保障性安居工程審計的問題及對策研究

1995年《國家安居工程實施方案》的頒布有效的緩解了住房短缺的社會問題，中國的保障性安居工程建設正式拉開帷幕。截至目前，我國保障性住房覆蓋率已達到20%以上。這一民生工程真正調動起老百姓的熱情和積極性，提高了資源的利用率，改善了人民群眾的居住條件，減小了低收入百姓的生活壓力。

在國家日益重視保障性安居工程審計的趨勢下，各地市也積極開展保障性安居工程審計，并將審計中發(fā)現(xiàn)的問題以簡報的形式向國家政府報告，這在一定程度上改善了資金的挪用或非法套取、稅費減免未落實等違規(guī)行為。但縱觀現(xiàn)階段保障性安居工程審計工作的開展，仍需要改進和完善。審計部門必須對保障性安居工程審計工作予以高度的重視，將事前控制與事中、事后審計相結合，對保障性安居工程的全過程進行監(jiān)督，促進相關政策的有效落實。

一、保障性安居工程審計中存在的問題

（一）審計偏重于事后監(jiān)督

審計對于整個項目來說相當于“免疫系統(tǒng)”，起到預防和免疫的作用，其主要目的是隨查隨改，避免違規(guī)行為的發(fā)生。但在實際的保障性安居工程審計中，審計機關往往會在年初制定審計計劃、安排審計任務，于次年年初向社會公布保障性安居工程的審計情況和針對上一年度審計中發(fā)現(xiàn)問題的整改情況，一年內(nèi)需要完成對項目的全面審計。然而保障性安居工程項目比較龐大，涉及巨大的資金量，資金流向也比較復雜，需要審計的方面眾多，具體包括本年度棚改任務的完成情況、相關政策的落實情況、工程建設施工情況以及是否存在挪用資金等違規(guī)行為。在審計過程中，需要查閱多個部門的文件資料，例如，當?shù)刈〗ú块T上報的工程完成情況報告、統(tǒng)計報表；建設單位的項目立項批復、建設用地批準、建設用地規(guī)劃許可建設工程規(guī)劃許可、建筑工程施工許可、開工報告、竣工驗收報告等；棚戶區(qū)改造前數(shù)字化定位圖，可行性研究報告、環(huán)境影響評價書等。因此對于該項目審計的時間非常有限，無疑會遺漏或忽略某些細節(jié)。同時，保障性安居工程的建設期往往比較長，僅用一年的時間，難以做到全程跟蹤審計，取而代之的是劃定審計重點，對某環(huán)節(jié)重點審計，這也在一定程度上導致了保障性安居工程審計偏重于事后監(jiān)督。然而真正實施監(jiān)督時，許多保障房違規(guī)施工建設的問題也已無法改變。

（二）審計內(nèi)容未實現(xiàn)全覆蓋

保障性安居工程項目的建設周期往往比較長，一般為3-5年。同時，保障性安居工程存在多個控制環(huán)節(jié)，從安居工程項目立項到安居工程建設的專項資金的撥付使用、工程施工建設情況再到保障性住房的后續(xù)分配管理等多個環(huán)節(jié)都可能存在違規(guī)違紀行為。為了實現(xiàn)保障性安居工程審計的戰(zhàn)略目標，需要對各個控制環(huán)節(jié)進行跟蹤審計，然而在實際的安居工程審計過程中，因為時間緊任務重，難以做到對安居工程的多個控制環(huán)節(jié)在項目建設周期內(nèi)進行全過程跟蹤審計，導致對安居工程項目側重于事后審計，忽略了事前的控制。由于保障性安居工程項目具有投資數(shù)額大的特點，用于項目建設的專項資金若存在套取、騙取、擠占、挪用、閑置等情況，必然會嚴重影響保障性安居工程項目的建設進程和質量，因而在實際的審計中，審計人員往往將審計的重點放在資金使用情況和工程質量情況上，如政策落實情況、住房分配情況等未列入重點審計的范圍而相應的弱化，在一定程度上可能會忽略其中存在的違規(guī)問題，例如：偏離棚改政策目標，過度依賴貸款融資，加重債務風險的問題；違規(guī)實施貨幣化安置優(yōu)惠政策，加劇商品住房供應緊張、推動價格上漲的問題；安居工程住房建設用地政策未落實，安居工程建設用地長期閑置或被挪用于房地產(chǎn)開發(fā)；后續(xù)保障房的分配和使用上，違規(guī)享受保障房待遇的情況和將保障房違規(guī)出售的情況；以及在審計結束后對后續(xù)整改問題的監(jiān)督往往不作為審計的重點進行審計。審計內(nèi)容未實現(xiàn)全覆蓋，不能完整的反映保障性安居工程的實際情況，因而使得審計效果得不到良好的發(fā)揮。

