從城市到社區(qū)：改革開放以來城市治理的空間轉(zhuǎn)換與治理創(chuàng)新

改革開放后，我國社會轉(zhuǎn)型加快，治理難度不斷增大。如何有效開展社會治理，成為一個全局性的戰(zhàn)略課題。隨著治理實踐的持續(xù)開展和治理理論的不斷深化，我國的社會治理體制逐漸從行政一元化社會管理體制向治理多元化社會治理體制轉(zhuǎn)型，初步建立起符合國情的現(xiàn)代社會管理體制，形成了一整套較為有效的社會治理模式。①20世紀(jì)90年代，現(xiàn)代化、市場化呼喚城市管理的社區(qū)化②，民政部首次提出“社區(qū)建設(shè)”概念并在全國開展社區(qū)建設(shè)實驗或試點工作③，各級地方政府也先后開展社會治理創(chuàng)新實踐。2000年發(fā)起的“中國地方政府創(chuàng)新獎”和2010年啟動的“中國社會創(chuàng)新獎”，相繼舉辦并推出一批較有影響的社會治理創(chuàng)新成果。④這些社會治理創(chuàng)新成果多以城市命名，例如上海模式、沈陽模式、江漢模式、大連模式、順德模式、青島模式、寧波模式等等，城市被視為社會治理的地域性空間。黨的十八大以后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對社區(qū)治理提出了一系列新理念、新思想、新要求，為我國社區(qū)治理現(xiàn)代化指明了路徑和方法。社區(qū)作為創(chuàng)新社會治理的基礎(chǔ)平臺和鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的重要基石⑤，在城市治理中的功能和作用受到更多重視。在改革開放事業(yè)迎來40周年的重要歷史節(jié)點，深入剖析我國城市社會治理的空間結(jié)構(gòu)問題，對于深刻理解和瞻望未來我國城市社會治理的走向，具有重要意義。

一、城市治理的社會空間轉(zhuǎn)換

黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)要創(chuàng)新社會治理，這是黨的文件中第一次明確以“社會治理”代替以往的“社會管理”。從“管”到“治”的一字之變，是建立在改革開放以來中國社會結(jié)構(gòu)巨大而深刻的變遷基礎(chǔ)之上的，是面對新情況新問題新挑戰(zhàn)而對傳統(tǒng)社會管理體制的回應(yīng)、改革和創(chuàng)新，“開拓了傳統(tǒng)社會管理向現(xiàn)代社會治理轉(zhuǎn)變的新境界”⑥。

改革開放前，我國社會管理體制是高度集權(quán)的一元化管理模式，典型特征是在國家和社會的關(guān)系上集中體現(xiàn)為政府中心主義，即政府是社會管理的主體，社會是政府管理的對象和客體，并以單位制和戶籍制這兩大運行機(jī)制來保障高度集權(quán)的社會管理體制。⑦這一時期城市基層的典型特征是“單位社會”，通過社區(qū)單位化和單位社區(qū)化的雙向發(fā)展，城市社區(qū)依附于單位社會并處于社會管理的邊緣地位。⑧

改革開放后的20世紀(jì)80年代，城市中的單位社會逐漸萎縮，以單位制為主、街居制為輔的傳統(tǒng)社會管理體制開始發(fā)生變化，治理主體由單一主體向多元主體建構(gòu)過渡，城市治理不再由政府包打天下，社會力量開始進(jìn)入城市治理領(lǐng)域，街道和社區(qū)在城市治理中的地位開始上升。這一城市治理體制的變遷是逐漸形成的，并且是以法律作為保障和準(zhǔn)則的。例如，1979年通過的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》重新確定了街道辦事處的性質(zhì)，1980年確認(rèn)《城市街道辦事處組織條例》繼續(xù)有效，1989年通過的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》為城市居民自治提供了法律保障。

