關(guān)于PPP項(xiàng)目成本管理的探討

PPP項(xiàng)目模式與一般項(xiàng)目中所采用的總承包模式有一定的差別，對(duì)于PPP項(xiàng)目來說，社會(huì)資本方需要與政府部門密切合作，參與項(xiàng)目全過程的建設(shè)和管理，并且更應(yīng)該注重于建筑建設(shè)質(zhì)量，規(guī)避建設(shè)中可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，與政府單位形成利益共享風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的全程合作關(guān)系，這樣能夠減少政府的財(cái)政支付和企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本方的管理部門和人員需要制定完善的風(fēng)險(xiǎn)管控制度和措施，避免風(fēng)險(xiǎn)帶來的不良影響，而項(xiàng)目成本管理則是風(fēng)險(xiǎn)管控制度和風(fēng)險(xiǎn)管控措施實(shí)施的基礎(chǔ)和依據(jù)，需要社會(huì)資本方在面對(duì)PPP項(xiàng)目時(shí)，及時(shí)調(diào)整相應(yīng)的項(xiàng)目成本管理策略，使之適用于PPP項(xiàng)目。

一、PPP項(xiàng)目及發(fā)展現(xiàn)狀的相關(guān)概述

（一）PPP項(xiàng)目的相關(guān)概念

PPP（Public-Private Partnership），又稱PPP模式，即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式，通過雙方的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成合作伙伴關(guān)系來建立高質(zhì)量的項(xiàng)目，使得項(xiàng)目效果大大提升。采用PPP模式時(shí)，政府的相關(guān)部門就會(huì)授予社會(huì)資本方生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，讓社會(huì)資本方不僅能夠參加項(xiàng)目建設(shè)并能夠在此項(xiàng)目中獲取一定的利益，促使政府與社會(huì)資本方形成一種“利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的全程合作的關(guān)系，這種合作模式能夠極大程度減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，并且也讓社會(huì)資本方在承接項(xiàng)目時(shí)承受更小的投資風(fēng)險(xiǎn)，讓社會(huì)資本方能夠有更大的經(jīng)濟(jì)效益，在這種模式下，雙方能夠達(dá)成更深層次的合作，往往社會(huì)資本方會(huì)提供公共設(shè)施產(chǎn)品或服務(wù)，而這種模式的項(xiàng)目一般會(huì)受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，社會(huì)資本方也間接提升了社會(huì)知名度和社會(huì)信譽(yù)。PPP模式中最主要的一點(diǎn)就是整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)需要政府和社會(huì)資本方全程共同參與，所以需要對(duì)雙方之間的建設(shè)參與形式、范圍和程度等有著明確的劃分，避免對(duì)雙方形成干擾，阻礙建設(shè)施工的順利進(jìn)行[1]。

（二）PPP項(xiàng)目模式發(fā)展現(xiàn)狀

《2020年中國(guó)PPP發(fā)展趨勢(shì)研究報(bào)告》指出，隨著2017年下半年開始的一系列PPP規(guī)范政策的密集出臺(tái)，PPP行業(yè)已然進(jìn)入到了一個(gè)極為明顯的“寒冬期”，在多個(gè)監(jiān)管政策的疊加管制下，政府部門、社會(huì)資本方和各類投資服務(wù)機(jī)構(gòu)已不再盲目跟風(fēng)，一味追捧PPP，進(jìn)而開始深入反思、冷靜思考。因此，PPP市場(chǎng)也逐步回歸理性，并開始步入規(guī)范化發(fā)展的新階段。2017-2019年期間我國(guó)財(cái)政部PPP項(xiàng)目規(guī)模整體呈逐年下降態(tài)勢(shì)，但管理庫(kù)在庫(kù)項(xiàng)目規(guī)模呈逐年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，其中2019年我國(guó)管理庫(kù)在庫(kù)項(xiàng)目為9383個(gè)，同比增長(zhǎng)9.7%，說明我國(guó)大部分PPP項(xiàng)目已經(jīng)或即將進(jìn)入落地實(shí)施階段[2]。整體來看，2019年下半年以來，PPP項(xiàng)目有所回暖，除房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域外，基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域如鐵路、高速鐵路、供電等項(xiàng)目獲得較大政策力度支持。

