復(fù)合治理下基層公共文化服務(wù)的優(yōu)化路徑 ——基于武昌區(qū)南湖街道J社區(qū)的情況分析

一、引言

2021年，由文化旅游部、國家發(fā)展和改革委員會及財政部三部門共同推出了一項旨在提高公共文化服務(wù)質(zhì)量的政策建議。這項政策將對公共文化服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行全面加強(qiáng)，同時弘揚社會主義優(yōu)良文化。它還注重保障人們享受更全面、高品質(zhì)的文化生活，保護(hù)公眾的基本文化權(quán)益，滿足人們對美好生活的新期待。為了更有效地促進(jìn)公共文化服務(wù)的高品質(zhì)發(fā)展，黨的二十大也明確了要充實和發(fā)展文化行業(yè)及文化產(chǎn)業(yè)。[1]近年來武漢市武昌區(qū)南湖街道結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，進(jìn)行了公共文化服務(wù)供應(yīng)的創(chuàng)新探索。目前南湖街道形成了以“鄰里文化促社會和諧，以核心價值聚民力民心”的工作理念。強(qiáng)烈推崇以鄰為親，以和為貴，以文為根，以助樂人，以誠為基的社區(qū)文化精神。

二、復(fù)合治理概述

從上個世紀(jì)70年代的中后期開始，由于不斷加重的“政府失效”和“市場失效”的問題，以及社會需求多樣化的狀況，治理理念和方式逐漸代替了傳統(tǒng)的管理理念和方式，成為全世界各國處理經(jīng)濟(jì)社會問題的首選手段。[2][3]在實踐過程中，治理主要是一種協(xié)作性質(zhì)的管理，其主要原則是平衡與分散權(quán)力，構(gòu)建了一種模型，這也被視為現(xiàn)今時期政治發(fā)展和政治文明的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。[4]然而，治理的深層意義較廣，無法避免在傳遞理論目標(biāo)時，在各種復(fù)雜情況中忽視明晰的行動主題和多元主題社會行動模式。[5]治理理念和方式的內(nèi)部含義包括治理的多元中心性和多維度，治理方式的構(gòu)建及其組合形成了治理形態(tài)的發(fā)展道路。[14]面對全球化帶來的持續(xù)增長的公眾需求，僅依賴于一種管理模式已經(jīng)不能滿足其需求。因此，我們需要創(chuàng)造出一種涵蓋多個參與者的新型管理模式，從公共產(chǎn)品和服務(wù)功能的轉(zhuǎn)變研究來看，以政府和社會組織合作為核心的復(fù)合治理結(jié)構(gòu)，能提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量，并提高社會參與者的福利待遇。[7]對此，我們可以認(rèn)為，復(fù)合治理其實是政府主導(dǎo)的公共事務(wù)管理過程中，著重于讓政府、市場和社會組織構(gòu)成一個多元的混合主體，通過合作和談判等多向策略來共同處理公共事務(wù)，這是一種創(chuàng)新的管理模式。[3]

三、南湖街道公共文化服務(wù)現(xiàn)況

武昌區(qū)南湖街道J社區(qū)是在以前南湖機(jī)場的舊址上經(jīng)過十幾年開發(fā)建設(shè)形成的純居民小區(qū)，J社區(qū)由4個住宅小區(qū)組成，總?cè)丝?.2萬余人，社區(qū)內(nèi)轄幼兒園、小學(xué)、養(yǎng)老服務(wù)中心及300多的便民服務(wù)網(wǎng)點。擁有巧姐姐隊、老紅帽志愿服務(wù)隊、J藝術(shù)團(tuán)、老格子組合，曲藝志愿服務(wù)隊為代表的30支志愿隊伍，2000多名志愿者?，F(xiàn)有社區(qū)文化長廊、體育健身活動、文化藝術(shù)活動、民俗節(jié)慶活動、全民閱讀活動五類主要的文化服務(wù)。社區(qū)還有老年學(xué)校，11個文體協(xié)會，周一至周五均有文體活動在社區(qū)黨群服務(wù)中心三樓多功能活動室舉行，一樓服務(wù)站提供扶弱幫困、心理慰藉、愛心捐贈、幫教助學(xué)，鄰里互助等關(guān)愛服務(wù)。

