政策“不決策”及其合作治理-思政論文

　　一、“不決策”內(nèi)涵分析

　　政策過程不是一個(gè)簡單的技術(shù)問題，而是一個(gè)復(fù)雜的政治過程。事實(shí)上，權(quán)力運(yùn)作最突出的表現(xiàn)就是在政策過程中，“不決策”這一概念也正是在研究權(quán)力運(yùn)作時(shí)提出來的。針對亨特和米爾斯聲稱發(fā)現(xiàn)了統(tǒng)治精英的研究，達(dá)爾建議，對權(quán)力結(jié)構(gòu)有興趣的研究者應(yīng)該考察實(shí)際的決策到底是如何作出的，在決策過程中假設(shè)的統(tǒng)治精英的偏好是否優(yōu)先得到實(shí)現(xiàn)，這才是檢驗(yàn)統(tǒng)治精英是否存在的方法。達(dá)爾的研究得益于他對權(quán)力的界定：“A能夠使B去做B原本不愿意去做的事情，就意味著他對B擁有權(quán)力。”這一定義使人們注意到這樣一個(gè)事實(shí)，權(quán)力所反映的是政治主體之間的關(guān)系，而權(quán)力運(yùn)作應(yīng)該從具體的決策過程中來觀察。但達(dá)爾對權(quán)力的定義卻遭到巴克拉克和巴拉茲(Bachrach and Baraz)的質(zhì)疑。巴克拉克和巴拉茲認(rèn)為權(quán)力不僅僅涵蓋關(guān)鍵性的決策和實(shí)際的行為，“當(dāng)A運(yùn)用自己的能量去創(chuàng)造或加強(qiáng)社會政治價(jià)值以及制度規(guī)范，從而限制政治程序的范圍，使得只有那些對A相對無害的問題才進(jìn)入公開考慮，此時(shí)A也行使了權(quán)力”。這體現(xiàn)了權(quán)力的兩面性。權(quán)力不僅體現(xiàn)于最終的政策抉擇，而且體現(xiàn)在“議程操控”和“偏好塑造”上。權(quán)力的行使不僅發(fā)生于公開的沖突之間，而且也通過其所謂的“不決策”而得到隱蔽行使。權(quán)力的運(yùn)作不僅在于發(fā)生了什么，而且在于沒有發(fā)生什么。

　　巴克拉克和巴拉茲在界定“不決策”的概念時(shí)借用了沙茨萊德關(guān)于“偏見的動員”的概念?！捌姷膭訂T”指的是“一系列的主流價(jià)值、信仰、儀式和制度過程等系統(tǒng)、協(xié)調(diào)地運(yùn)作，以謀求某些人或集團(tuán)的利益，而不顧犧牲其他人的利益為代價(jià)”。受益者往往處于有利地位去維護(hù)和促進(jìn)其利益的實(shí)現(xiàn)。而通常情況下，社會中的既有利益維護(hù)者是少數(shù)或者精英團(tuán)體，但這也并不表明偏見的動員一定不會對大多數(shù)人有利。維護(hù)偏見的動員的主要途徑就是不決策，就是對那些顯見或潛在的挑戰(zhàn)決策者利益的行為進(jìn)行壓制或者阻礙的決定。在1963年發(fā)表的第二篇文章中，巴克拉克等將“不決策”界定為“通過控制共同體占主導(dǎo)地位的價(jià)值、理念政治制度和程序，從而將實(shí)際決策的范圍限制于‘安全’的問題的實(shí)踐”，他們認(rèn)為“占主導(dǎo)地位的價(jià)值、人們所接受的游戲規(guī)則、團(tuán)體間現(xiàn)存的權(quán)力關(guān)系和暴力工具等單獨(dú)或共同地有效限制一定的不滿發(fā)展成為要求決策的成熟問題”。在1970年的著作中，他們將不決策調(diào)整為“一種方法。通過這種方法把現(xiàn)存利益和特權(quán)分配的格局進(jìn)行調(diào)整的需要，在其尚未發(fā)出聲音時(shí)就使其窒息，或使其隱蔽起來，或在找到相關(guān)的決策舞臺的有關(guān)途徑之前將其消滅；即使以上這些都失敗了。那么也要在政策過程的實(shí)施階段使其荒廢，將其摧毀”。顯然，在巴克拉克和巴拉茲看來，不決策受到私利的驅(qū)動，背后必然有著特權(quán)的行使，不決策意味著政策的排斥功能的發(fā)揮。

