鄉(xiāng)村振興背景下全域土地綜合整治實(shí)施問(wèn)題與思考 ——以安徽省無(wú)為市為例

一、引言

為解決鄉(xiāng)村土地問(wèn)題，合理配置農(nóng)村土地資源要素，加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用，更好地貫徹總書(shū)記“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念和助力“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略實(shí)施，安徽省無(wú)為市自2018年起充分借鑒浙江“千萬(wàn)工程”經(jīng)驗(yàn)，率先探索全域土地綜合整治試點(diǎn)工作機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)“土地綜合整治+”獨(dú)具地方特色的土地整治路徑和模式。2020年初，無(wú)為市啟動(dòng)了開(kāi)城鎮(zhèn)和石澗鎮(zhèn)2個(gè)全域土地綜合整治省級(jí)試點(diǎn)申報(bào)工作，2個(gè)試點(diǎn)均于2021年底獲批，但是在試點(diǎn)推進(jìn)過(guò)中遇到了一系列的問(wèn)題，制約著全域土地綜合整治工作有序開(kāi)展。

二、無(wú)為市基本情況

無(wú)為市總面積2022平方公里，轄20個(gè)鎮(zhèn)，人口121萬(wàn)人?？偟孛蔡卣魇恰吧江h(huán)西北，水聚東南”，大體可分為平原區(qū)和低山丘陵區(qū)?，F(xiàn)有6384個(gè)自然村，農(nóng)村人口約74.97萬(wàn)人，村莊點(diǎn)散、亂、小，且空心化率平均達(dá)45%。耕地面積166.8萬(wàn)畝，但是大多數(shù)耕地田埂多、溝渠多、連片少、地塊小，不利于大型農(nóng)用機(jī)械耕作作業(yè)。這些問(wèn)題既反映出無(wú)為市農(nóng)村全域土地綜合整治的合理性和迫切性，也說(shuō)明農(nóng)村土地資源開(kāi)發(fā)空間廣闊，利用潛力很大。為解決宅基地超標(biāo)、蠶食耕地、一戶(hù)多宅、布局散亂等問(wèn)題，優(yōu)化鄉(xiāng)村土地利用結(jié)構(gòu)布局，實(shí)現(xiàn)耕地面積增加和土地利用效率提升的雙重效應(yīng)[1]。無(wú)為市本著積極穩(wěn)妥、逐步推進(jìn)的原則，經(jīng)過(guò)認(rèn)真篩選，確定將開(kāi)城、石澗兩鎮(zhèn)作為省級(jí)全域土地綜合整治試點(diǎn)鎮(zhèn)，通過(guò)試點(diǎn)鎮(zhèn)的引領(lǐng)示范作用，來(lái)達(dá)到全面推進(jìn)的效果。

三、全域土地綜合整治實(shí)施問(wèn)題

（一）規(guī)劃難題

全域土地綜合整治首先需要進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和布局，但制定科學(xué)合理的規(guī)劃方案并不容易。一方面，無(wú)為市自然資源分布不均，土地利用現(xiàn)狀復(fù)雜多樣，圩區(qū)、山區(qū)村莊的發(fā)展需求各異，如何在區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌布局并實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置是一個(gè)難題。另一方面，由于農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)和流轉(zhuǎn)問(wèn)題，土地利益關(guān)系復(fù)雜，導(dǎo)致規(guī)劃過(guò)程中容易出現(xiàn)沖突和阻力。

（二）資金問(wèn)題

全域土地綜合整治需要大量的資金投入，包括農(nóng)用地整治、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)修復(fù)和農(nóng)民收益補(bǔ)償?shù)确矫娴馁M(fèi)用，然而無(wú)為市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱，財(cái)力有限，特別是北部農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力較大，難以提供充足的投入。另外，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，需要考慮到不同區(qū)域、不同村莊的差異性，因此，資金的分配和使用也需要科學(xué)規(guī)劃和合理布局，這增加了資金問(wèn)題的復(fù)雜性[2]。