南湖模式介紹

（1）重構(gòu)組織性質(zhì)

南湖模型的核心在于由社區(qū)機(jī)構(gòu)來引領(lǐng)并負(fù)責(zé)提供公眾的文化服務(wù)。在初期階段，社區(qū)文聯(lián)作為一個組織的性質(zhì)并不明晰，組織之間的相互嵌入僅體現(xiàn)在職責(zé)的交疊部分。而且，組織之間的互嵌應(yīng)展現(xiàn)為功能的互補(bǔ)，制度化程度高以及對資源的均衡依賴。[8]實際上，政府對社區(qū)文聯(lián)的嵌入可以看作是一種結(jié)構(gòu)型的強(qiáng)嵌入，而社區(qū)文聯(lián)對政府的嵌入則是一種系統(tǒng)性和功能性的弱嵌入。通過重新定義社會組織之間的角色和關(guān)系，它還賦予了社會組織與政府進(jìn)行協(xié)商和博弈的權(quán)力，為重建更為實質(zhì)性的關(guān)系提供了必要的基礎(chǔ)。

（2）重塑主體間關(guān)系

南湖模式的出現(xiàn)主要是對多元主體關(guān)系的重塑。但是其與區(qū)政府、社區(qū)以及居民的外在主體關(guān)系建設(shè)仍存在挑戰(zhàn)。在南湖模式的形成過程中，復(fù)合治理實體在接觸政府的同時，又與服務(wù)對象互動，構(gòu)建了一個新式社區(qū)公共文化服務(wù)供應(yīng)系統(tǒng)。南湖街區(qū)過去服務(wù)單調(diào)、效率低下、偏離居民需求的問題依然存在。所以，當(dāng)他們集結(jié)公眾的文化資源的時候，逐步開始試圖借助咨詢、談判等途徑，與武昌區(qū)政府及其附屬單位——南湖街道辦事處再次創(chuàng)設(shè)一個資源和利益的分配體系。武昌區(qū)政府已經(jīng)詳盡地規(guī)劃了公共文化服務(wù)的具體內(nèi)容，其中包括由綜合性的管理機(jī)構(gòu)來承擔(dān)具體的公共文化服務(wù)提供任務(wù)，按照服務(wù)協(xié)議來進(jìn)行項目的監(jiān)督與評估，最后依照評估的成績來決定相關(guān)的費用。

（3）重組內(nèi)容與形式 

如今，社區(qū)主要提供包括文化、體育、社區(qū)教育、科普以及居家養(yǎng)老等各式服務(wù)，這些服務(wù)主要由政府采購、志愿服務(wù)及企業(yè)等方式來運作。然而，在新式服務(wù)模式出臺之前，南湖街只有單一的文化體育服務(wù)，供應(yīng)質(zhì)量欠佳還經(jīng)常陷入碎片化困局。針對當(dāng)下不同種類的公共服務(wù)，接受者群體也存在著較大的重疊性。因此，J社區(qū)努力以文化引領(lǐng)，使科普、社區(qū)教育，乃至社區(qū)養(yǎng)老等公共服務(wù)能與公共文化服務(wù)融為一體。隨著南湖街公共文化服務(wù)的供應(yīng)方式的變革，從政府的單獨提供轉(zhuǎn)變到政府購買，公民建設(shè)，志愿者服務(wù)等多元化的供應(yīng)模式。

四、目前南湖模式所需優(yōu)化之處

4.1多元主體合力有待加強(qiáng)

在分析社會秩序時，邁克爾 · 博蘭尼對單一中心的管理和多元化管理提出了解讀。[9]多中心管理是一種由各種不同的參與者共同參與的管理模式，通過交互的手段來處理公共事務(wù)。所有的參與者都必須共享他們的責(zé)任和義務(wù)，以達(dá)到最大限度地提高公眾利益的目標(biāo)。[10]。目前雖然南湖模式的多元主體已經(jīng)形成（居民、社區(qū)、街道、區(qū)政府、社會），改變了以往由政府單一主體進(jìn)行公共文化服務(wù)供給的模式，但是形成的合力還不夠理想。目前J社區(qū)主要依靠居民與社區(qū)及社區(qū)和街道志愿者去共同進(jìn)行公共文化服務(wù)的供給，文化服務(wù)的購買主要是街道負(fù)責(zé)，難以兼顧各社區(qū)的文化服務(wù)差異化需求。此外，各主體間的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)還未形成，各主體之間的相互聯(lián)結(jié)還不夠，信息傳遞層級較多，使得一些信息傳遞不夠及時，影響了運作效率。

