世界銀行制裁體系下的國(guó)有企業(yè)境外合規(guī)體系構(gòu)建思路

對(duì)外開(kāi)放40多年來(lái)，中國(guó)在走向世界的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。十九大報(bào)告明確指出，要以“一帶一路”建設(shè)為重點(diǎn)，堅(jiān)持引進(jìn)來(lái)和走出去并重，構(gòu)建全面開(kāi)放新格局。由于各國(guó)家、地區(qū)之間的政治、經(jīng)濟(jì)以及法律制度之間存在差異，中國(guó)企業(yè)，特別是國(guó)有企業(yè)，在國(guó)際化發(fā)展的過(guò)程中機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存，境外合規(guī)經(jīng)營(yíng)已成為“走出去”的高風(fēng)險(xiǎn)雷區(qū)。近年來(lái)，隨著世界銀行制裁中國(guó)企業(yè)的案例頻發(fā)，世界銀行合規(guī)制裁風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越引起國(guó)有企業(yè)重視。2009年，4家中國(guó)企業(yè)首次進(jìn)入世界銀行“禁令黑名單”；2019年6月，某國(guó)有企業(yè)及其下屬730家子公司被集體制裁，使得被制裁中國(guó)企業(yè)和個(gè)人數(shù)量激增，創(chuàng)歷史新高。了解世界銀行制裁體系對(duì)國(guó)有企業(yè)強(qiáng)化境外合規(guī)管理，規(guī)避海外經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、世界銀行制裁體系

世界銀行集團(tuán)共五家機(jī)構(gòu)，包括：由國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行、國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)構(gòu)成的世界銀行，主要向發(fā)展中國(guó)家的政府提供資金、政策咨詢和技術(shù)援助；以及國(guó)際金融公司、多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)和國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中心三家機(jī)構(gòu)，主要向私營(yíng)企業(yè)、包括金融機(jī)構(gòu)提供資金、技術(shù)援助、政治風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保和爭(zhēng)端調(diào)解服務(wù)。

（一）世界銀行制裁體系

世界銀行的制裁體系是世界銀行對(duì)參與世行援助項(xiàng)目、從事相應(yīng)制裁行為的實(shí)體和個(gè)人進(jìn)行制裁安排的統(tǒng)稱，是一種正式行政程序。

（二）制裁相關(guān)政策

世界銀行集團(tuán)層面的制裁政策主要包括《世界銀行集團(tuán)：反欺詐與反腐敗制裁政策》和《世界銀行集團(tuán)制裁指導(dǎo)方針》，通過(guò)政策規(guī)定了用以裁定并制裁與世界銀行集團(tuán)融資或擔(dān)保業(yè)務(wù)相關(guān)的涉嫌欺詐和腐敗行為的管理體系，確定了何種行為將受到制裁及可能的制裁形勢(shì)，并為實(shí)施制裁的人員提供了做出制裁決定時(shí)應(yīng)考量的因素[1]。

此外，世界銀行制裁相關(guān)政策還包括《世界銀行程序法：在世界銀行資助項(xiàng)目中的制裁與和解程序》、《世界銀行指令：制裁在世界銀行資助項(xiàng)目中的欺詐和腐敗行為》、《國(guó)際金融公司制裁程序》、《多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)制裁程序》和《世界銀行私營(yíng)企業(yè)程序》。

（三）制裁主體及受制裁行為

世界銀行制裁實(shí)施的對(duì)象主要包括7類，分別為：參與世行項(xiàng)目的投標(biāo)人、直接采購(gòu)合同和世行資助合同的供應(yīng)商、承包商及其代理人、分包商、顧問(wèn)公司及子顧問(wèn)公司、服務(wù)提供商和借款人（包括世行貸款的受益人）。

世界銀行制裁通常具有連帶效力，即制裁范圍不僅限于合同中涉及的實(shí)體，還可能包括被調(diào)查方的關(guān)聯(lián)實(shí)體和參與違法行為的個(gè)人（包括經(jīng)理和董事）。如果關(guān)聯(lián)公司（包括母公司）被認(rèn)定為直接參與違法行為或?qū)`法行為負(fù)有一定程度的責(zé)任，則通?？赡苁艿街撇谩?/p>