（三）審計隊伍的專業(yè)素質亟待提升

審計對于全社會的重要作用，是嚴懲腐敗，促進政策落實，維護社會公平。國家對審計的重視程度決定了審計人才的重要性。保障性安居工程是一項重要的民生工程，因此，對審計人員提出了更高的要求。能嚴格要求自己，做到客觀公正，具備與時俱進的審計技能；要時刻總結審計經(jīng)驗，精進自己的業(yè)務能力，不斷的提高自身的專業(yè)素質；還要具有較高的政策理論水平和依法審計能力成為新時期審計人的標準。

隨著國家各領域的大力發(fā)展，政府審計隊伍也不斷壯大，但審計人員數(shù)量和專業(yè)勝任能力依然不能滿足安居工程審計工作的實際需要。審計機關內(nèi)部的人員結構不合理，在區(qū)、縣等基層審計機關中，審計人員大多出身于會計、審計專業(yè)，具有財會等專業(yè)背景，但有部分人員是由其他行業(yè)轉行做的審計，并沒有系統(tǒng)學習過審計知識，業(yè)務能力明顯不足，嚴重影響審計的工作效果和效率。保障性安居審計的特殊性決定了審計人員的特殊性，審計機關人員往往只具有單一的專業(yè)背景，對除審計、會計等本專業(yè)之外的其他領域了解較少，缺少復合型人才，不能充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)審計等優(yōu)勢，導致審計中存在薄弱環(huán)節(jié)，對審計工作有一定的影響。審計人員越來越趨向年輕化，基本理論知識不扎實，實踐能力不高，專業(yè)素質有待提升，使得審計小組成員審計的經(jīng)驗不足，專業(yè)能力有限，使審計效率受到影響。

（四）缺乏審計經(jīng)驗總結

審計經(jīng)驗的總結對保障性安居工程審計具有重要意義。事后進行經(jīng)驗總結有利于把先進經(jīng)驗更好的運用到審計工作中，提高審計的效率。進行審計經(jīng)驗總結的目的是通過總結以往審計中的重點難點以及有效的審計方法來評價安居工程審計在計劃階段、準備階段和實施階段是否存在不足，有無遺漏環(huán)節(jié)，從而為下一次審計提供規(guī)范和指導。但在保障性安居工程實際審計中，面對龐大且復雜的工作任務，許多審計人員對自己的工作缺乏清楚的認知，以盡快完成審計任務作為自己的工作目標，往往沒有時間對過去審計工作進行回顧，經(jīng)驗教訓自然得不到進行借鑒和運用，導致屢次發(fā)生的問題不能從根本上得到解決。在審計過程中也缺少必要的總結和思考，發(fā)現(xiàn)問題時不能深入分析，難以打破慣性思維看到本質，不能運用有效的方法來解決問題，不利于審計效率和效果的提升。審計結束后，審計小組內(nèi)部必要的經(jīng)驗交流和總結是改進審計方法、科學設置審計重點、提高未來保障性安居工程審計績效、提高自身業(yè)務水平的重要途徑，但在現(xiàn)實工作中，這一環(huán)節(jié)往往被忽略。審計機關發(fā)布的審計報告僅對所審計項目的資金使用、施工情況、發(fā)現(xiàn)的問題和整改意見進行了披露，缺乏對審計過程的評價和總結[1]。這也導致了審計人員難以發(fā)現(xiàn)審計過程中存在的問題和不足，也使得審計人員在以后的審計中完全沿襲之前的審計流程和安排，限制了對審計經(jīng)驗的積累、技術水平、工作效率的提高和審計的優(yōu)化和完善。