4.2公共文化服務(wù)均等化程度不足

J社區(qū)在多元治理中，思維依然還在單一主體治理和行政化管理上。J社區(qū)將大部分精力放在志愿服務(wù)和人文關(guān)懷建設(shè)上，輕視了智慧數(shù)字化技術(shù)建設(shè)對于公共文化服務(wù)的重要性。南湖模式的運作雖然看似供給形式很齊全，但是其供給中心主要靠社區(qū)組織和居民進(jìn)行，缺乏市場競爭機(jī)制而且主要的供給對象在于老年群體，對于其他群體的公共文化服務(wù)缺少數(shù)量和質(zhì)量的供給。社區(qū)通常建有舞蹈室、書畫室、健身室等免費向民眾開放,有的社區(qū)開展各類文化演出、舉辦科普講座等。盡管如此，許多社區(qū)居民對于這些活動的認(rèn)識仍然有限，同時他們在社區(qū)的舞蹈房、繪畫房以及運動房等設(shè)施的利用率也相當(dāng)?shù)?。社區(qū)與民眾之間的關(guān)系并不緊密,導(dǎo)致供需雙方的信息不對等,難以使供給的產(chǎn)品與服務(wù)恰好滿足需求。[11]

4.3社區(qū)行政化的不良影響

改革進(jìn)一步深入后，城市中基礎(chǔ)的社會治理模式已從“單位—街居制”演變?yōu)椤吧鐓^(qū)制”?，F(xiàn)階段，社區(qū)內(nèi)的行政工作大體上可歸納為“行政服務(wù)”和“行政任務(wù)”兩類。當(dāng)社區(qū)行政化后，會使得社區(qū)治理單一主體化，容易出現(xiàn)形式主義、官僚主義等當(dāng)前行政機(jī)構(gòu)容易出現(xiàn)的問題，導(dǎo)致社區(qū)行動效率低下。如此行徑，極大降低了公共文化服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。

五、公共文化服務(wù)優(yōu)化路徑

5.1以協(xié)商互信凝聚復(fù)合主體治理合力

激勵多方主體共同參與，調(diào)動社會及相關(guān)文化服務(wù)企業(yè)積極參與復(fù)合治理，提供優(yōu)質(zhì)文化服務(wù)，滿足居民文化需求。構(gòu)建利益聚合的治理共同體，一方面要承認(rèn)主體之間存在復(fù)雜的價值邏輯，參與主體的利益需求往往相異甚至沖突，以尊重與理解主體的獨特利益需求為基礎(chǔ)，創(chuàng)造信任空間，降低信任成本，是從相異的主體需求中尋找到共同利益的前提。這將為廣泛吸納社會參與提供基礎(chǔ)。另一方面要以協(xié)商信任為基礎(chǔ)從整體層面統(tǒng)籌價值目標(biāo)。對實現(xiàn)公共價值最大化的追求可以作為多元主體建立合作行動的底層邏輯。通過化解社會現(xiàn)實難題，求同存異、相互理解，達(dá)成共同的利益目標(biāo)，實現(xiàn)參與主體社會價值的實現(xiàn)。[12]

5.2促進(jìn)公共文化服均等化建設(shè)

對于大眾的文化需求，其無窮盡的可能性以及政府的職責(zé)和公共財政的承受能力存在著一定的沖突，所以我們必須最大限度地使用已有的資源，避免在提供過程中產(chǎn)生浪費。我們應(yīng)該關(guān)注降低對基本公共文化服務(wù)的無效提供。文化設(shè)施的建立是至關(guān)重要的，它既應(yīng)該被建立，又應(yīng)該被使用，并且應(yīng)該被高效地運作。我們應(yīng)該建立一個位于居住地的文化設(shè)施區(qū)域，使大眾能夠在方便的環(huán)境下獲取到公共的文化服務(wù)。借助 App、微信公眾號等信息科技工具，我們可以改革公共文化服務(wù)的形態(tài)、內(nèi)容，使其更為便利，使得文化資源得以“沉淀”并被充分利用。要通過基本公共服務(wù)供給側(cè)標(biāo)準(zhǔn)化的實現(xiàn)來促進(jìn)資源均等化，通過明確設(shè)施配置、基本服務(wù)項目、基本人員和經(jīng)費配置等多個實施要求和標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)在不同地區(qū)、不同人群之間實現(xiàn)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的配置，提升資源分配的公平正義，滿足人民對先進(jìn)文化的需求，進(jìn)而助力精神生活共同富裕。[13]