　　不決策可以采取多種方式或手段。第一種最為直接，最極端，使用暴力阻止要改變既有格局的聲音進(jìn)入政治程序，包括運(yùn)用一些恐怖手段，如騷擾，監(jiān)禁，打擊，甚至謀殺等。第二種方式也非常直接，但不那么極端，主要是使用權(quán)力阻止問題的發(fā)生。針對具有潛在威脅性的要求進(jìn)行正面或者負(fù)面制裁，包括了從恐嚇到獎(jiǎng)賞的一系列手段。不決策的第三種方式相對不那么直接，是利用政治系統(tǒng)中具有偏重的規(guī)則或程序來制止具有威脅性的需求或問題。例如，可以通過給一些要求貼上諸如意識形態(tài)的、不符合愛國主義或者人道主義的、或者是現(xiàn)行體制的反動者等標(biāo)簽來加以否決，也可以將要求或者問題提交委員會進(jìn)行細(xì)致而冗長的研究從而拖延決策，或者通過耗時(shí)而儀式性的程序使得要求扭曲。諸如此類的手段都能非常有效的將那些積極尋求創(chuàng)新的想法隔離于政治系統(tǒng)之外。還有一種有效的策略是運(yùn)用象征性呼吁，基于系統(tǒng)規(guī)則，將某一要求扭曲或者改造成一種無害的要求。第四，重塑或者加強(qiáng)偏見的動員以阻止對現(xiàn)行價(jià)值分配的挑戰(zhàn)。另外也可以增強(qiáng)現(xiàn)有障礙，或者建立一個(gè)新的限制條件，以反對挑戰(zhàn)者擴(kuò)大紛爭范圍的行為。

　　這四種方式從最直接最極端到最不那么直接，甚至趨于無形。前兩種方式對權(quán)力的使用非常直接，對于控制異議能起到立竿見影的效果，但也往往因?yàn)橹苯芋w現(xiàn)壓制和恐嚇而越來越被民主社會所拋棄。而后兩種方式則是隱蔽使用權(quán)力，卻往往能在不會激起治理客體的嚴(yán)重反感的情況下達(dá)到目的。事實(shí)上，制度、體制等本身就是具有排斥功能的?！皯椃?、法律、契約和政治中的習(xí)慣性的規(guī)則使得許多潛在的行動和考慮變成非法的?；虿槐蛔⒁?；一些可供選擇的方案在政治開始之前就被排除在議程之外。但是，政策過程的這些制約因素絕非全部來自外部的社會系統(tǒng)；他們是在政治制度的框架中發(fā)展起來的?！蓖ㄟ^不決策。隱蔽行使權(quán)力，從而強(qiáng)化“偏見的動員”，固化既得利益分配格局，反過來又加強(qiáng)了權(quán)力的強(qiáng)度與效應(yīng)，權(quán)力的隱蔽性彰顯，如此反復(fù)。即使政策議程的確立似乎是一種共識，也不能完全排除權(quán)力運(yùn)用的可能。這就是盧克斯提出的權(quán)力運(yùn)作的第三面，即運(yùn)用權(quán)力塑造人們的偏好，從而使公開的或隱蔽的沖突都根本不存在，但這并不意味著沒有潛在的沖突。塑造人們的偏好而達(dá)到不決策的目的。也是一種常用的方式?！巴ㄟ^塑造人民的感覺、認(rèn)識和偏好，使他們感到自己在現(xiàn)行秩序中的角色是不可替代的，是自然的和不可改變的，或是命中注定的，是有益的，從而心甘情愿地接受自己的角色，用這種方式來防止人民產(chǎn)生不滿，無論從哪個(gè)角度看，難道不都是最高級的和最陰險(xiǎn)的權(quán)力運(yùn)用方式嗎?因此，假如沒有不滿便等于存在真正的一致，就從根本上排除了虛假或被支配的一致的可能性?！?