（五）相關審計法律法規(guī)有待完善

人類文明離不開法律，法律是當代社會建設的基本框架，是國家、組織開展工作以及個人言行的準繩。我國保障性安居工程審計起步較晚，保障性安居工程審計法律法規(guī)不完善。保障性安居工程自1995年正式實施以來，在資金管理、工程建設管理、后續(xù)住房分配管理等方面僅出臺了相應的措施，卻始終沒有頒布相應的法律文件[2]。在保障性安居工程審計工作中，僅有國務院、住房城鄉(xiāng)建設部等發(fā)布的與保障性安居工程有關的通知和意見作為開展審計工作的依據(jù)，但這些文件法律層級比較低，約束力較小，保障性安居工程審計政策文件并不能代替法律對安居工程進行有力的約束和威懾。首先，我國的審計立法并不完善，正是因為缺乏法律的支撐，在我國審計機關對保障性安居工程項目審計時缺乏審計證據(jù)和準繩，因此發(fā)現(xiàn)的問題大部分只能做移送處理，限制了我國保障性安居工程制度的發(fā)展完善。其次，沒有法律作為標準，各地的政策可能會有不一致的情況，在一定程度上有失公平；各職能部門對待同一問題會有不同的看法和處理方式，使得審計過程中職能交叉嚴重，各部門形成自己得審計標準，使內(nèi)部信息具有極大的不對稱性，限制了審計工作的開展，這與我國保障性安居工程的戰(zhàn)略目標不符。最后，由于沒有統(tǒng)一的評價標準，審計人員在審計過程中不斷地進行主觀判斷，這在一定程度上損害了審計的客觀性，使得審計風險增加，阻礙了保障性安居工程的工作進程。因此，完善有關保障性安居工程審計的法律法規(guī)迫在眉睫[3]。

二、保障性安居工程審計中問題產(chǎn)生的原因

（一）審計資源難以滿足審計的要求

從人員數(shù)量上來看，審計小組成員較少，而保障性安居工程審計時間緊任務重，人員配備難以滿足審計的需求，進而導致了對保障性安居工程審計重事后審計輕事前控制和事中審計。從人員構成上看，審計小組大部分由會計和審計人員構成，工程、計算機、法律等領域的專業(yè)人才較少，但保障性安居工程涉及的領域眾多，缺少這部分專業(yè)人才不利于審計工作得開展和進行，不能滿足此類專業(yè)的人才需求[4]。

（二）保障性安居工程審計內(nèi)容多且重點分散

 保障性安居工程從資金籌集、工程建設到保障房分配和管理都需要審計。審計的內(nèi)容包括資金的籌集使用情況、項目建設的合規(guī)性以及后續(xù)分配是否嚴格按照政策執(zhí)行，涉及的內(nèi)容復雜多樣，被審計項目的數(shù)量龐大，加之時間跨度大，因此影響了審計效果。隨著國家日益關注民生，對保障房建設的投資和扶持力度越來越大，各類違法違規(guī)行為卻屢禁不止，甚至更加隱蔽和多樣。這也使得審計的重點由過去項目建設、資金籌集、保障房分配使用逐漸擴大到工程招標、征地拆遷等一系列前期工程上，甚至需要根據(jù)不同的情況確定新的審計重點。

（三）審計業(yè)務質量控制不足

由于目前我國并沒有針對保障性安居工程頒布相關的法律法規(guī)，使得在審計保障性安居工程過程中缺乏各方認可的、統(tǒng)一的、權威的標準作為指導，在審計時主要依據(jù)現(xiàn)有的審計準則和實務指南進行審計，審計的重點靠審計小組確定，審計的主觀性較強，影響了審計業(yè)務的質量，限制了審計質量的提升。同時，雖然各地的審計機關都有各自的復核制度，但在實際的實施過程中審計復核流于形式。例如：一些責任心不強的審計人員在操作過程中沒有做到全面復核，僅僅流于表面而不深入，復核過程草草了事；復核人員對該項目缺少深入全面的研究，不了解審計的重點所在，發(fā)表的復核觀點僅是照搬前一環(huán)節(jié)的觀點和意見，使得復核缺少了實際意義和作用[5]。

（四）審計重任務輕質量

保障性安居工程是一個龐大的民生項目，涉及多個領域。對保障性安居工程進行審計，審計部門需要查閱當?shù)刈〗ú块T上報的保障性安居工程完成情況報告以及相關資料、統(tǒng)計報表；建設單位的項目立項批復、建設用地批準、建設用地規(guī)劃許可建設工程規(guī)劃許可、建筑工程施工許可、開工報告、竣工驗收報告等；棚戶區(qū)改造前數(shù)字化定位圖，可行性研究報告、環(huán)境影響評價書等多種資料，審查是否存在未按計劃實施拆遷安置、虛報抵頂完成任務、違規(guī)擴大棚改范圍等情況。審計的范圍涉及資金籌集、工程建設、保障房分配使用管理等多個環(huán)節(jié)。然而年初制定審計計劃到年末就要出具審計報告，時間緊任務重，加之專業(yè)審計人員少，如此復雜龐大的審計項目對于審計人員來說任務十分艱巨、時間緊張。審計人員只能通過壓縮各環(huán)節(jié)的審計時間，來完成審計任務。由于審計人員以審計任務的完成作為自己的目標，不可避免地忽略了審計過程中的思考和審計方法的精進，以及審計過后的經(jīng)驗總結，審計人員的業(yè)務能力難以得到提高，因此審計工作質量必然會受到影響[6]。