（三）公眾參與問(wèn)題

全域土地綜合整治的實(shí)施需要村民的積極參與和支持，但由于村民的知識(shí)水平和參與意識(shí)有限，在兩鎮(zhèn)試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)際操作中存在一定的困難。首先，農(nóng)民對(duì)土地綜合整治的意義和目標(biāo)理解不夠，缺乏對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面認(rèn)知，對(duì)整治工作的重要性和必要性認(rèn)知不足。其次，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)或土地資源轉(zhuǎn)移中擔(dān)心自身利益受損，會(huì)對(duì)于整治工作持保守或抵制態(tài)度，不愿意主動(dòng)參與。

（四）行政管理問(wèn)題

全域土地綜合整治的實(shí)施需要無(wú)為市各級(jí)政府部門(mén)的協(xié)作和配合，這就涉及多個(gè)部門(mén)職能，協(xié)調(diào)管理存在一定難度。一方面，政府部門(mén)間的溝通和協(xié)作機(jī)制不完善，導(dǎo)致資源整合和工作銜接不暢，影響整治工作的順利推進(jìn)。另一方面，部分鎮(zhèn)村及部門(mén)在農(nóng)村土地管理方面的能力和經(jīng)驗(yàn)不足，對(duì)于整治工作的規(guī)劃和執(zhí)行存在困難[3]。

四、解決思路與對(duì)策

（一）建立科學(xué)合理的整治規(guī)劃體系

全域土地綜合整治要以國(guó)土空間規(guī)劃為引領(lǐng)，充分銜接鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃及其他專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的技術(shù)要求和編制成果，確保規(guī)劃銜接落地。全域土地綜合整治是銜接規(guī)劃布局到項(xiàng)目落地的紐帶，明確每個(gè)地塊的用途，向上落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)，向下滿足產(chǎn)業(yè)振興、村民宜居宜業(yè)用地布局需求，科學(xué)安排全域土地綜合整治的工程規(guī)模、建設(shè)時(shí)序、資金籌措，切實(shí)有效地統(tǒng)籌各子項(xiàng)目的實(shí)施建設(shè)[4]。

在解決規(guī)劃難題時(shí)，可以從這幾個(gè)方面進(jìn)行思考研究。一是充分調(diào)查研究。在全域土地綜合整治規(guī)劃中，通過(guò)調(diào)研分析鄉(xiāng)村的自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)狀況，制定科學(xué)可行的綜合規(guī)劃，確保規(guī)劃的科學(xué)性、可行性和可持續(xù)性。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，解決核心問(wèn)題，發(fā)掘整治潛力。問(wèn)題導(dǎo)向注重解決具體問(wèn)題，如基礎(chǔ)設(shè)施差缺、生態(tài)環(huán)境退化等，而目標(biāo)導(dǎo)向注重發(fā)掘鄉(xiāng)村潛力，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，培育新業(yè)態(tài)，打造鄉(xiāng)村項(xiàng)目的特色和亮點(diǎn)。二是優(yōu)化空間布局。在規(guī)劃中要充分考慮不同地區(qū)的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，合理安排土地利用和布局，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。要充分考慮土地開(kāi)發(fā)潛力、生態(tài)環(huán)境承載能力、社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響等因素，確定合理的土地規(guī)劃分區(qū)，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、生活集聚區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)、文化旅游區(qū)等，明確各區(qū)的發(fā)展方向和土地利用方式，分區(qū)提出整治的重點(diǎn)內(nèi)容和產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件，使鄉(xiāng)村發(fā)展各個(gè)方面相互促進(jìn)，形成良性循環(huán)。三是加強(qiáng)技術(shù)支持。規(guī)劃難題的解決需要利用遙感影像、地理信息系統(tǒng)等技術(shù)手段，進(jìn)行土地資源的調(diào)查評(píng)估和分析研究，建立全域土地資源數(shù)據(jù)庫(kù)，收集各類(lèi)土地?cái)?shù)據(jù)，包括土地類(lèi)型、利用現(xiàn)狀、土地所有權(quán)情況等。通過(guò)分析這些數(shù)據(jù)，了解土地資源的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，為制定綜合整治規(guī)劃提供決策所需的科學(xué)數(shù)據(jù)和信息依據(jù)。四是加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)。規(guī)劃難題的解決涉及多方利益關(guān)系，需要政府、村民、企業(yè)等社會(huì)各界多方合作，所以應(yīng)加強(qiáng)各方之間的溝通和合作，建立起協(xié)同發(fā)展的機(jī)制，形成共識(shí)，優(yōu)化規(guī)劃方案以保障順利實(shí)施。