　　可以說，政策議程建構(gòu)領(lǐng)域就是一個(gè)隱蔽的權(quán)力競技場。利害相關(guān)者往往會有意制造或鞏固某種障礙，“使對團(tuán)體內(nèi)部現(xiàn)有利益和特權(quán)進(jìn)行改革的要求在被提出之前或者在顯現(xiàn)之前就被平息掉，或者在還未進(jìn)入相關(guān)的決定領(lǐng)域之前就被扼殺掉”。

　　二、不決策：參與治理的無奈

　　事實(shí)上，不決策是工業(yè)社會常見的社會控制方式，通過隱蔽發(fā)揮政策的“排斥性”功能，成就了少數(shù)人維護(hù)既有秩序的目的。這是一種私利對公權(quán)力的俘獲，少數(shù)人的話語霸權(quán)得到維護(hù)，多數(shù)人的想法被排斥卻無聲無息，實(shí)際上是一種非民主。而如何消解不決策?如何避免議程設(shè)置中少數(shù)人特權(quán)的專用?20世紀(jì)后期流行的參與治理理論是否能夠做到?

　　參與治理是關(guān)于民主政治理論在實(shí)際治理過程中如何獲得實(shí)踐可行性的思考，希望通過多方參與、協(xié)同解決的方式來實(shí)現(xiàn)民主，維護(hù)社會的基本秩序。哈拉爾論證了參與治理的合理性。他說：“真正的權(quán)力不是一方對另一方實(shí)施的某種固定程度的控制，而是一種強(qiáng)烈的能力感，這種能力感能隨著權(quán)威的廣泛分布越來越給每個(gè)人提供管理能力。這就是參與的吸引力，這種吸引力使得參與在信息時(shí)代里幾乎不可避免地被接受——參與給大家都提出能借此獲得好處的手段?！倍遥瓲柗浅酚^地?cái)嘌?，這種民主的廣泛參與式管理即將成為現(xiàn)實(shí)，“通過分享支配日常生活的大多數(shù)決定權(quán)認(rèn)識到民主的全部潛力的時(shí)刻必將到來”。諸多理論如此美好的將參與治理設(shè)計(jì)成通往民主之路，似乎通過多方的參與、多種意見的匯集就能消除對偏見的動員的維護(hù)。但事實(shí)是否如此?

　　不決策以工業(yè)社會里中心一邊緣結(jié)構(gòu)的劃分作為其存在的根基。政策過程依賴于一定的組織結(jié)構(gòu)作為物質(zhì)載體，更依賴于一定的社會結(jié)構(gòu)和價(jià)值布局來獲取政策權(quán)威，進(jìn)而增強(qiáng)合法性。中心一邊緣結(jié)構(gòu)并非僅存在于組織結(jié)構(gòu)中，整個(gè)社會結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)其實(shí)都有體現(xiàn)。工業(yè)社會都是“圍繞著某一中心展開的，一個(gè)國家或一個(gè)邊界清晰的社會?？倳幸粋€(gè)或一些政治中心、經(jīng)濟(jì)中心和文化中心，各種類型的權(quán)力也從中心伸展開來，并以中心為根據(jù)地而實(shí)施著對整個(gè)社會的控制”。任何一個(gè)社會，只要存在等級的地方，就必然會有中心一邊緣結(jié)構(gòu)的劃分，它的中心邊緣結(jié)構(gòu)越是清晰就越會顯示出高度的有序特征，從而表明處于這個(gè)社會中心的權(quán)力控制力越強(qiáng)。管理型社會治理模式中官僚制的組織結(jié)構(gòu)就是一種典型的中心一邊緣結(jié)構(gòu)，而官僚制向社會生活的每一個(gè)領(lǐng)域滲透。并在一切領(lǐng)域發(fā)揮著支配作用，這也使得中心一邊緣結(jié)構(gòu)出現(xiàn)于社會的各個(gè)領(lǐng)域，中心一邊緣結(jié)構(gòu)也由最初的組織結(jié)構(gòu)普化為社會結(jié)構(gòu)了。