制裁主要針對(duì)以下五種行為：欺詐；通過(guò)任何作為或不作為（包括虛假陳述），蓄意或因?yàn)槭韬龃笠庹`導(dǎo)（或企圖誤導(dǎo)）某一方，以謀取金錢(qián)或其他利益，或逃避義務(wù)。腐??；直接或間接地提供、給予、接受或索取任何有價(jià)值的物品，從而不正當(dāng)?shù)赜绊懥硪环降男袨?。共謀；雙方或多方之間共謀，旨在于實(shí)現(xiàn)一個(gè)不正當(dāng)目的，包括對(duì)第三方的行為產(chǎn)生不正當(dāng)影響。妨礙；主要指以實(shí)質(zhì)性方式妨礙世界銀行調(diào)查，或?qū)嵤┝酥荚趯?shí)質(zhì)性妨礙世界銀行行使其審計(jì)權(quán)利的行為。脅迫；直接或間接地危害或損害（或威脅將危害或損害）任何一方或其財(cái)產(chǎn)，以不正當(dāng)?shù)赜绊懺摲降男袨椤?/p>

（四）制裁程序及制裁措施

2006年起，世界銀行采用兩級(jí)制裁決策體系和制裁程序。首先由廉政局作為調(diào)查兼公訴機(jī)關(guān)開(kāi)展調(diào)查和臨時(shí)制裁程序，將“指控聲明及證據(jù)”遞交一級(jí)審理機(jī)關(guān)——資格暫停與取消主管辦公室，由資格暫停與取消主管進(jìn)行初審。如證據(jù)充足，表明被調(diào)查方存在應(yīng)制裁的行為，則對(duì)被調(diào)查方發(fā)出包括指控、證據(jù)和建議的制裁措施的“制裁審理通知”。如被調(diào)查方未提出異議，則制裁措施生效；如果被調(diào)查方不同意制裁決定，可在90天內(nèi)提出書(shū)面解釋，上訴至二級(jí)審理機(jī)關(guān)——制裁委員會(huì)要求聽(tīng)證。制裁委員會(huì)作為最終裁決者，一旦作出決定，制裁措施立即生效，任何主體不能再進(jìn)行申訴。

世界銀行的制裁措施共6類，分別為：附條件的解除制裁、予以制裁、附條件的免于制裁、永久制裁、譴責(zé)函和賠償損失或其他救濟(jì)措施。

其中，三年附條件的解除制裁是世界銀行默認(rèn)的“基準(zhǔn)制裁”，也是最頻繁使用的制裁方法，目的在于鼓勵(lì)被制裁方采取補(bǔ)救措施并進(jìn)行內(nèi)部整改。制裁解除的條件一般包括：建立或完善誠(chéng)信合規(guī)制度以及采取補(bǔ)救措施處理違規(guī)行為。

（五）協(xié)商解決程序

廉政局在2010年啟動(dòng)協(xié)商解決機(jī)制，正在接受調(diào)查的企業(yè)或個(gè)人在世界銀行制裁委員會(huì)發(fā)布最終裁定之前，都可以通過(guò)與廉政局進(jìn)行協(xié)商的方式來(lái)解決問(wèn)題，從而達(dá)成和解，減輕制裁。在和解協(xié)議執(zhí)行過(guò)程中，協(xié)議簽署方必須嚴(yán)格遵守約定，定期向世界銀行合規(guī)辦公室報(bào)告進(jìn)展，接受其評(píng)估與持續(xù)監(jiān)督。在滿足審查要求后，被制裁單位或個(gè)人將被解除制裁或免于制裁。

2020年世界銀行制裁體系年度報(bào)告指出，2016年至2020年，世界銀行共作出302項(xiàng)制裁，其中162項(xiàng)達(dá)成和解協(xié)議，占比42%。制裁期限低于3年的，在一級(jí)審理機(jī)關(guān)裁決中占比55%，在二級(jí)審理機(jī)關(guān)裁決中占比31%，而在和解協(xié)議中占比達(dá)91%。通過(guò)協(xié)商解決程序達(dá)成解協(xié)議，能夠有效的爭(zhēng)取世界銀行制裁措施的緩和或減輕。

