再議“省管縣”體制改革的可行性問題

自三中全會以來，中國政府為適應(yīng)快速發(fā)展的經(jīng)濟形式，先后進(jìn)行了6次大規(guī)模的行政體制改革，但結(jié)果卻像一場運動，轟轟烈烈，成效卻并不明顯。究其原因，主要是因為機構(gòu)臃腫、人浮于事、推諉等現(xiàn)象屢見不鮮，這就大大降低了行政效率，因此，精簡層級，提高效率，實現(xiàn)社會資源的合理配置，就成為中國當(dāng)前和今后一段時期改革的主要目標(biāo)和方向，“省管縣”體制改革的構(gòu)想正源于此。
一、省管縣體制改革的政策背景
2006年中央1號文件和2008年10月，十七屆三中全會《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中強調(diào)擴大縣域發(fā)展自主權(quán)，明確提出要推進(jìn)省直接管理縣（市）的財政體制改革，優(yōu)先將農(nóng)業(yè)大縣納入改革范圍，有條件的地方可依法探索省直接管理縣（市）的體制；2009年2月1日《中共中央國務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》中，也明確提出要推進(jìn)省直接管理縣（市）的財政體制改革，穩(wěn)步推進(jìn)擴權(quán)強縣改革試點政策出臺，在這種政策背景下省管縣體制改革已成為中國地方行政體制的明確走向。
據(jù)統(tǒng)計，到2010年元月之前，全國共有26個?。ㄊ?、自治區(qū)）以不同方式進(jìn)行了行政管理體制的變革，并形成了省管縣的兩種比較典型的改革模式即“浙江模式”和“海南模式”。
二、省管縣體制改革的意義
所謂“省管縣”體制是相對與“市管縣”體制而說的一種行政管理體制，由目前比較通行的“省---市---縣”三級體制變革為“省---縣（地、市）”兩級行政體制，這種體制的優(yōu)點在于，市縣兩級政府在各自管轄范圍內(nèi)，打破原來的上下層級關(guān)系，進(jìn)而成為平等的合作與競爭關(guān)系，共同接受省級政府的直接領(lǐng)導(dǎo)，有利于充分發(fā)揮基層政權(quán)的自主性。
（一）現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)的廣泛普及，縮短了傳統(tǒng)意義的地理空間。以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為代表的現(xiàn)代信息技術(shù)、電子政務(wù)的發(fā)展，要求政府在工作機制、工作方法、工作思路等管理方面要有新的變化，呼喚新的行政管理方式的出現(xiàn)。省管縣體制改革正適應(yīng)了新技術(shù)發(fā)展帶來的社會性要求。當(dāng)前的科技水平為省管縣體制改革提供了現(xiàn)實可能。
（二）相比市、縣級財政，省級財政具有實力雄厚、調(diào)控能力強等特點，它可以根據(jù)全省實際情況，直接調(diào)節(jié)各領(lǐng)域、各地區(qū)的發(fā)展平衡，有利于確保全省范圍內(nèi)的經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)，特別是縣域經(jīng)濟、欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)，通過財政補貼和稅收優(yōu)惠等政策支持縣域經(jīng)濟發(fā)展所需資金和資源的爭取和利用，通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政府購買公共產(chǎn)品或服務(wù)的方式，改善縣域發(fā)展環(huán)境，通過加大支付轉(zhuǎn)移力度支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。
（三）過多的行政管理層級不僅使政府間信息傳達(dá)的失真度提高，中央下放的權(quán)力很容易被中間環(huán)節(jié)截留，而且造成行政成本高、效率低等問題。省管縣體制由于不用再經(jīng)過市（地）這個中間層次，提高了政府信息傳遞的速度，保證了信息的真實性和政府辦事效率。不僅如此，“省直管縣”改革減少了政府層級，實現(xiàn)了政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化，適應(yīng)了當(dāng)今的發(fā)展潮流，也符合我國《憲法》的相關(guān)要求，因為我國《憲法》規(guī)定，地方行政管理層次主要是3級，即省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，推行省直管縣體制，是依法行政的具體體現(xiàn)。
（四）市管縣財政體制下，市級政府對縣級政府的干涉過多，縣級政府與財政體系缺乏獨立的運作職能?？h級政府很難依據(jù)自身的資源稟賦和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，獨立作出經(jīng)濟發(fā)展決策，城鄉(xiāng)資源多以行政指令而不是依據(jù)市場原則進(jìn)行配置，致使縣級財政體系在縣域經(jīng)濟發(fā)展中無法呈現(xiàn)主體地位，發(fā)揮主導(dǎo)作用。“省直管縣”改革避免或簡化了多層次的行政干預(yù)，減少或斬斷了地級市對縣財政收入的上繳分成，增強了縣域財政收入與支配能力，使縣政府更有實力根據(jù)自身縣的實際情況繁榮地方經(jīng)濟、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，同時有利于地級市集中精力做強做大中心城市。