　　現(xiàn)代國家發(fā)明了民主代表負(fù)責(zé)制的反饋循環(huán)民主模式，但這種環(huán)式民主“不僅從整個(gè)過程上看缺乏可信性，并且它的每一階段的運(yùn)作都不像傳統(tǒng)理論所描述的那樣有效”。環(huán)式民主按照逐級代表的設(shè)置進(jìn)行，即使它在具體的事務(wù)上聽取公眾的意見，也只是一種姿態(tài)，至多也只是出于改善集權(quán)形象的需要。不僅不會對不決策形成抑制，相反在每一環(huán)節(jié)都可能創(chuàng)造了不決策產(chǎn)生的機(jī)會。而且委托一代理所無法避免的信息不對稱帶來了道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，便利了中心特權(quán)的行使。不僅環(huán)式民主無法驅(qū)除不決策，倡導(dǎo)更多參與的直接民主也無法根本消除不決策存在的空間。從表面上看。參與治理是出于矯正官僚制組織集權(quán)結(jié)構(gòu)的要求而進(jìn)行的設(shè)計(jì)，但只要中心一邊緣結(jié)構(gòu)所造成的不平等關(guān)系存在，參與無助于實(shí)質(zhì)民主的實(shí)現(xiàn)。如張康之教授所言，在中心一邊緣結(jié)構(gòu)中，即使有公眾參與，但“總會有主持或主導(dǎo)參與的一方和參與的一方，雖然在參與的過程中，會被要求通過對話、辯論、審議等方式達(dá)成一致，最后形成決策，然而最終‘拍板’決策的，無疑還是主持或主導(dǎo)參與過程的一方”。雖然大量的需求努力地進(jìn)入決策系統(tǒng)，但中心總是努力排斥邊緣性輸入來削弱異議，最終處于中心的決策者通過各種技巧控制了政策輸入，并引導(dǎo)輿論?！半m然公眾參與從屬于一種基于民主理念的行為取向，而且，一切關(guān)于民主的構(gòu)想，一旦落實(shí)到行為的層面上，就必然會表現(xiàn)出對‘參與’的熱衷。但是，它依然是在形式民主建構(gòu)的方向上前進(jìn)的，對于實(shí)質(zhì)民主的實(shí)現(xiàn)來說，并沒有積極的意義。”事實(shí)上，無論怎樣動員或接納公眾參與，只要是中心一邊緣結(jié)構(gòu)不變，那么權(quán)力由少數(shù)人執(zhí)掌和行使的現(xiàn)實(shí)就不會改變，參與至多只是給權(quán)力罩上了更加溫和的面紗，使其呈現(xiàn)出愿意妥協(xié)的假相，而其中權(quán)力支配的性質(zhì)并沒有任何變化。