二、應(yīng)對(duì)世界銀行制裁的正反面典型案例分析

案例1：A公司通過(guò)和解協(xié)議爭(zhēng)取制裁力度的減輕，健全合規(guī)體系解除制裁。

2019年，世界銀行集團(tuán)宣布，因某國(guó)有企業(yè)A公司及其2家全資子公司在某境外公路建設(shè)項(xiàng)目投標(biāo)過(guò)程中編寫(xiě)并提交虛假的項(xiàng)目業(yè)績(jī)從事欺詐行為，對(duì)A公司及其控制的關(guān)聯(lián)企業(yè)實(shí)施制裁。A公司及其關(guān)聯(lián)公司在調(diào)查中積極與世界銀行尋求協(xié)商，達(dá)成和解協(xié)議，承認(rèn)責(zé)任、采取自愿補(bǔ)救措施與糾正措施并與廉政局積極合作，滿足了制裁減輕情節(jié)，將禁令期縮短為9個(gè)月，并附24個(gè)月附條件不予制裁。其后，A公司及關(guān)聯(lián)企業(yè)建立了符合《世界銀行集團(tuán)誠(chéng)信合規(guī)指南》的合規(guī)體系，成功從世界銀行集團(tuán)的制裁名單中移除。

案例2：B公司消極應(yīng)對(duì)，未建立符合要求的合規(guī)體系，制裁期延長(zhǎng)。

2017年，世界銀行向某國(guó)有企業(yè)B公司發(fā)出制裁審理通知，因其在某建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)中虛報(bào)過(guò)往業(yè)績(jī)涉嫌欺詐，對(duì)其實(shí)施制裁。B公司未在收到通知的90天內(nèi)提交抗辯文書(shū)，因而裁決對(duì)其實(shí)施三年附條件解除制裁。B公司因未能建立符合世界銀行標(biāo)準(zhǔn)的誠(chéng)信合規(guī)體系，制裁被無(wú)限期延長(zhǎng)，時(shí)至今日仍被列于制裁清單內(nèi)。

可見(jiàn)，建立符合世界銀行標(biāo)準(zhǔn)的合規(guī)體系對(duì)于免予或解除制裁，防范化解合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，避免遭受巨大的經(jīng)濟(jì)和聲譽(yù)損失至關(guān)重要。

三、世界銀行制裁體系下國(guó)有企業(yè)境外合規(guī)體系構(gòu)建的意義

（一）有利于提升合規(guī)水平，營(yíng)造良好內(nèi)部氛圍

通過(guò)正方面典型案例可知，世界銀行制裁體系下通過(guò)建立符合世界隱含標(biāo)準(zhǔn)的合規(guī)體系對(duì)國(guó)有企業(yè)免遭更大經(jīng)濟(jì)損失有著十分重要的意義。不僅如此，構(gòu)建合規(guī)體系還能夠保證國(guó)有企業(yè)內(nèi)部有效解決潛在違規(guī)問(wèn)題，避免員工由于體系不完善而產(chǎn)生違規(guī)事件。通過(guò)構(gòu)建合規(guī)體系，能夠讓國(guó)有企業(yè)的境外項(xiàng)目開(kāi)發(fā)都規(guī)范在合規(guī)的章程和培訓(xùn)上，能夠讓企業(yè)自身和內(nèi)部員工在日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)開(kāi)展時(shí)，都能夠?qū)⒑弦?guī)文化和內(nèi)容牢記于胸。境外經(jīng)營(yíng)要考慮境外的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、政治文化和法律環(huán)境，因此，構(gòu)建合規(guī)體系能夠確保國(guó)有企業(yè)在充分考慮境外環(huán)境的基礎(chǔ)上進(jìn)行項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，能夠吸收境外優(yōu)秀成熟的企業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，不斷學(xué)習(xí)化為己用，從而提升自身企業(yè)內(nèi)部的合規(guī)水平，營(yíng)造良好的國(guó)有企業(yè)內(nèi)部氛圍。

（二）有利于增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)境外項(xiàng)目適應(yīng)能力