5.3適度去社區(qū)行政化

在國家與社區(qū)之間，以及城市治理的末端，社區(qū)的存在主要取決于對政府資源的極大依賴。同時，地方政府更愿意把行政權(quán)限交給社區(qū)，以便更好地執(zhí)行城市的社會治理。然而，社區(qū)居民委員會利用政府賦予的權(quán)限，加大了他們在政府中的代表性，這就引發(fā)了社區(qū)的行政化問題。從某個角度看，這可能會干擾到社區(qū)在處理事務(wù)時的資源調(diào)度和控制。然而，社區(qū)居民委員會和街道辦事處的協(xié)同工作的確能夠幫助解決社區(qū)內(nèi)部的資源短缺以及自主管理的能力不強(qiáng)的問題。因此，簡單地說“去行政化”是沒有意義的，需要將社區(qū)的行政化做出“過度”或“適度”的判斷。

5.3.1明確政府職能

敦促政府積極并公正地厘清與社區(qū)的關(guān)系，糾正過去因政府全能主義產(chǎn)生的社區(qū)治理責(zé)任分配不恰當(dāng)?shù)那闆r。對于社區(qū)的決策，應(yīng)充分尊重并改變以往對社區(qū)治理過渡干預(yù)的行為，控制好對社區(qū)治理進(jìn)程的直接影響和管理，讓社區(qū)居民和社區(qū)組織在社區(qū)自治中扮演主導(dǎo)和關(guān)鍵的角色。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步加大對社區(qū)建設(shè)的政策和資金支持，避免強(qiáng)制分配任務(wù)，改變社區(qū)為獲取更多的政策資金，而自愿投入大量的精力、物力，人力去完成政府安排的各項行政事務(wù)的情況。

5.3.2明確社區(qū)居委會定位

社區(qū)居委會身為非政府型組織，意味其并不是政府的一部分，同時也不應(yīng)僅僅被視為政府功能的延伸。但這并不表示社區(qū)自治等于無政府主義，實際上，社區(qū)自治的核心是在政府的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的自我管理。政府和社區(qū)組織間的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)互相配合、互補(bǔ)，通過政府的政策和資金扶持，以及依法制定的標(biāo)準(zhǔn)和操作流程，指導(dǎo)社區(qū)治理。與此同時，社區(qū)居委會也需要積極接受政府領(lǐng)導(dǎo)，幫助進(jìn)行社區(qū)治理活動

六、討論

南湖模式實質(zhì)上吸取了以往廈門經(jīng)驗的精髓，根據(jù)J社區(qū)的情況分析，其需要優(yōu)化的地方主要在于提高多元主體的合力、促進(jìn)智慧數(shù)字文化服務(wù)均等化以及適度去社區(qū)行政化，規(guī)避行政化的不良影響。雖然像實行南湖模式的社區(qū)在全國有比較多，但是基層的治理建設(shè)在某些方面是由木桶“最短的一塊木板”所決定的。那么個人認(rèn)為未來南湖模式可以借鑒其他地方智慧書房的建設(shè)，一方面可以利用南湖街道轄區(qū)的圖書館和社區(qū)的閱覽室資源，另一方面可以促進(jìn)數(shù)字文化服務(wù)建設(shè)，促進(jìn)數(shù)字文化服務(wù)均等化，更好地凝聚多元合力，促進(jìn)南湖模式優(yōu)效運轉(zhuǎn)和服務(wù)型政府建設(shè)。并將其模式向周邊社區(qū)，街道輻射，形成一個特色文化服務(wù)圈。

本文來源：《村委主任》http://m.xwlcp.cn/w/xf/32171.html