二、目前PPP項(xiàng)目成本管理中存在的問題

（一）缺少明確的邊界條件

上述文章提到，PPP項(xiàng)目需要政府和社會(huì)資本方全程進(jìn)行參與，而此時(shí)需要給政府和社會(huì)資本方進(jìn)行責(zé)任、參與程度、參與形式等的劃分，避免產(chǎn)生過多的糾紛。PPP項(xiàng)目建設(shè)的周期一般都較長(zhǎng)，政府和社會(huì)資本方之間的責(zé)任、范圍等劃分不明確，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)率高且無法預(yù)測(cè)具體風(fēng)險(xiǎn)，難以制定具體的風(fēng)險(xiǎn)防范措施。很多項(xiàng)目工程都是政府和社會(huì)資本方邊建設(shè)施工邊談合作，遇到問題時(shí)才著手協(xié)商解決，造成施工滯緩等現(xiàn)象。例如高速公路PPP項(xiàng)目中，其建設(shè)的主要目的是為了實(shí)現(xiàn)自身盈利，需要建設(shè)單位在保證質(zhì)量的情況下盡可能的降低項(xiàng)目成本，提高項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，并將此理念貫穿于整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)的成本管理中，然而由于政府和社會(huì)資本方缺少明確的邊界條件，導(dǎo)致在建設(shè)期、移交期和運(yùn)營(yíng)期都存在著很多的問題。

（二）PPP項(xiàng)目成本管理體系不完善

項(xiàng)目管理體系的制定是為了增強(qiáng)管理人員的成本管理意識(shí)，規(guī)范成本管理工作，并且衍生出各項(xiàng)相關(guān)的成本管理規(guī)章制度。很多企業(yè)單位的成本管理體系都不夠完善，制定的規(guī)章制度也有所疏漏，造成了項(xiàng)目建設(shè)成本管理人員的管理意識(shí)和自主學(xué)習(xí)意識(shí)的缺乏，無法完全掌握成本管理體系中的要求和標(biāo)準(zhǔn)，使得在進(jìn)行成本管理的工作中不按照現(xiàn)行規(guī)定進(jìn)行管理控制，讓建設(shè)施工無法順利進(jìn)行，同時(shí)體系的不完善也導(dǎo)致責(zé)任落實(shí)不到位，管理人員的責(zé)任意識(shí)不夠，沒有明確的職責(zé)劃分，最終在進(jìn)行合同交底或者出現(xiàn)問題時(shí)沒有具體的管理人員或者團(tuán)隊(duì)站出來進(jìn)行負(fù)責(zé)和解決，不利于經(jīng)營(yíng)工作的開展[3]。

（三）運(yùn)營(yíng)維護(hù)回報(bào)機(jī)制有待完善

關(guān)于項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)成本和使用者付費(fèi)的準(zhǔn)確認(rèn)定，具體實(shí)施中存在項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營(yíng)成本與項(xiàng)目實(shí)施方案測(cè)算以及項(xiàng)目合同約定的運(yùn)營(yíng)成本有嚴(yán)重偏差的現(xiàn)象。也有部分項(xiàng)目合同中約定了對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本監(jiān)審，但對(duì)于監(jiān)審結(jié)果出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)如何解決，沒有約定解決機(jī)制，到正式付費(fèi)結(jié)算時(shí)，政府方和社會(huì)資本方理解出現(xiàn)不一。同時(shí)有的可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目為了降低財(cái)政支出責(zé)任，人為虛增使用者付費(fèi)，高估項(xiàng)目收入，對(duì)使用者付費(fèi)的來源及付費(fèi)金額的核算都嚴(yán)重脫離項(xiàng)目實(shí)際。最終導(dǎo)致在政府實(shí)際計(jì)算當(dāng)年可行性缺口補(bǔ)助時(shí)雙方的分歧和矛盾。這也是影響PPP項(xiàng)目政府付費(fèi)的重要因素之一。

