人本行政權(quán)之中國(guó)道路論

周教授的行政法定原則包含了職權(quán)法定原則、法律優(yōu)先與法律保留原則三項(xiàng)子原則，因而，人本行政權(quán)的實(shí)現(xiàn)也就相應(yīng)地貫穿于這三項(xiàng)子原則之中。其中，職權(quán)法定原則，指“任何行政權(quán)力的來(lái)源與作用都必須具有明確的法定依據(jù)，否則越權(quán)無(wú)效，要受到法律追究,承擔(dān)法律責(zé)任?！贝嗽瓌t指明了行政權(quán)的人本化之路在于：首先，行政權(quán)的取得和存在必須有法律依據(jù)，即行政權(quán)必須來(lái)源于民意。其次，行政權(quán)的運(yùn)行必須依據(jù)法定的權(quán)限和法定的程序，即行政主體必須依民意行使職權(quán)。再次，行政主體一旦越權(quán)，必遭追究并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，這是對(duì)民意的尊重與保障。就法律優(yōu)先與法律保留原則而言，前者指國(guó)家立法機(jī)關(guān)所指定的法律應(yīng)當(dāng)高于行政立法的效力，因而必須以法律指導(dǎo)行政立法，當(dāng)行政立法所制定的行政法規(guī)及規(guī)章與法律抵觸時(shí)無(wú)效。后者指為了維護(hù)國(guó)家法律秩序，如果某些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)專(zhuān)屬于立法機(jī)關(guān)制定法律去規(guī)范，則行政機(jī)關(guān)不得以行政立法的形式而代為規(guī)定。顯然，它們是行政職權(quán)法定原則的必然延伸，也是人本行政權(quán)的必然要求。因?yàn)樵诋?dāng)代社會(huì)，行政立法權(quán)愈來(lái)愈呈膨脹之勢(shì)，以至于傳統(tǒng)的權(quán)力法定原則處于風(fēng)雨飄搖之狀，對(duì)此，我們必須予以警醒，因?yàn)槿绻姓⒎ㄔ趯?shí)質(zhì)上賦予了行政主體的行政權(quán)，從而使民意代表機(jī)關(guān)的法律成為一種擺設(shè)，那么所謂的權(quán)力法定便蛻變?yōu)闄?quán)力權(quán)定,從而使行政(立法)權(quán)大行其道。這顯然有違反甚至侵犯民意的危險(xiǎn)，而法律優(yōu)先與法律保留原則能有效地防范行政權(quán)的異化，從而保護(hù)民眾之權(quán)益。因?yàn)榍罢摺胺稍谧罡叩慕K極意義上具有規(guī)制和裁決行政立法行為的力量，是行政立法行為的最終導(dǎo)向和唯一準(zhǔn)繩”；后者規(guī)約了“行政機(jī)關(guān)非經(jīng)授權(quán)不得自行創(chuàng)制規(guī)則，保障了法律規(guī)范位階的有序性，防止了行政立法權(quán)的自我膨脹?！?br />二、行政均衡：實(shí)現(xiàn)人本行政權(quán)的實(shí)體性原則
現(xiàn)代行政國(guó)時(shí)代的到來(lái)，行政已從機(jī)械行政或消極行政走向能動(dòng)行政或積極行政，相應(yīng)地，法治行政也已從形式主義法治行政走向?qū)嵸|(zhì)主義法治行政?？梢哉f(shuō)，現(xiàn)代行政主要表現(xiàn)為裁量行政，因此，行政法定原則，即僅僅強(qiáng)調(diào)“依法律行政”的傳統(tǒng)的形式主義法治已無(wú)法充分保障行政相對(duì)人的權(quán)益。然而，我們既要強(qiáng)調(diào)對(duì)裁量權(quán)的必需性，也應(yīng)當(dāng)警醒裁量權(quán)的危險(xiǎn)性，因?yàn)椤八械淖杂刹昧繖?quán)都可能被濫用，這仍是個(gè)至理名言?！逼┤?，過(guò)度的或不必要的裁量權(quán)則構(gòu)成對(duì)個(gè)案正義的一種潛在的威脅或直接的危害。