三、完善我國保障性安居工程審計的對策

（一）加強事前控制與事中審計

為了及時發(fā)現(xiàn)安居工程項目中存在的如沒有落實相關政策、挪用占用專項資金、工程建設與前期規(guī)劃不符及質量不達標、部分家庭違規(guī)享受保障房等問題，最大限度的降低對保障性安居工程項目的影響，不能僅依賴于事后的審計，而應在保障性安居工程項目的規(guī)劃階段就開始進行審計，將事前控制與事中、事后審計結合起來。審計人員應當重點關注項目建設前是否取得完備的建設手續(xù)，建成后是否完成竣工驗收、保障房資金的閑置問題以及后續(xù)分配時有無家庭騙取住房保障待遇或不符合保障條件，對此進行及時清退。

（二）改進審計組織形式

保障性安居工程審計項目往往存在時間緊任務重、審計人員數(shù)量和能力難以滿足審計需要等問題，如果采用傳統(tǒng)的審計組織形式，則很難在規(guī)定期限內(nèi)完成審計任務，審計效率和效果難以得到保證。因此審計機關必須具體項目具體分析，充分改進審計組織形式，合理分配各領域審計人才，提高審計小組的業(yè)務能力和審計效率。同時應發(fā)揮大數(shù)據(jù)在保障性安居工程審計中的重要作用，借助技術手段來簡化審計工作，提高審計效果[7]。

（三）完善審計項目質量管理體系

在實際的安居工程審計過程中，不可避免地存在審計人員操作不規(guī)范的問題。為了從根本上解決這個問題，必須充分認識到審計操作規(guī)范的重要性，每個審計人員都應該將審計規(guī)范流程內(nèi)化于心，外化于行。在審計過程中，相關責任要明確追溯到個人，并承擔相應后果。同時繼續(xù)深化三級復核制度，同時指派專門人員復核審計工作底。只有如此，才能進一步規(guī)范審計流程，提高審計人員規(guī)范化的意識，促進審計效果的提升。

（四）提高審計人員的專業(yè)性水平

審計小組成員的選擇要綜合考慮政治素質、業(yè)務能力，只有政治素質高、業(yè)務能力強才能夠勝任保障性安居工程項目的審計工作。審計小組成員要嚴格遵守有關法律法規(guī)和內(nèi)部審計職業(yè)規(guī)范，依法履行審計職責，并對其在執(zhí)行審計業(yè)務中知悉的審計情況或審計信息，負有保密義務。除涉密事項外,可以根據(jù)需要，利用社會審計資源解決力量不足、專業(yè)技術人員缺乏的困難和問題。對審計成員進行審前培訓，加強審計經(jīng)驗總結和交流，不斷提高內(nèi)部審計人員的執(zhí)業(yè)勝任能力[8]。

（五）完善相關法律體系

保障性安居工程審計全覆蓋要想實現(xiàn)，保障性安居工程審計準則的制定則是重中之重。在保障性安居工程審計過程中，審計準則和行為規(guī)范是審計人員開展審計工作的標準和基礎。沒有保障性安居工程審計準則的約束和規(guī)范，審計工作存在更多的主觀性，更加依賴歷史經(jīng)驗，難以保證評估的客觀性和準確性。為了提高保障性安居工程的審計效果和評價的準確性，國家應該立足于我國當前審計的發(fā)展實際，并結合安居工程審計的目標及內(nèi)容，制定適用于我國安居工程的審計評價體系和標準，不斷完善我國保障性安居工程審計的法律體系，促進我國安居工程審計的進一步發(fā)展。

四、結語

保障性安居工程的落實情況關系到惠民效果以及社會的發(fā)展與穩(wěn)定，從2010年開始對保障性安居工程進行系統(tǒng)審計，到實現(xiàn)保障性住房覆蓋率達到百分之二十以上，審計的重要性日益增強。為了確保保障性安居工程政策的落實與執(zhí)行，建設資金使用合法合規(guī)，充分發(fā)揮其社會保障功能，必須對保障性安居工程進行全過程跟蹤審計，并不斷總結審計中存在的問題，采取科學優(yōu)化對策來消除與規(guī)避審計問題，以確保安居工程建設合法、質量達標、管理高效，促進各地方政府民生事業(yè)的不斷進步。

本文來源：《商業(yè)觀察》http://m.xwlcp.cn/w/jg/125.html