三、PPP項(xiàng)目成本管理各階段的具體措施

（一）前期投資階段的成本管理措施

首先選根據(jù)項(xiàng)目自身的特殊性, 綜合考慮項(xiàng)目投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)各環(huán)節(jié)，進(jìn)行投標(biāo)前，需要深入了解項(xiàng)目情況。社會(huì)資本方應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目總投資額、建設(shè)期工程進(jìn)度、運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本支出、貸款償還計(jì)劃，統(tǒng)籌考慮，合理安排資金，降低融資成本并按期還貸。

（二）項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)階段的成本管理措施

選擇勘察設(shè)計(jì)單位時(shí)，應(yīng)該根據(jù)勘察設(shè)計(jì)任務(wù)書中的勘察設(shè)計(jì)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)以公開競(jìng)標(biāo)的形式來選擇合適的勘察設(shè)計(jì)單位，擇優(yōu)選擇，在進(jìn)行評(píng)標(biāo)時(shí)，應(yīng)該更注重勘察設(shè)計(jì)單位給出方案的可行性和安全性，嚴(yán)格審核企業(yè)單位的資質(zhì)、社會(huì)信譽(yù)以及過往業(yè)績(jī)等，必要時(shí)可以增加勘查設(shè)計(jì)的預(yù)算，這樣才能夠幫助企業(yè)選擇到優(yōu)秀合適的勘察設(shè)計(jì)單位。在勘察設(shè)計(jì)過程中企業(yè)也要進(jìn)行管理和控制，參與勘察設(shè)計(jì)的各個(gè)階段，并且提出可行的建議和要求，不斷鼓勵(lì)勘察設(shè)計(jì)單位創(chuàng)新發(fā)展，采取創(chuàng)新的、合適的勘察設(shè)計(jì)方法，并在勘察設(shè)計(jì)過程中分析研究項(xiàng)目成本、周期和建設(shè)功能之間的聯(lián)系，不斷提出設(shè)計(jì)方案的優(yōu)化意見，降低項(xiàng)目成本，增強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，同時(shí)也要建立完善的勘察設(shè)計(jì)監(jiān)管制度，規(guī)范勘察設(shè)計(jì)單位的工作，保證勘察設(shè)計(jì)工作質(zhì)量。除此以外在評(píng)審設(shè)計(jì)階段也要制定健全的專家評(píng)審制度，聘請(qǐng)專業(yè)的相關(guān)評(píng)審人員進(jìn)行勘察設(shè)計(jì)工作的評(píng)定，合理設(shè)置評(píng)審周期，對(duì)各階段的勘察設(shè)計(jì)工作及時(shí)進(jìn)行評(píng)審，給出專業(yè)意見，優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，保證勘察設(shè)計(jì)方案的可行性和合理性，提高勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量。最后還應(yīng)該落實(shí)責(zé)任制度，完善追責(zé)制度，將責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，使勘察設(shè)計(jì)單位的工作人員能夠加強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，保證勘察設(shè)計(jì)工作的高質(zhì)量進(jìn)行。在合同中明確追責(zé)條款，形成制約和監(jiān)督管理，保證出現(xiàn)問題時(shí)能夠找到第一責(zé)任人，及時(shí)解決問題[4]。