構(gòu)建境外合規(guī)體系，有利于國(guó)有企業(yè)在開(kāi)設(shè)境外項(xiàng)目時(shí)能夠更加適應(yīng)境外的不同環(huán)境。由于不同的國(guó)家和地區(qū)都有不同的法律監(jiān)管體系，加上各個(gè)國(guó)家和地區(qū)之間的風(fēng)俗文化、政治經(jīng)濟(jì)文化都會(huì)對(duì)法律監(jiān)管有所影響，因此構(gòu)建合規(guī)體系，能夠充分考慮各個(gè)國(guó)家和地區(qū)不同的法律背景，包括政治文化等“軟法律”的現(xiàn)實(shí)背景和環(huán)境。通過(guò)境外合規(guī)體系的構(gòu)建，能夠提高國(guó)有企業(yè)應(yīng)對(duì)不同國(guó)家、地區(qū)的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)適應(yīng)能力，有效應(yīng)對(duì)不同國(guó)家和地區(qū)的法律環(huán)境。并且，構(gòu)建合規(guī)體系能夠保證國(guó)有企業(yè)在擬開(kāi)發(fā)境外項(xiàng)目之前，結(jié)合各個(gè)國(guó)家、地區(qū)的不同法律做好盡職調(diào)查，能夠確保境外項(xiàng)目能夠在建立初期就能夠依照境外法律合規(guī)運(yùn)營(yíng)和開(kāi)發(fā)，從而能夠減少違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，可以有效應(yīng)對(duì)境外法律風(fēng)險(xiǎn)和世界銀行制裁，從而維護(hù)國(guó)有企業(yè)境外項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)。

（三）有利于提高國(guó)有企業(yè)境外形象和國(guó)家形象

國(guó)有企業(yè)在世界銀行制裁體系下構(gòu)建合規(guī)體系，能夠有效提高企業(yè)境外形象。一方面，在合規(guī)體系的構(gòu)建下，國(guó)有企業(yè)能夠主動(dòng)履行自身責(zé)任和義務(wù)，能夠尊重境外項(xiàng)目開(kāi)發(fā)國(guó)、地區(qū)的法律規(guī)范，能夠在境外項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)中主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，能夠在境外項(xiàng)目開(kāi)發(fā)國(guó)、地區(qū)及其周邊地區(qū)開(kāi)展交流活動(dòng)，能夠有效推廣國(guó)有企業(yè)項(xiàng)目，還能夠表達(dá)出中國(guó)企業(yè)在他國(guó)開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)對(duì)他國(guó)文化、風(fēng)俗的尊重，有利于他國(guó)用好的眼光看待中國(guó)、看待中國(guó)企業(yè)，從而提高國(guó)有企業(yè)的境外形象以及中國(guó)的國(guó)家形象，在推動(dòng)境外項(xiàng)目開(kāi)發(fā)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，呈現(xiàn)出負(fù)責(zé)的大國(guó)企業(yè)形象，從而提高國(guó)有企業(yè)在當(dāng)?shù)氐男蜗蠛涂诒?，能夠以更加良好的形象、信譽(yù)和口碑融入該地區(qū)的市場(chǎng)和社會(huì)中，從而能夠在持續(xù)發(fā)展中創(chuàng)造境外發(fā)展機(jī)遇，贏得更多地市場(chǎng)空間。

四、國(guó)有企業(yè)境外合規(guī)體系構(gòu)建

世界銀行公布的制裁清單顯示，中國(guó)企業(yè)主要因欺詐與腐敗等違規(guī)行為、交叉制裁、關(guān)聯(lián)公司而被制裁。截至2021年8月26日，世界銀行受制裁個(gè)人和企業(yè)名單中共涉及136家中國(guó)企業(yè)和個(gè)人（不含港澳臺(tái)地區(qū)），其中超過(guò)半數(shù)的制裁源于涉嫌欺詐與腐敗或違反《世界銀行采購(gòu)指南》的行為。2020財(cái)年的制裁體系年度報(bào)告中，被列入制裁名單的10家中國(guó)企業(yè)或個(gè)人皆因欺詐而被制裁。

為防范違規(guī)行為的出現(xiàn)，完善合規(guī)政策，建立健全誠(chéng)信合規(guī)體系勢(shì)在必行。

（一）適用依據(jù)