（二）加大資金支持力度

全域土地綜合整治建設(shè)內(nèi)容包括農(nóng)用地整理、建設(shè)用地復(fù)墾、礦山生態(tài)修復(fù)、鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工程，哪項(xiàng)都需要資金支持，但地方多未設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政資金，難以確保資金的充足和有效利用。為解決資金問(wèn)題，可以從以下幾個(gè)方面入手。一是應(yīng)加大資金支持力度。政府可以通過(guò)整合市直部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)鄉(xiāng)村振興資金、調(diào)整財(cái)政政策、制定相關(guān)扶持政策等方式，提供更多的財(cái)政資金支持。還可以通過(guò)招商引資吸引社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興，如PPP模式，吸引社會(huì)資本參與全域土地綜合整治[5]。二是建立多元化的資金籌措渠道。除了依賴(lài)政府財(cái)政資金，還可以通過(guò)銀行貸款（專(zhuān)項(xiàng)債）、企業(yè)投資等方式來(lái)籌措資金，鼓勵(lì)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)積極參與鄉(xiāng)村振興，通過(guò)投資和融資來(lái)支持全域土地綜合整治。三是完善資金管理和監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)資金使用的透明度和監(jiān)督，建立完善的資金監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目資金的審計(jì)和監(jiān)督，確保資金使用的合法性和合規(guī)性。四是開(kāi)展社會(huì)化的資金籌集活動(dòng)。通過(guò)發(fā)起募捐、設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)基金等方式，吸引社會(huì)各界愛(ài)心人士和企業(yè)家參與，為鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目籌集資金。政府設(shè)立專(zhuān)門(mén)的基金，用于支持鄉(xiāng)村振興中的資金需求。

（三）加強(qiáng)村民宣傳與參與

全域土地綜合整治是一項(xiàng)綜合而持續(xù)的工程，需要村民積極參與和支持，然而無(wú)為全域推進(jìn)過(guò)程中也存在如村民對(duì)全域工作的理解不足、缺乏對(duì)整治效益的認(rèn)知、參與動(dòng)力不足等一些問(wèn)題。為增強(qiáng)農(nóng)民的參與意識(shí)和能動(dòng)性，可以采取以下措施。一是加強(qiáng)宣傳教育。向村民充分介紹整治的目的、意義和效益，讓他們了解整治工作對(duì)于改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、提升生活品質(zhì)的重要性。自然資源部門(mén)可以組織專(zhuān)門(mén)的宣傳團(tuán)隊(duì)，通過(guò)培訓(xùn)會(huì)、座談會(huì)、宣傳冊(cè)、橫幅標(biāo)語(yǔ)等形式，深入到鎮(zhèn)、村，向村民普及全域土地綜合整治的相關(guān)知識(shí)，增加他們對(duì)整治工作的了解和認(rèn)同。二是健全農(nóng)民參與機(jī)制，確保他們能夠有序參與整治工作，設(shè)立村民參與委員會(huì)或村民代表機(jī)構(gòu)，組織村民代表參與整治的決策制定、項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)施過(guò)程監(jiān)督。另外建立健全與農(nóng)民利益相關(guān)的信息發(fā)布和反饋機(jī)制，及時(shí)向農(nóng)民通報(bào)整治工作的進(jìn)展和效果，聽(tīng)取他們的意見(jiàn)和建議，并及時(shí)反饋給相關(guān)部門(mén)。三是出臺(tái)扶持政策?？梢越o予村民在整治項(xiàng)目中的就業(yè)機(jī)會(huì)和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，提供培訓(xùn)和技能提升機(jī)會(huì)，讓他們通過(guò)參與整治工作，增加收入和就業(yè)機(jī)會(huì)。另外要加強(qiáng)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)，確保他們的合法權(quán)益不受侵犯，營(yíng)造良好的參與環(huán)境，提高農(nóng)民參與的積極性。四是加強(qiáng)技術(shù)支持。邀請(qǐng)專(zhuān)家學(xué)者到農(nóng)村進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，傳授相關(guān)的整治技術(shù)和方法，幫助農(nóng)民解決實(shí)際問(wèn)題。組織示范工程，向村民現(xiàn)場(chǎng)演示整治技術(shù)和方法的應(yīng)用，引導(dǎo)他們學(xué)習(xí)和運(yùn)用整治技術(shù)。 