因而，為了使行政權(quán)真正體現(xiàn)法的實(shí)質(zhì)正義，實(shí)現(xiàn)以人權(quán)為本，還必須通過(guò)實(shí)質(zhì)法治規(guī)則加以約束，而周教授所提出的行政均衡原則正合乎此意。此原則的內(nèi)涵，是指行政主體為了實(shí)現(xiàn)某種行政行為的實(shí)體內(nèi)容的均衡合理，體現(xiàn)法的實(shí)質(zhì)正義，在選擇作出何種內(nèi)容的行政行為時(shí)得全面權(quán)衡各種利益關(guān)系，以作出最佳的選擇判斷；其外延涵蓋平等對(duì)待、禁止過(guò)度和信賴(lài)保護(hù)三項(xiàng)子原則。顯然，此原則乃實(shí)現(xiàn)人本行政權(quán)的實(shí)體性原則。
關(guān)于平等對(duì)待原則，周教授認(rèn)為，此原則是指“行政主體針對(duì)多個(gè)相對(duì)人實(shí)施行政行為時(shí)應(yīng)遵循的規(guī)則，具體包括同等對(duì)待、區(qū)別對(duì)待和比例對(duì)待三種情形。”無(wú)疑，此原則能有效促使行政主體對(duì)行政相對(duì)人的實(shí)體上的平等對(duì)待權(quán)的保障。其中，同等對(duì)待、區(qū)別對(duì)待和比例對(duì)待三種具體的情形是對(duì)行政相對(duì)人實(shí)體上的平等對(duì)待權(quán)的保障進(jìn)一步深化。這三種情形其實(shí)可歸結(jié)于兩種情形，即同樣情況同等對(duì)待與不同情況不同對(duì)待，區(qū)別對(duì)待規(guī)則和比例對(duì)待規(guī)則可統(tǒng)稱(chēng)為不同情況不同對(duì)待。同樣情況同等對(duì)待要求行政主體在面對(duì)條件相同或處境相似的行政相對(duì)人時(shí)所作出的行政決定應(yīng)當(dāng)導(dǎo)致相同，不應(yīng)有歧視。正如羅爾斯所言，在整個(gè)社會(huì)中，不僅相同的教育和成就前景必須與每個(gè)具有相似動(dòng)機(jī)和稟賦的人相吻合，而且不同的社會(huì)出身不應(yīng)當(dāng)影響具有有同樣能力和志向的人的期望。不同情況不同對(duì)待是平等對(duì)待行政相對(duì)人的特殊形式，而且是愈加彰顯人本關(guān)懷的形式，因?yàn)樵诋?dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，資源的稀缺,產(chǎn)權(quán)的界定，以及競(jìng)爭(zhēng)的激烈與嚴(yán)酷，使得社會(huì)必然產(chǎn)生財(cái)富的集中與貧富分化，于是，為了維持社會(huì)的平衡與正義，保障弱勢(shì)群體的生存與人格尊嚴(yán)，行政權(quán)在集合、維護(hù)及分配公共利益時(shí)必須堅(jiān)持不同情況不同對(duì)待的原則。此原則反映了一種對(duì)最少受惠者的偏愛(ài)，一種想通過(guò)某種補(bǔ)償或再分配使一個(gè)社會(huì)的所有成員都處于一種平等地位的愿望。
至于禁止過(guò)度與信賴(lài)保護(hù)原則，周教授認(rèn)為，禁止過(guò)度原則，指要求行政主體應(yīng)當(dāng)妥善權(quán)衡公共利益與個(gè)人利益，以作出最佳的選擇判斷，即“選擇一種既為實(shí)現(xiàn)公共利益所絕對(duì)必要，也為對(duì)相對(duì)人利益限制或損害最少的手段，具體包括必要性原則和狹義的合比例性原則?！憋@然，此原則能有效促使行政主體對(duì)行政相對(duì)人的適當(dāng)對(duì)待權(quán)的保障。信賴(lài)保護(hù)原則乃誠(chéng)信原則在行政法中的運(yùn)用，倘若缺失誠(chéng)信，則民主憲政將無(wú)法正常運(yùn)行，故誠(chéng)信既是一切行政權(quán)之準(zhǔn)則，也是其限界。信賴(lài)保護(hù)原則通過(guò)對(duì)信賴(lài)?yán)媾c公共利益的權(quán)衡與取舍的規(guī)范，能有效促使行政主體對(duì)行政相對(duì)人的信賴(lài)保護(hù)權(quán)的保障。
