高速公路收費(fèi)終止后管理淺析

 引言
改革開放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公路交通需求迅速增加。20世紀(jì)80年代初，我國(guó)開始著手高速公路建設(shè)，我國(guó)高速公路建設(shè)起步于1984年，最早開工的是沈大高速公路，最早完工的是滬嘉高速公路，據(jù)統(tǒng)計(jì)截止2012年年底，我國(guó)高速公路的通車?yán)锍桃训?6000公里，比2011年新增11000公里，均為收費(fèi)公路，根據(jù)我國(guó)2004年頒布的《中華人民共和國(guó)收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十四條：“收費(fèi)公路的收費(fèi)期限，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府按照下列標(biāo)準(zhǔn)審查批準(zhǔn)；政府還貸公路的收費(fèi)期限，按照用收費(fèi)償還貸款、償還有償集資款的原則確定，最長(zhǎng)不得超過(guò)15年。國(guó)家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市政府還貸公路收費(fèi)期限，最長(zhǎng)不得超過(guò)20年。經(jīng)營(yíng)性公路的收費(fèi)期限，按照收回投資并有合理回報(bào)的原則確定，最長(zhǎng)不得超過(guò)25年。國(guó)家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營(yíng)性公路收費(fèi)期限，最長(zhǎng)不得超過(guò)30年，那么收費(fèi)公路收費(fèi)期滿后，高速公路面臨回收、運(yùn)營(yíng)管理、養(yǎng)護(hù)等諸多問(wèn)題。本文就收費(fèi)終止后高速公路管理提出意見。
高速公路建設(shè)費(fèi)用和運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用是非常高昂的，為了償還公路建設(shè)費(fèi)用和保證高速公路的良好運(yùn)營(yíng)，世界各國(guó)的高速公路基本都是收費(fèi)的，因此收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)世界各國(guó)研究的就比較多，有的側(cè)重于對(duì)通行費(fèi)費(fèi)率制定方法，有的側(cè)重于對(duì)定價(jià)理論，但大部分都是從收費(fèi)目的的角度出發(fā)，大多將收費(fèi)目的分為緩解道路的擁擠、解決道路的收費(fèi)還貸或者經(jīng)營(yíng)型等三個(gè)方面，一般是單獨(dú)考慮其中的一個(gè)方面來(lái)研究通行費(fèi)收費(fèi)費(fèi)率。我國(guó)目前主要是還貸和經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，那么當(dāng)高速公路收費(fèi)期滿收回后，公路的屬性將發(fā)生變化，收費(fèi)的目的也只是為了維護(hù)公路的日常運(yùn)營(yíng)管理，如何考慮后期的費(fèi)用收取，這方面還鮮有研究。
1 收費(fèi)公路收回后面臨諸多問(wèn)題
1.1 交通流量增加 高速公路經(jīng)過(guò)允許收費(fèi)年限后，基本上會(huì)降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或者免費(fèi)通行，同時(shí)由于收回后的高速公路好路率高、道路設(shè)施完備、信息化程度高、交通安全管理水平先進(jìn)，在停止收費(fèi)后，平行道路的交通流可能會(huì)大量進(jìn)入收回后的公路，2012年高速公路的免費(fèi)通行造成我國(guó)大部分高速公路擁堵的情況還歷歷在目，很可能會(huì)導(dǎo)致收回后的公路交通擁擠、事故率上升、管理難度加大等不利現(xiàn)象，嚴(yán)重影響到公路的服務(wù)水平。而且過(guò)多的流量會(huì)造成高速公路結(jié)構(gòu)和使用質(zhì)量的下降，給高速公路的養(yǎng)護(hù)管理帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)擔(dān)。
1.2 管理主體改變 《中華人民共和國(guó)公路法》第六十六條中規(guī)定“由國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織依照本法規(guī)定投資建成并經(jīng)營(yíng)的收費(fèi)公路，約定的經(jīng)營(yíng)期限屆滿，該公路由國(guó)家無(wú)償收回，由有關(guān)交通主管部門管理”，這就說(shuō)明經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路在收費(fèi)期滿后應(yīng)該由政府部門負(fù)責(zé)收回。收回后的人員、組織機(jī)構(gòu)如何進(jìn)行調(diào)整、安排，如何進(jìn)行公路的移交等都需要進(jìn)行協(xié)同合作，在收費(fèi)期滿后能夠保證公路的正常運(yùn)營(yíng)不影響其功效。
1.3 路網(wǎng)整體流量改變 高速公路是整個(gè)路網(wǎng)中交通大動(dòng)脈，關(guān)于整個(gè)路網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)和使用功能，在進(jìn)行回收后要繼續(xù)考慮路網(wǎng)功能效益最大化，收回后的高速公路應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮其在路網(wǎng)中的綜合作用，提高其設(shè)施水平和服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)兼顧路網(wǎng)中的其它組成部分，避免高速公路在停止收費(fèi)后交通量劇增而導(dǎo)致其它公路交通的不平衡發(fā)展，尤其是要避免由此導(dǎo)致與收回公路平行的收費(fèi)公路效益低迷而導(dǎo)致無(wú)法正常還貸和正常運(yùn)行的情況發(fā)生。