（四）健全行政管理機(jī)制

全域土地綜合整治在實(shí)施過(guò)程中，需要政府部門(mén)之間加強(qiáng)協(xié)作與溝通，優(yōu)化工作流程，建立行政管理的協(xié)調(diào)機(jī)制，提高全域土地綜合整治的實(shí)施效率和質(zhì)量?？刹扇∫韵碌乃悸泛痛胧?。一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)力。建立健全統(tǒng)一協(xié)調(diào)的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，明確各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)的職責(zé)和權(quán)限。在組織架構(gòu)上加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，建立全域土地綜合整治的統(tǒng)一指揮體系，確保政府行政管理的高效運(yùn)行。二是制定細(xì)化規(guī)范的政策法規(guī)。制定統(tǒng)一的政策法規(guī)，明確全域土地綜合整治的目標(biāo)、原則、標(biāo)準(zhǔn)和操作程序，并建立政策法規(guī)的宣傳普及和監(jiān)督檢查機(jī)制，確保政策法規(guī)的有效貫徹落實(shí)。三是加強(qiáng)農(nóng)民參與和民主決策。充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，重視農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。在項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)施過(guò)程中，開(kāi)展廣泛的農(nóng)民宣傳教育，征求農(nóng)民的意見(jiàn)和建議，加強(qiáng)農(nóng)民與政府的溝通與互動(dòng)。四是建立監(jiān)督管理與問(wèn)責(zé)機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)全域土地綜合整治項(xiàng)目的跟蹤檢查和評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和不足之處，并采取相應(yīng)的措施加以解決。對(duì)于存在問(wèn)題和失職行為的責(zé)任人，要追究相應(yīng)的責(zé)任，并進(jìn)行問(wèn)責(zé)。五是加強(qiáng)信息化建設(shè)和數(shù)據(jù)共享。利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，建立健全全域土地綜合整治信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目信息的及時(shí)共享和溝通。加強(qiáng)土地資源、農(nóng)田利用、房地一體、生態(tài)環(huán)境等數(shù)據(jù)的收集和共享，為政府決策提供科學(xué)依據(jù)。

五、相關(guān)思考與建議

針對(duì)以上問(wèn)題，可以從以下方面著手進(jìn)行：

（一）盡快出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)體系，加大金融支持力度。要制定統(tǒng)一的全域土地綜合整治政策性文件及技術(shù)規(guī)程，規(guī)范項(xiàng)目管理，指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施；農(nóng)業(yè)、水利、交通等各相關(guān)職能部門(mén)也要出臺(tái)相應(yīng)的配套制度，形成制度體系，確?；鶎釉谌蛲恋鼐C合整治工作中有序可行，避免基層在具體工作中盲人摸象，摸索前行。另外建議省級(jí)政府出臺(tái)金融下鄉(xiāng)相關(guān)政策（最好能帶專(zhuān)項(xiàng)啟動(dòng)資金），引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)與實(shí)施組織深化合作，推廣“實(shí)施主體+銀行+龍頭企業(yè)”等融資模式，創(chuàng)設(shè)土地整治、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等方面專(zhuān)屬信貸產(chǎn)品，整合全鏈條信息精準(zhǔn)開(kāi)展信用評(píng)價(jià)以提高貸款發(fā)放效率，發(fā)揮綜合金融優(yōu)勢(shì)以保障全域項(xiàng)目實(shí)施。例如，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向全域綜合整治項(xiàng)目前期建設(shè)提供定制化金融產(chǎn)品，支持符合條件的全域土地綜合整治項(xiàng)目發(fā)行使用地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券，鼓勵(lì)各地選擇合適的承貸主體，豐富貸款還款方式。統(tǒng)籌編制全域?qū)嵤┓桨负腿谫Y方案，確定融資主體和方式，提高項(xiàng)目融資成功率，增強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)現(xiàn)金流，同時(shí)結(jié)合盤(pán)活鄉(xiāng)村存量資源，鼓勵(lì)將符合條件的項(xiàng)目打包打捆交由市場(chǎng)主體實(shí)施（龍頭企業(yè)和社會(huì)資本），引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)資本投入。

