模式。

（三）構(gòu)建多元化融資體系，創(chuàng)新多樣化融資模式

1．不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）

隨著國家發(fā)改委2020年8月發(fā)布基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)工作的通知，基礎(chǔ)設(shè)施REITs開始進(jìn)入實(shí)操階段。基礎(chǔ)設(shè)施REITs有幾大優(yōu)勢，一是其屬于權(quán)益型融資產(chǎn)品，可以作為項(xiàng)目資本金使用，不會額外增加政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，有效緩解地方政府債務(wù)壓力，同時(shí)降低金融杠桿水平，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；二是其融資期限長，與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)周期相匹配，有效解決項(xiàng)目收益與傳統(tǒng)銀行貸款期限不匹配問題；三是其資產(chǎn)管理屬于主動型管理，具備專業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)，可有效提高基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的運(yùn)營效率；四是公開上市模式對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場化改革有推動作用，更大范圍地吸引更多的投資者，增強(qiáng)市場流動性；五是有助于盤活存量基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，為新建或升級基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供補(bǔ)充資金。隨著基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)工作的推廣和項(xiàng)目庫的建立，該模式預(yù)期將成為我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資的重要方式之一。

2.PPP模式

PPP，即政府與社會資本合作模式。2014年財(cái)政部印發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》，PPP開始進(jìn)入規(guī)范化管理。在經(jīng)歷快速擴(kuò)張期后，目前已進(jìn)入規(guī)范平穩(wěn)發(fā)展階段。PPP模式是以提供產(chǎn)品和服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)達(dá)成特許權(quán)協(xié)議，合作伙伴之間“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”，它的優(yōu)勢就在于在合作前，先提前明確雙方的權(quán)利與義務(wù)，權(quán)利和義務(wù)的對等使合作更為順暢，合作各方可以達(dá)到比單獨(dú)行動預(yù)期更為有利的結(jié)果，政府的財(cái)政支出更少，企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)更輕[7]。從而降低項(xiàng)目建設(shè)與經(jīng)營成本，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量。針對準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，尤其是專業(yè)技術(shù)要求較高的領(lǐng)域，PPP模式依然是優(yōu)勢選項(xiàng)。

3.片區(qū)開發(fā)+項(xiàng)目周邊土地注入的創(chuàng)新模式

對于準(zhǔn)經(jīng)營性和公益性城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自平衡是比較困難的。在實(shí)施該類項(xiàng)目的時(shí)候，可探索使用“片區(qū)開發(fā)+項(xiàng)目周邊土地注入”的方式，以商業(yè)地塊價(jià)值及其運(yùn)營產(chǎn)生的收益覆蓋城市基礎(chǔ)設(shè)施所需的巨大資金需求，則可實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投入和產(chǎn)出的平衡，目前該模式已在各地有進(jìn)一步探索和創(chuàng)新，例如廣州市探索推行創(chuàng)新軌道交通投融資模式，將軌道交通用地及沿線經(jīng)營性用地以土地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股方式供應(yīng)給軌道交通建設(shè)主體以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)投資平衡 [7]。地方政府在片區(qū)開發(fā)規(guī)劃時(shí)，還可以探索導(dǎo)入生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式（簡稱“EOD”模式），除將周邊土地注入作為平衡項(xiàng)目收支外，可以嘗試關(guān)聯(lián)收益性較好的項(xiàng)目進(jìn)行組合開發(fā)，例如城鄉(xiāng)供水排水一體化、礦山采挖與交通隧道建設(shè)相結(jié)合開發(fā)、河沙開采配套周邊城市市政道路建設(shè)等等。各級政府在制定片區(qū)開發(fā)規(guī)劃時(shí)，可先梳理儲備項(xiàng)目，根據(jù)經(jīng)濟(jì)測算分類組合、評估分析，探索此類以綜合現(xiàn)金流平衡項(xiàng)目總投資的新型投融資模式。

四、結(jié)語

綜上所述，為滿足時(shí)代發(fā)展的要求，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投融資模式的改進(jìn)和創(chuàng)新對推動城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。目前我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目普遍存在資金缺口大、市場化融資能力弱、體制不健全、投融效率不高、投融資主體地位不明確等問題，可通過完善投融資法律體系、推動融資平臺公司轉(zhuǎn)型、構(gòu)建多元化融資體系及創(chuàng)新多樣化融資模式等方式來改進(jìn)，創(chuàng)建良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投融資環(huán)境，進(jìn)一步推動我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向高標(biāo)準(zhǔn)、高品質(zhì)、高效率方向發(fā)展。

本文來源：《商業(yè)觀察》http://m.xwlcp.cn/w/jg/125.html