1.4 運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用增加 在我國(guó)高速公路建設(shè)初期，由于各種原因提出“貸款修路，收費(fèi)還貸”收費(fèi)公路政策，沒(méi)有考慮到養(yǎng)護(hù)和維持高速公路的資金需求，高速公路的運(yùn)營(yíng)與維護(hù)也是需要大量資金投入的，只是強(qiáng)調(diào)了高速公路建設(shè)資金的需求，比如我省的部分高速公路由于交通量較低，每天的營(yíng)運(yùn)管理費(fèi)用已經(jīng)超過(guò)了收費(fèi)金額，需要從其他地方進(jìn)行補(bǔ)貼，到停止收費(fèi)年限后，如何進(jìn)行高速公路的運(yùn)營(yíng)管理和維護(hù)呢？當(dāng)然按照現(xiàn)有法律法規(guī)，高速公路收費(fèi)期滿停止收費(fèi)后，公里養(yǎng)護(hù)管理資金應(yīng)納入市級(jí)財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算，應(yīng)由政府承擔(dān)期滿收回后的高速公路的運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用。但由于地方政府財(cái)政能力有限，從高速公路發(fā)展的實(shí)際來(lái)看，目前我國(guó)要完全放棄收費(fèi)很難，可能導(dǎo)致無(wú)法滿足期滿收回后的收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)資金需求，人員、運(yùn)營(yíng)機(jī)制等還沒(méi)有一個(gè)很好的制度安排來(lái)取代它。
1.5 與收費(fèi)公路銜接問(wèn)題 隨著高速公路的快速建設(shè)與發(fā)展，各省基本都形成了以高速公路為骨架的快速路網(wǎng)，而且高速公路已基本形成聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)，而部分高速公路收費(fèi)期滿收回后可能和其它高速公路銜接處并無(wú)收費(fèi)站的現(xiàn)象，以及對(duì)于同一條經(jīng)營(yíng)性高速公路，可能存在每一段收回時(shí)間不同導(dǎo)致收費(fèi)期滿收回后高速公路缺少交通控制節(jié)點(diǎn)的現(xiàn)象，當(dāng)一條高速公路取消收費(fèi)或者有別于其他公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，兩者之間如何進(jìn)行進(jìn)行收費(fèi)調(diào)整，一卡走遍高速是否還合適，對(duì)收費(fèi)系統(tǒng)進(jìn)行調(diào)整、改變也是迫在眉睫的一個(gè)問(wèn)題。
2 建議
目前應(yīng)加強(qiáng)我國(guó)對(duì)收費(fèi)高速公路改革思路的研究與探討，尤其近年來(lái)高速公路的迅猛發(fā)展，在短短的30余年的時(shí)間內(nèi)就達(dá)到了9萬(wàn)多公里，目前仍然是處于一個(gè)相對(duì)減緩的公路建設(shè)過(guò)程，即路網(wǎng)還沒(méi)有達(dá)到我們的規(guī)劃要求，公路還沒(méi)有進(jìn)入后期的運(yùn)營(yíng)管理階段，但是按照目前我國(guó)高速公路建設(shè)的勢(shì)頭和趨勢(shì)，再過(guò)10年的時(shí)間，我國(guó)大批的高速公路收費(fèi)期滿，我們的高速公路管理何去何從？目前就應(yīng)該從高速公路后期的運(yùn)營(yíng)管理階段進(jìn)行思考，對(duì)于將來(lái)要新建的高速公路，如何采取收費(fèi)的方法和措施？如適當(dāng)延長(zhǎng)收費(fèi)期限，合理降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。將其作為國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施，真正服務(wù)于民、造福于民，而對(duì)于那些已經(jīng)收回貸款的高速公路，為了滿足高速公路日常的養(yǎng)護(hù)和管理需要，必須要提前考慮收取較低的費(fèi)用，因此，筆者認(rèn)為：
2.1 根據(jù)高速公路的交通流量的不同采用不同收費(fèi)費(fèi)率和收費(fèi)期限，總體應(yīng)呈現(xiàn)降低趨勢(shì)，但在降價(jià)過(guò)程中不能一步到位，應(yīng)呈現(xiàn)階梯式形式，逐步調(diào)整，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、路網(wǎng)完善程度、相關(guān)道路情況進(jìn)行5-20年的規(guī)劃，一方面可以吸引交通流量，另一方面對(duì)路網(wǎng)其他有還貸要求的公路產(chǎn)生較小的危害，收回后的高速公路所需要管養(yǎng)資金可繼續(xù)從收費(fèi)收入中列支。
2.2 收取交通擁堵費(fèi)進(jìn)行調(diào)流，回收后的高速公路交通流量必然增加，對(duì)高速公路造成的影響是非常巨大的，在會(huì)收回后必然造成公路的養(yǎng)護(hù)維修費(fèi)用增加，為保證高速公路管養(yǎng)資金，可以對(duì)收回后高速公路實(shí)行擁擠收費(fèi)，交通擁擠收費(fèi)是一項(xiàng)重要的交通需求管理手段，在世界其他一些國(guó)家城市采用后，能夠促進(jìn)交通資源的有效利用，提高交通效率。一是為了解決特大橋梁和特長(zhǎng)隧道的管理和保護(hù)問(wèn)題，以緩解其高昂的管理和保護(hù)費(fèi)用支出壓力，對(duì)這些特大橋梁和特長(zhǎng)隧道收取管理和保護(hù)費(fèi)。二是為緩解交通擁堵和調(diào)節(jié)交通流量，針對(duì)交通嚴(yán)重?fù)矶侣范危杖〗煌〒矶沦M(fèi)，并將交通擁堵收費(fèi)收入主要用于公路管養(yǎng)支出。