（三）項(xiàng)目施工階段的成本管理策略

施工階段的項(xiàng)目成本管理十分重要，而且由于施工階段的建設(shè)周期長(zhǎng)，存在很多不確定因素和不可抗力的因素導(dǎo)致的成本造價(jià)預(yù)算的變更，使得施工階段的項(xiàng)目成本管理十分困難。在施工階段，首先需要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目成本的管理和控制，把控項(xiàng)目投資，管理人員應(yīng)該嚴(yán)格遵守項(xiàng)目成本管理規(guī)章制度，按照要求和流程執(zhí)行項(xiàng)目施工成本管理，保證工程進(jìn)度和工程量符合施工計(jì)劃，確保項(xiàng)目單價(jià)與工程項(xiàng)目清單相符，做到合理準(zhǔn)確的成本控制。在出現(xiàn)設(shè)計(jì)變更或者簽證時(shí)，需要管理人員及時(shí)上報(bào)并組織四方會(huì)簽，及時(shí)對(duì)變更進(jìn)行記錄，并且在整改過程中或者整改結(jié)束后追究相關(guān)人員的責(zé)任。其次還應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量的管理，PPP項(xiàng)目中質(zhì)量建設(shè)應(yīng)該是放在第一位的，在堅(jiān)持安全第一的建設(shè)原則下，保證高質(zhì)量低成本的建設(shè)才是PPP項(xiàng)目的核心所在，所以在施工過程中，應(yīng)該落實(shí)績(jī)效考核制度，在各個(gè)施工環(huán)節(jié)中，定期進(jìn)行績(jī)效考核，保證項(xiàng)目質(zhì)量。再者要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度的管理，PPP項(xiàng)目由于所受到的影響因素較多，并且在初始階段政府和社會(huì)資本方無法形成明確的責(zé)任劃分和建設(shè)劃分，導(dǎo)致在項(xiàng)目施工階段的環(huán)節(jié)中容易出現(xiàn)問題，最終導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)無法順利進(jìn)行，所以需要管理人員加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)施工過程中的工作調(diào)節(jié)和政府企業(yè)協(xié)商管理，確保項(xiàng)目順利進(jìn)行。最后在竣工交接階段，項(xiàng)目管理人員應(yīng)該完善和明確相應(yīng)的制度，讓合同結(jié)算、項(xiàng)目工程核算、交接等過程都有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的流程，確保交接階段的順利進(jìn)行，保障PPP項(xiàng)目的順利完成。

（四）竣工驗(yàn)收階段的項(xiàng)目成本管理措施

竣工驗(yàn)收階段最主要的工作就是項(xiàng)目工程的驗(yàn)收和結(jié)算資料的審批，在項(xiàng)目成本管理工作中，偏重于結(jié)算資料的審批，所以需要企業(yè)和相關(guān)管理部門規(guī)范工程結(jié)算的流程，造價(jià)人員和成本管理人員能夠嚴(yán)格執(zhí)行結(jié)算流程，對(duì)施工合同及附件、施工設(shè)計(jì)方案、設(shè)計(jì)變更簽證、圖紙等做出嚴(yán)謹(jǐn)仔細(xì)的會(huì)審和核算，保證結(jié)算的及時(shí)性和準(zhǔn)確性，也能夠在結(jié)算過程中準(zhǔn)確及時(shí)的發(fā)現(xiàn)之前被忽略或者存在的問題，結(jié)算時(shí)需要施工單位準(zhǔn)備好相關(guān)的資料，在提交結(jié)算申請(qǐng)之后由監(jiān)理單位進(jìn)行審核，審核通過后由設(shè)計(jì)部和工程部進(jìn)行二次審核，對(duì)于存在問題責(zé)令施工單位進(jìn)行整改，重新準(zhǔn)備資料再次執(zhí)行審核流程，審核全部通過進(jìn)入結(jié)算，根據(jù)合同價(jià)款來提供最終的結(jié)算資料，預(yù)算部門核算無誤后進(jìn)入工程款支付的審批流程，最終結(jié)束整個(gè)結(jié)算流程。成本管理工作不僅需要做好結(jié)算工作的管理控制，還應(yīng)在竣工階段對(duì)項(xiàng)目成本進(jìn)行對(duì)比分析，探究項(xiàng)目成本中出現(xiàn)的偏差，然后將發(fā)現(xiàn)的問題整理匯總，以數(shù)據(jù)資料的形式給項(xiàng)目負(fù)責(zé)人報(bào)備，之后保存，形成資料累積，除此以外也要落實(shí)項(xiàng)目成本的評(píng)估工作，包括項(xiàng)目規(guī)劃、融資、施工以及竣工結(jié)算等各個(gè)階段過程的成本評(píng)估。根據(jù)最終完成項(xiàng)目的支出，與最初的預(yù)算計(jì)劃表進(jìn)行對(duì)比，分析成本出入和差異，研究具體原因，制定合適可行的優(yōu)化方案，最終提高項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益[5]。