三、省管縣體制改革面臨的問題與對策
從目前的改革實踐證明，推進(jìn)“省直管縣”體制，對于壯大縣域經(jīng)濟、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義，但同時也因整個過程觸及到我國大多數(shù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、財政體制、行政管理體制和行政區(qū)劃等諸多方面問題，特別是其中利益關(guān)系、權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，必然會有來自原有體制、人員和觀念的種種障礙。因此，要推進(jìn)“省直管縣”體制改革，應(yīng)從以下幾個方面入手：
（一）由于東西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，因此，制定改革方案也應(yīng)有所區(qū)別。自然資源貧瘠、交通不便、信息閉塞、思想觀念陳舊等可能是關(guān)鍵性制約因素；因此，應(yīng)全面考慮各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、行政區(qū)域面積、省內(nèi)市縣行政單位數(shù)量、人口規(guī)模等因素，并進(jìn)行科學(xué)分析與評估，進(jìn)行分類指導(dǎo)和因地制宜，有區(qū)別的制定相應(yīng)的改革政策，特別是關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部的任免制度也將從現(xiàn)在的領(lǐng)導(dǎo)推薦和上級部門考察、任命制度調(diào)整為由當(dāng)?shù)鼐用衩裰鬟x舉，本級人大考察任命并上報上級組織備案的用人機制，否則，雖然官員想干一番大事，但面對著競爭對手有可能直接決定自己前途的時候，一般都會巴結(jié)、奉承，最終可能造成浪費資源和喪失發(fā)展縣域經(jīng)濟的機會等情況。因此，加強對省直管縣體制的必要性、可行性、思路、原則、步驟、配套措施等整體改革研究，并制定整體改革方案。同時出臺制定相關(guān)配套實施細(xì)則，徹底執(zhí)行擴權(quán)政策，保證擴權(quán)強縣的順利推進(jìn)。
（二）原來的體制中，由于市縣關(guān)系為上下級，作為核心主體的市（地）政府在資源配置過程中本著市區(qū)利益最大化的原則，但在省管縣財政體制改革的推行中，市縣政府同時面臨著從省政府爭取資源的利益關(guān)系，縣市政府間以及縣與縣政府間的競爭可能更加激烈。各市縣為了招商引資，在政策優(yōu)惠和稅收減免上不顧自身實際都向以前的省轄市看齊，不僅導(dǎo)致行政成本的提高，還會影響縣財政收入這就需要加強立法和行政雙監(jiān)督的體制，并結(jié)合服務(wù)型政府的理念，形成公共部門與民間組織之間的合理競爭機制，從而實現(xiàn)提高公共部門行政效率的總體目標(biāo)。
（三）對現(xiàn)行行政區(qū)劃進(jìn)行科學(xué)調(diào)整與布局。精簡縣市數(shù)量，設(shè)立一批省直管的大縣；現(xiàn)有地級市的行政區(qū)劃相應(yīng)調(diào)整?？s小省級政府的管理規(guī)模和幅度，可以考慮增設(shè)直轄市、分拆和重組等方式適當(dāng)增加省級政府的數(shù)量，按照發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，可控制在5O～60個左右，比較穩(wěn)妥和可行的是應(yīng)重點考慮增加新的直轄市；給地方政府以較大的行政區(qū)劃改革權(quán)限，簡化行政區(qū)劃改革的審批程序。國務(wù)院在規(guī)定行政區(qū)劃統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一名稱的情況下，可以適當(dāng)放松省級政府對自身轄區(qū)內(nèi)市縣區(qū)劃體制的選擇權(quán)和決定權(quán)，簡化審批程序。
（四）加快政府官員思想觀念轉(zhuǎn)變。如何處理省、市、縣之間的利益關(guān)系成了這次改革的關(guān)鍵因素之一，也是改革的難點。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部要加快轉(zhuǎn)變權(quán)力觀和價值觀，顧全大局，服從省直管縣體制改革大局的要求，同時也需要省一級拿出敢于改革的精神與勇氣，通過競爭上崗不拘一格選撥人才。從改革試點的情況來看，地級市官員還有不少疑問和困惑需要解決，心里還有抵觸和某種失落感，改革的承受度較低，只能采取漸進(jìn)式而非激進(jìn)式改革方式，把工作重點放在如何把地級市及市轄區(qū)做強做大，經(jīng)濟上真正發(fā)揮地級市的中心城市輻射和帶動作用。
四、此次“省管縣”行政體制改革，雖然目前還只是出于試點階段，但其改革力度與思路都大有跟國際接軌的勢頭，其改革效果還不能過早下結(jié)論，但關(guān)注新生事物，發(fā)現(xiàn)改革過程中的新動向?qū)τ谑」芸h體制改革的推進(jìn)與完善，更好更快地實現(xiàn)法治型政府，全面實現(xiàn)和諧社會意義深遠(yuǎn)。
參考文獻(xiàn)
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