（二）縮短指標(biāo)交易周期，加強(qiáng)部門(mén)資源整合。對(duì)全域土地綜合整治產(chǎn)生的增減掛鉤和新增耕地指標(biāo)應(yīng)優(yōu)先交易，同時(shí)探索可以跨省級(jí)行政區(qū)域在平臺(tái)交易。建議國(guó)家、省重點(diǎn)工程和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)購(gòu)買(mǎi)指標(biāo)時(shí)予以?xún)?yōu)先購(gòu)買(mǎi)，這樣可盡快獲得指標(biāo)收益，緩解全域土地綜合整治項(xiàng)目的資金壓力。農(nóng)村全域土地綜合整治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要各部門(mén)配合支持、協(xié)調(diào)一致。例如，融資部門(mén)要做好資金籌集和支撐，并做好“土地銀行”收儲(chǔ)土地的準(zhǔn)備工作；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)要做好土地的“確權(quán)確股不確界”方案制定和農(nóng)業(yè)項(xiàng)目打捆招商工作，謀劃建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整合資金，以此來(lái)確保項(xiàng)目區(qū)實(shí)施資金平衡。林業(yè)部門(mén)要做好三調(diào)現(xiàn)狀為林地地塊（實(shí)際為空閑宅基地）認(rèn)定，水利部門(mén)要做好不影響區(qū)域灌排條件廢棄坑塘、溝渠的認(rèn)定，出具相應(yīng)的證明文件，為復(fù)墾驗(yàn)收提供幫助。并大力整合涉農(nóng)資金，如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，水利、村村通最后一公里資金、鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)資金等，統(tǒng)一調(diào)配使用，項(xiàng)目收益更多地用于反哺鄉(xiāng)村，并大力優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，爭(zhēng)取引入更多社會(huì)資金。

（三）提升土地利用效率，統(tǒng)籌推進(jìn)環(huán)境整治?，F(xiàn)行土地承包政策無(wú)法有效解決土地細(xì)碎化問(wèn)題，制約了土地適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)，因此，開(kāi)展土地綜合整治的同時(shí)要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)引入，在不違背耕地“非農(nóng)化、非糧化”政策的前提下，主動(dòng)引入一批新型農(nóng)業(yè)企業(yè)，提升全域土地綜合整治項(xiàng)目潛力和價(jià)值，為項(xiàng)目完成后提高項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民和村集體收入、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件、獲得最大化的收益打下基礎(chǔ)，并根據(jù)產(chǎn)業(yè)需要開(kāi)展土地綜合整治工程設(shè)計(jì)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，破解土地低效利用困局。同時(shí)按照山水林田湖草系統(tǒng)治理和綠色發(fā)展的理念要求，在堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)的基礎(chǔ)上，優(yōu)化調(diào)整林地、水域等生態(tài)用地布局。結(jié)合人居環(huán)境綜合整治，以及生態(tài)廊道建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，整合各類(lèi)項(xiàng)目實(shí)施和政策資源，對(duì)整治區(qū)域?qū)嵤┥鷳B(tài)環(huán)境修復(fù)，打造生態(tài)型全域土地綜合整治各子項(xiàng)工程。

六、結(jié)論

鄉(xiāng)村振興背景下全域土地綜合整治的實(shí)施問(wèn)題主要包括規(guī)劃難題、資金問(wèn)題、農(nóng)民參與問(wèn)題、行政管理問(wèn)題。不僅通過(guò)建立科學(xué)合理的規(guī)劃、加大資金支持力度、加強(qiáng)農(nóng)民參與和健全行政管理機(jī)制等措施得以有效解決，推動(dòng)全域土地綜合整治工作的有序推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)。這需要政府、農(nóng)民、社會(huì)各界的共同努力和合作，形成良好的政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同發(fā)展格局，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的可持續(xù)發(fā)展。

本文來(lái)源：《村委主任》http://m.xwlcp.cn/w/xf/32171.html