　　另一方面，即使通過參與能促進(jìn)信息的輸入，但邊緣化參與自身也可能助長不決策。第一，邊緣化參與自身就是一種過濾機(jī)制。邊緣化參與由于其個(gè)體上的分散性，組織上的困難性，聲音往往很難直接進(jìn)入決策中心。這時(shí)可能通過找到一個(gè)中心化的個(gè)體或者團(tuán)體來代表其利益，由此演化成中心的參與，也就是所謂的“內(nèi)輸入”；還有一種方式就是努力擠入中心群體，這種機(jī)會是有的。而且邊緣一旦進(jìn)入中心很容易被中心的主流文化、價(jià)值所同化，進(jìn)而出于自身利益考慮維持一種偏好的動員。此時(shí)他們的參與也變成防御性的，用于保護(hù)現(xiàn)有群體的權(quán)力，使其免受邊緣參與帶來的沖擊。第二，邊緣可以通過制造輿論來影響中心決策，但塑造輿論本身就是不決策常用的一種方式。美國著名政治學(xué)家小V.O.凱伊在其最有思想的著作《公共輿論和美國民主》一書中寫道：“就像我們經(jīng)?？吹降哪菢樱θニ茉旃草浾?，為他們所倡導(dǎo)的政策尋求支持。如果這一努力存在的話，公共政策和公共輿論交疊的就應(yīng)該表達(dá)為體現(xiàn)公共輿論的政府，而不是公共輿論形成的政府?！贝饕翆@一觀點(diǎn)作了進(jìn)一步闡述，認(rèn)為在政策影響、媒體影響、民意測驗(yàn)與公意的不穩(wěn)定性等方面都體現(xiàn)出“公共政策塑造公共輿論比公共輿論塑造公共政策的情形更多一些”。由此可見。雖然公共輿論對政策議程設(shè)置形成沖擊，但究竟是公共輿論塑造了公共政策，還是公共政策塑造了公共輿論的問題可能是關(guān)鍵。第三，出于搭便車的考慮，邊緣很少努力去影響中心議程的設(shè)定。奧爾森演繹的集體行動的邏輯就是個(gè)人理性不是實(shí)現(xiàn)集體理性的充分條件，因?yàn)槔硇缘膫€(gè)人在實(shí)現(xiàn)集體目標(biāo)時(shí)往往有搭便車的傾向?！皩?shí)際上，除非一個(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制性或其他特殊手段以使個(gè)人按照他們共同的利益行事，有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會采取行動以實(shí)現(xiàn)他們的共同集體利益?！闭沁@種搭便車的心理，可能使得某項(xiàng)政策即使對多數(shù)人的利益造成損害仍然存在。這是因?yàn)槌Ｓ羞@種情況，社會大眾所分擔(dān)的損害很小，人數(shù)太多又使得形成免遭損害之集體行動的成本過高，而相對而言，進(jìn)行創(chuàng)新的少數(shù)人的收益足夠大，以至于他們更有熱情去行動。這樣，即使不決策非常明顯，但邊緣也很少聯(lián)合起來去抵制中心的特權(quán)。

　　參與無法打破嚴(yán)格的等級結(jié)構(gòu)，而僅淪為粉飾中心一邊緣結(jié)構(gòu)的神話。中心在既有的等級結(jié)構(gòu)下會倡導(dǎo)更多的參與形成一種民主的局面，但實(shí)際上參與沒有撼動特權(quán)行使的根基，相反往往被用來制造民主的假象，甚至成為不決策堂而皇之的理由?！肮倭胖平M織體系的固有格局并沒有打破，僅僅增加了公眾參與的向量，雖然在一時(shí)一地可能會顯示出公眾參與的意義，但從根本上來說，對于糾正官僚制組織的缺陷，并不具有實(shí)質(zhì)性的意義。”