四、PPP項(xiàng)目成本管理的優(yōu)化措施

（一）成立專業(yè)的項(xiàng)目成本監(jiān)督管理部門

    PPP項(xiàng)目成本管理需要管理部門和人員參與項(xiàng)目從投資立項(xiàng)一直到建成運(yùn)營(yíng)的全部過程，是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的工作任務(wù)，所以需要企業(yè)單位成立一個(gè)專業(yè)的項(xiàng)目成本監(jiān)督管理部門來完成這項(xiàng)工作。項(xiàng)目成本監(jiān)管部門需要緊密聯(lián)合企業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門、材料部門、技術(shù)部門等，形成一個(gè)項(xiàng)目成本交流平臺(tái)，及時(shí)掌握項(xiàng)目動(dòng)態(tài)，對(duì)項(xiàng)目成本實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控和管理，在進(jìn)行成本監(jiān)管過程中，需要部門和團(tuán)體根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況，分析項(xiàng)目成本預(yù)算，及時(shí)對(duì)項(xiàng)目成本的計(jì)劃和方案進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整，防止出現(xiàn)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，合理估算項(xiàng)目成本，制定項(xiàng)目總體的預(yù)算方案，確定預(yù)算目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目成本的精準(zhǔn)控制，提高項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，保障項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

（二）集中財(cái)務(wù)核算，加強(qiáng)融資管理

為了實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益最大化，發(fā)揮建筑企業(yè)的融資優(yōu)勢(shì)，就有必要對(duì)資金進(jìn)行集中管理，通過對(duì)財(cái)務(wù)投資的統(tǒng)一規(guī)劃和合理配置，保證在項(xiàng)目建設(shè)期間資金充足，減少不必要的外部融資。此外，要充分了解企業(yè)所在地區(qū)項(xiàng)目建設(shè)的投資規(guī)模和預(yù)期收益，統(tǒng)一規(guī)劃資金收支。進(jìn)行財(cái)務(wù)核算時(shí)也需要集中進(jìn)行，在充分的調(diào)查研究基礎(chǔ)上對(duì)資金的未來回收和現(xiàn)有規(guī)模進(jìn)行預(yù)算和測(cè)算，結(jié)合企業(yè)實(shí)際情況，制定合理的融資還款計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部資金的良性循環(huán)，保證企業(yè)有足夠的流動(dòng)資金進(jìn)行建設(shè)運(yùn)作，幫助企業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（三）運(yùn)用BIM技術(shù)建立運(yùn)營(yíng)維護(hù)和監(jiān)督管理平臺(tái)

    現(xiàn)如今我國(guó)的BIM技術(shù)已經(jīng)日益成熟，很多項(xiàng)目工程都會(huì)運(yùn)用BIM技術(shù)進(jìn)行建模來保證項(xiàng)目的順利進(jìn)行，在項(xiàng)目成本管理工作中，也可以運(yùn)用BIM技術(shù)來建立項(xiàng)目的數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺(tái)和項(xiàng)目運(yùn)維平臺(tái)，讓管理人員能夠通過平臺(tái)監(jiān)控建設(shè)施工設(shè)備的運(yùn)行情況以及項(xiàng)目各階段的實(shí)際情況和運(yùn)維狀況，以客觀的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和顯示，保證項(xiàng)目的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

五、結(jié)語

總之，PPP項(xiàng)目模式中，社會(huì)資本方位應(yīng)該加強(qiáng)項(xiàng)目成本管理的創(chuàng)新和發(fā)展，不斷改進(jìn)相應(yīng)的管理理念，及時(shí)進(jìn)行調(diào)整和改進(jìn)，使其更加適用于PPP項(xiàng)目模式之中，同時(shí)也要樹立企業(yè)管理人員的成本管理意識(shí)，以科學(xué)合理的方法進(jìn)行成本管理，積極應(yīng)用新技術(shù)和信息化手段，完善健全成本管理制度，定期進(jìn)行成本管理培訓(xùn)和考核，打造專業(yè)的成本管理團(tuán)隊(duì)，培養(yǎng)高質(zhì)量的成本管理人才，促使政府和企業(yè)之間深入合作，達(dá)成雙贏的美好局面。

本文來源：《商業(yè)觀察》http://m.xwlcp.cn/w/jg/125.html