三、行政正當(dāng)：實(shí)現(xiàn)人本行政權(quán)的程序性原則
在周教授看來(lái)，行政正當(dāng)原則，指政權(quán)力的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)符合最低限度的程序公正標(biāo)準(zhǔn)，具體包含避免偏私、行政參與和行政公開(kāi)三項(xiàng)子原則，其歷史淵源可追溯至英國(guó)的自然公正原則及美國(guó)的正當(dāng)法律程序原則，“直接體現(xiàn)了現(xiàn)代法治國(guó)家對(duì)行政權(quán)力公正行使的最低限度、也是最基本的要求，從根本上承載了現(xiàn)代行政程序的基本價(jià)值追求——程序正義?！憋@然，此原則乃實(shí)現(xiàn)人本行政權(quán)的程序性原則。前面我們所談及的行政法定原則與行政均衡原則都是促使行政權(quán)人本化的必然選擇，但絕非充分選擇，因?yàn)榉ǖ男问秸x和法的實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)還最終依賴(lài)于法的程序正義的實(shí)現(xiàn)，相應(yīng)地，行政法定原則與行政均衡原則還須行政正當(dāng)原則保駕護(hù)航，才能發(fā)揮應(yīng)有之價(jià)值。行政主體只有遵循正當(dāng)程序依“法律”行政，只有遵循正當(dāng)程序均衡各類(lèi)利益，才能真正鑄成人本行政之魂。故而周教授所提出的以避免偏私、行政參與和行政公開(kāi)為內(nèi)容的行政正當(dāng)原則彰顯了對(duì)行政相對(duì)人的終極關(guān)懷，對(duì)于人本行政權(quán)的實(shí)現(xiàn)不可或缺。
關(guān)于避免偏私原則，周教授認(rèn)為，作為程序中立性這一最低限度的程序，它是指行政主體在行政程序過(guò)程中為了免受各種利益或偏私的影響，應(yīng)在參與者各方間保持一種超然和不偏不倚的態(tài)度和地位。上述我們講到的平等對(duì)待原則，是要求行政主體已經(jīng)作出的實(shí)體決定要體現(xiàn)各方利益關(guān)系的均衡和平等，以保障行政相對(duì)人實(shí)體上的平等對(duì)待權(quán)；而避免偏私原則則是要求行政主體作出決定的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)確保各方參與者受到平等對(duì)待，以實(shí)現(xiàn)程序正義。不難看出，此原則旨在促使行政主體對(duì)行政相對(duì)人程序上的平等對(duì)待權(quán)的保障，能有效防范行政權(quán)的異化，從而實(shí)現(xiàn)行政權(quán)的人本化。就行政參與和行政公開(kāi)原則而言，前者作為公民直接參與行政權(quán)的運(yùn)作過(guò)程，是直接民主制的重要體現(xiàn)，能有效規(guī)范行政主體保障行政相對(duì)人的行政參與權(quán)。由于行政相對(duì)人對(duì)行政的參與，促使行政主體的意志與行政相對(duì)人的意志得以相互溝通和交流以致融化“從而使行政法關(guān)系真正具有雙方性，使相對(duì)人真正成為行政法關(guān)系的主體?！焙笳咭笮姓黧w在行使行政權(quán)時(shí)，不僅應(yīng)公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行的依據(jù)、過(guò)程，而且應(yīng)公開(kāi)最終的權(quán)力運(yùn)行的結(jié)果，顯然，此原則能有效促使行政主體保障行政相對(duì)人的知情權(quán)，防止行政腐敗，達(dá)到建設(shè)一個(gè)開(kāi)放的、人本的政府的功效，因?yàn)椤瓣?yáng)光是最好的防腐劑，一切見(jiàn)不得人的事情都是在陰暗角落里干出來(lái)的?！?/p>