　　三、合作治理：不決策新解

　　通過公眾參與去消解不決策最后往往被證明為是一種空想。參與無助于實(shí)質(zhì)民主的實(shí)現(xiàn)，不會動搖中心一邊緣結(jié)構(gòu)的等級模式，也不會削弱權(quán)力運(yùn)作的控制色彩。消解不決策需要的不僅僅是參與。更重要的是合作。參與不等于合作，關(guān)于這一點(diǎn)卡蘭默有過非常精彩的論述。他說：“人們將行動者關(guān)系和合作伙伴關(guān)系的思考簡化為‘參與民主’或‘公民參與’。這是一種短視，而且這類參與恐怕僅能改變代議制民主機(jī)制的皮毛。過不了多久，后者便會提出民間社團(tuán)的合法性問題：或是當(dāng)公共權(quán)力希望以他們制定的計(jì)劃‘聯(lián)合起公民’而得不到回應(yīng)時(shí)又為之感到遺憾?！辈粵Q策是一種權(quán)力控制，而且體現(xiàn)了中心對邊緣高超的控制能力，只有通過合作來消解控制色彩，通過平等的話語空間取代等級制，通過實(shí)質(zhì)民主的增進(jìn)構(gòu)建不決策的新解。

　　控制是不決策的本質(zhì)屬性。要最終弱化權(quán)力的惡意使用，只能是淡化權(quán)力的控制色彩，增強(qiáng)合作意識。通過一些諸如工會等團(tuán)體來進(jìn)行參與的確對政策議程的設(shè)定產(chǎn)生了一定的影響，這在目前更多的體現(xiàn)著參與治理的特征。但實(shí)際上這不過是合作治理的起點(diǎn)。“合作治理理論從根本上排除了任何政府中心主義的取向，不僅拒絕統(tǒng)治型的集權(quán)主義的政府中心主義取向，也不贊成旨在稀釋集權(quán)的民主參與型的政府中心主義取向。合作治理理論把社會自我治理這一新興現(xiàn)象放在與政府平等合作的位置上來加以考察。”合作治理理論超越了政策議程設(shè)置中公眾的參與。它以平等主體的自愿行為打破了公眾參與政府過程的中心主義結(jié)構(gòu)。在合作治理中，由政府部門和非政府部門——私營部門、第三部門或公民個(gè)人等眾多行動主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，貢獻(xiàn)各自的知識與價(jià)值，共同管理公共事務(wù)。事實(shí)上，政策議程設(shè)置應(yīng)該是一個(gè)合作的過程，而不應(yīng)該是一個(gè)控制領(lǐng)域。

　　合作治理賦予議程設(shè)置多元價(jià)值訴求，從而避免了價(jià)值偏見帶來的不決策。每個(gè)人都存在一定的價(jià)值偏好，不可能包含合作主體全部的價(jià)值訴求且將其放在平等的地位，但如果是堅(jiān)守自己的價(jià)值觀念的同時(shí)卻排斥其他任何價(jià)值，那就是價(jià)值偏見了。偏見是帶有排斥性的詞匯，如果權(quán)力執(zhí)掌者具有價(jià)值偏見，那就會帶來權(quán)力的不公正行使，把不符合其價(jià)值偏好的問題隔離于政策議程之外。張康之教授提出，合作治理與傳統(tǒng)公共行政的一個(gè)重要區(qū)別就體現(xiàn)為合作治理打破了公共政策政治目標(biāo)的單一性，使政策走出單純對政治機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的單線的線性關(guān)系形態(tài)。合作治理要求平等考慮所有的價(jià)值訴求，在議程設(shè)置過程中建立一個(gè)多元化、復(fù)雜化的目標(biāo)體系，避免因?yàn)槟撤矫鎯r(jià)值的倚重而出現(xiàn)對問題的不均勻過濾。