《世界銀行集團(tuán)誠(chéng)信合規(guī)指南》是國(guó)有企業(yè)應(yīng)對(duì)世行制裁最有效的依據(jù)。同時(shí)，中央企業(yè)適用國(guó)務(wù)院國(guó)資委《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》，地方國(guó)資有企業(yè)適用本地政府部門(mén)發(fā)布的合規(guī)管理指引，境外經(jīng)營(yíng)合規(guī)管理適用發(fā)改委等七部委發(fā)布的《企業(yè)境外經(jīng)營(yíng)合規(guī)管理指引》。國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）2014年推出《合規(guī)管理體系指南》，2021年發(fā)布《合規(guī)管理體系要求及使用指南》，將企業(yè)合規(guī)管理提升至認(rèn)證層面［2］。

（二）合規(guī)體系構(gòu)建思路

 排查風(fēng)險(xiǎn)。分析現(xiàn)有境外業(yè)務(wù)分布的區(qū)域，對(duì)各國(guó)家、地區(qū)合規(guī)政策進(jìn)行梳理，排查已發(fā)生或可能發(fā)生制裁的合規(guī)事件，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，開(kāi)展差異性分析，編制《合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)清單》。

完善制度。梳理現(xiàn)有合規(guī)管理制度，完善合規(guī)管理制度體系。以制度的方式明確合規(guī)管理的目標(biāo)、范疇、流程、考核、問(wèn)責(zé)等內(nèi)容，奠定企業(yè)合規(guī)經(jīng)營(yíng)的制度基礎(chǔ)。

明確分工。分解任務(wù)，明確各部門(mén)、各子公司、各分支機(jī)構(gòu)合規(guī)管理權(quán)責(zé)，確保各項(xiàng)合規(guī)管理工作高效落地。

流程落實(shí)。將合規(guī)融入公司各業(yè)務(wù)流程，針對(duì)具體領(lǐng)域制定合規(guī)操作手冊(cè)，明晰特定崗位存在的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)并給予精準(zhǔn)指導(dǎo)，借助系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)管控需求。

培育合規(guī)文化。發(fā)布合規(guī)倡議，倡導(dǎo)合規(guī)承諾，建立并培養(yǎng)基于信任的、具有包容性的、鼓勵(lì)合規(guī)行為、對(duì)違規(guī)行為零容忍的企業(yè)合規(guī)文化，使合規(guī)成為員工的行為共識(shí)。

前置法律盡職調(diào)查。境外各國(guó)和各地區(qū)有著不同的經(jīng)濟(jì)背景和政治制度，面對(duì)同一問(wèn)題存在不同的規(guī)范和要求。為了應(yīng)對(duì)境外各國(guó)和地區(qū)不同的復(fù)雜經(jīng)濟(jì)環(huán)境，減少國(guó)有企業(yè)境外經(jīng)營(yíng)的奉獻(xiàn)，因此針對(duì)擬開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目必須要做好前期的法律盡職調(diào)查工作。在每個(gè)項(xiàng)目的早期或是開(kāi)發(fā)前都對(duì)該項(xiàng)目所在區(qū)域、國(guó)家的當(dāng)?shù)胤杉捌洵h(huán)境做好調(diào)研工作，并以報(bào)告形式將其法律環(huán)境的詳細(xì)內(nèi)容進(jìn)行記錄和整理，在已確切項(xiàng)目開(kāi)發(fā)地的法律法規(guī)后再開(kāi)展開(kāi)發(fā)工作，從而能夠通過(guò)嚴(yán)密的法律法規(guī)調(diào)查和分析，加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)境外合規(guī)體系的構(gòu)建，有效地在項(xiàng)目發(fā)開(kāi)的過(guò)程中，有預(yù)備地應(yīng)對(duì)境外法律環(huán)境帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題。

國(guó)有企業(yè)作為黨和國(guó)家重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，肩負(fù)著重大的經(jīng)濟(jì)責(zé)任、政治責(zé)任和社會(huì)責(zé)任。全面加強(qiáng)合規(guī)管理，提升合規(guī)管理水平，健全合規(guī)管理體系，既是國(guó)有企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，更是國(guó)有企業(yè)提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的手段和保障。

本文來(lái)源：《商業(yè)觀察》http://m.xwlcp.cn/w/jg/125.html