　　合作治理要求政策議程設(shè)置是在多元主體的平等對話中進(jìn)行，這避免了知識的局限帶來的不決策。政策目標(biāo)是多元化的，那么政策議程的設(shè)置不能只有政府一個(gè)單一主體，“人類對知識是有選擇的，關(guān)鍵的問題是由誰來選擇，由權(quán)力執(zhí)掌者或權(quán)力體系來選擇知識，在很大程度上會造就出偽知識。甚至?xí)蚨璧K科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和社會的發(fā)展”。在政策議程設(shè)置中，政府應(yīng)與非政府的、非營利的組織，甚至與私人組織和普通民眾開展廣泛的合作，這種合作遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越公眾參與，而是給予每一個(gè)社會成員自主選擇知識的機(jī)會。其中，多元主體的合作要求決策者要善于“傾聽”。?？怂购兔桌諒?qiáng)調(diào)決策者“傾聽”的意義。他們指出：“傾聽是話語理論暗含的一種前提責(zé)任。不會傾聽會造成不良后果。一個(gè)不會傾聽的公共行政者會被認(rèn)為是一個(gè)官僚分子，只忠誠于‘行政’。那些不會傾聽的人會錯(cuò)過他們本該更好地了解的信息。不會傾聽意味著讓日常生活的意識形態(tài)不受一點(diǎn)挑戰(zhàn)。在意識形態(tài)上專注于抽象的爭論會使我們忽略情境。更糟糕的是，不會聽的人就失去了在平凡的行為世界中做一名成員的資格，在這個(gè)平凡的世界里，參與者要了解其他人的喜好和恐懼，了解公共的利益，了解新的爭論和策略。傾聽就是工作，而且它也表明了一種關(guān)切的態(tài)度，體現(xiàn)了真實(shí)話語的一種愿望?！眱A聽是建構(gòu)合作網(wǎng)絡(luò)的重要環(huán)節(jié)，傾聽是放下姿態(tài)，以平等、開放的態(tài)度去認(rèn)真了解各方面信息，只有認(rèn)真傾聽，才能避免知識孤立帶來的不決策。

　　合作治理意味著議程設(shè)置中主體之間相互依賴，彼此信任，達(dá)成議程建構(gòu)的一致意見。議程設(shè)置中各個(gè)主體處于一個(gè)相互依賴的環(huán)境，沒有哪個(gè)主體擁有足夠的資源和能力可以獨(dú)自處理某一公共問題，只有在各方進(jìn)行協(xié)商、對話的基礎(chǔ)上才能確定政策議程。議程設(shè)置過程中主體相互依賴，但一致意向的達(dá)成是在平等主體的對話基礎(chǔ)上形成，并非單純出于認(rèn)同，認(rèn)同“可能是通過強(qiáng)制、欺騙、誘導(dǎo)和煽動等方式獲得的，事實(shí)上是把少數(shù)人的意向強(qiáng)加給了所有的行動者，而且行動的過程以及行動的結(jié)果都會表現(xiàn)為少數(shù)人的意志的實(shí)現(xiàn)。并以集權(quán)驅(qū)動的方式進(jìn)行”。在議程設(shè)置中，行動者相互承認(rèn)彼此意向，在平等而對抗性的交流中體現(xiàn)話語的正當(dāng)性。不平等的對話是矛盾的說法，“不平等的主體間的交流或者是命令或者是默許”，不會出現(xiàn)真正的對話。而信任與真誠則是話語的必備條件。信任是合作的基礎(chǔ)，只有在信任的氛圍中才能出現(xiàn)真實(shí)的表達(dá)，才可能實(shí)現(xiàn)真正的對話。另外，各主體之間相互依賴，但同時(shí)也應(yīng)保持各自的自主性。自主性是共生的前提，但在共生環(huán)境中也需要自主性作出犧牲，但這“僅僅意味著融合，即融合為一個(gè)統(tǒng)一體，同時(shí)，又在融合為統(tǒng)一體的過程中獲得更大的自主性”。所以，議程設(shè)置中各主體合作，但仍保持自主性，反而會在合作中獲得更大的自主性。

　　合作治理消解了中心一邊緣結(jié)構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)成為議程設(shè)置的載體，從而真正消解不決策存在的根基。中心一邊緣結(jié)構(gòu)所承載的控制屬性是不決策產(chǎn)生的根源。而合作治理拋棄了這種支配一服從的組織架構(gòu)，代之以一種構(gòu)成性組織，組織成員的平等性、創(chuàng)造性與自主性得到充分張揚(yáng)。張康之教授將網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)比喻成石榴仁的排列，“錯(cuò)落有致的石榴仁密密麻麻地排列在一起，有一些石榴仁是直接排列在外皮內(nèi)的。有些石榴仁是排列在較單層的位置上，分布均勻，而且個(gè)個(gè)成熟飽滿，有一個(gè)由內(nèi)到外的層次結(jié)構(gòu)”。這就是消解了中心一邊緣結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)式組織結(jié)構(gòu)。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)不再具有中心的絕對權(quán)威，在議程設(shè)置過程中，多元化的治理主體而對共同的問題，依靠彼此的優(yōu)勢和資源，通過對話樹立共同目標(biāo)，增進(jìn)理解和相互信任，就共同關(guān)心的問題采取集體行動，從而最終建立一種共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的治理網(wǎng)絡(luò)。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)不具備封閉性，政策共同體與政策聯(lián)盟所固有的組織的封閉性在這里被打破，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是一個(gè)完全開放式的組織，就如同?？怂购兔桌账鶆?chuàng)建的“能量場”的概念，呈現(xiàn)出一個(gè)源頭多元化的公共氛圍，猶如太陽黑子，它可以從任何的和所有的點(diǎn)上燃燒起來。

　　但合作治理并不意味著議程設(shè)置是所有人或者多數(shù)人吵吵嚷嚷的過程，事實(shí)上，政策制定的人數(shù)總是非常有限，議程的設(shè)置最終總是由少數(shù)人來確定。現(xiàn)代社會中，政策議程設(shè)置權(quán)力掌控在位于社會中心的決策層，邊緣努力擠入中心就是為了獲得權(quán)力，而且權(quán)力具有封閉性和排他性，權(quán)力執(zhí)掌者必然努力鞏固中心一邊緣的結(jié)構(gòu)劃分，處于中心的必然是少數(shù)人，這給了他們不決策的機(jī)會。而在合作治理模式下，人數(shù)已經(jīng)不是重要的問題，權(quán)力主體不能以自己的意志來駕馭公權(quán)力，權(quán)力不再是一個(gè)可以由少數(shù)人獨(dú)占的東西。在議程設(shè)置的具體環(huán)節(jié)可能還需要得到權(quán)力的支持，但在宏觀的層面上則要求一種非支配性的合作去實(shí)現(xiàn)對社會的共同治理。合作排斥了少數(shù)人對權(quán)利的占有，不會產(chǎn)生出等級劃分。最終實(shí)現(xiàn)的正如張康之教授所描述的，“治理者與被治理者的界線走向消融，普遍的治理者與被治理者的一體化讓治理活動成為一種：既不是參與精英所組織的治理活動。也不是排斥他人治理的自治。合作治理可以被看作為所有社會成員共同的治理，它既是‘他治的’也是‘自治的’。是他治與自治的統(tǒng)一”。

　　合作治理也不代表所有的問題都能進(jìn)入政策議程。事實(shí)上，“如果某一系統(tǒng)要想持續(xù)下去，那它就不得不采取一些措施，以控制輸入”。任何政治系統(tǒng)都是有一定的通道容量的，合作治理并不反對對政治流量的適度控制，只是要求在對政治流量進(jìn)行縮減時(shí)，不會是有預(yù)謀的行為。任何信息進(jìn)入政策議程都可能經(jīng)過層層過濾，而如何設(shè)立公平的過濾器，使得最有代表性的意見能夠不被扭曲的進(jìn)入國家權(quán)力中心并能夠轉(zhuǎn)化為國家意志的意見才是最能代表公意或最接近于公意的。

文章來源于《學(xué)術(shù)論壇》雜志