20世紀(jì)90年代，城市治理又迎來一次重大轉(zhuǎn)變，“社區(qū)建設(shè)”成為城市治理的突出特征。首先是“社區(qū)”由學(xué)術(shù)語言轉(zhuǎn)變?yōu)檎哒Z言。1985年，時任民政部長崔乃夫提出社區(qū)和社會服務(wù)的概念，這是“社區(qū)”首次被官方公開使用。之后1987年民政部在武漢召開全國社區(qū)服務(wù)座談會，1993年民政部等14個部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》。其次是明確提出和開展“社區(qū)建設(shè)”。1991年，民政部發(fā)出《關(guān)于聽取對“社區(qū)建設(shè)”思路的意見的通知》，引發(fā)學(xué)界和實務(wù)界對于社區(qū)建設(shè)的廣泛關(guān)注。1998年，胡錦濤指示民政部通過社區(qū)建設(shè)找到一條管理城市基層社會的路子，并要求民政部在一兩年內(nèi)拿出在全國開展社區(qū)建設(shè)工作的思路。⑨1999年，民政部選擇和命名了11個城區(qū)為“社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)”，社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)活動正式拉開帷幕。2000年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的意見》，2002年十六大再次提出“建設(shè)新型社區(qū)”要求，各地開始新一輪的社區(qū)管理體制改革。

2004年，黨的十六屆四中全會提出“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，“社區(qū)制”⑩治理體制初步形成。同年，民政部和住建部聯(lián)合發(fā)文，物業(yè)管理成為城市治理的重要要素進(jìn)入城市基層社會治理的研究和實踐視野。2006年國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》，2007年發(fā)改委、民政部聯(lián)合出臺《“十一五”社區(qū)服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃》。從2004年十六屆四中全會提出經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)“四位一體”的中國特色社會主義事業(yè)總體布局，到2012年十八大著眼于全面建成小康社會、實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興，提出經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的“五位一體”的總體布局，城市基層社會治理進(jìn)入新的發(fā)展階段，一種治理式的城市社區(qū)治理新格局已經(jīng)形成。

黨的十八大以來，社區(qū)治理在城市治理中的重要性進(jìn)一步凸顯。2012年，十八大首次把“城鄉(xiāng)社區(qū)治理”寫入黨的綱領(lǐng)性文件。2013年，十八屆三中全會明確提出了“創(chuàng)新社會治理體制”和“提高社會治理水平”的總體要求，社區(qū)治理作為社會治理的重要基礎(chǔ)被置于國家治理的全局中來謀劃。十八屆四中全會從加快建設(shè)社會主義法治國家的戰(zhàn)略高度，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)社區(qū)依法治理是全面依法治國的基礎(chǔ)。十八屆五中全會就加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理作出全面部署，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)社區(qū)治理在社會治理中的重要基礎(chǔ)作用。十八屆六中全會從全面從嚴(yán)治黨的高度對社區(qū)治理提出了新要求。習(xí)近平也多次就社區(qū)治理作出重要指示：“社區(qū)雖小，但連著千家萬戶，做好社區(qū)工作十分重要”；“社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會治理的基礎(chǔ)就實了”；“社區(qū)在全面推進(jìn)依法治國中具有不可或缺的地位和作用”(11)。這些重要論述深刻闡釋了社區(qū)治理在黨和國家發(fā)展全局中的基礎(chǔ)性地位和作用，為在新的歷史條件下加強(qiáng)和創(chuàng)新社區(qū)治理指明了方向。

概覽改革開放40年來城市社會治理的變遷歷程，可以發(fā)現(xiàn)：中國城市治理體制在40年間完成了從“社會管理”到“社會治理”的升華，治理主體從全權(quán)全能型政府向多元化主體建構(gòu)轉(zhuǎn)變，治理空間也由“城市”轉(zhuǎn)向“社區(qū)”；在這一轉(zhuǎn)換過程中，國家相關(guān)部委基于部門職能起到了推動和引導(dǎo)作用，并在政策和實踐兩個層面推動“社區(qū)治理”進(jìn)入中央決策層面；從十六大到十八大，尤其是十八大以來，社區(qū)治理作為“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重要基礎(chǔ)，被置于國家治理的全局中來謀劃。

二、城市治理空間轉(zhuǎn)換的演變邏輯

城市治理空間從“城市”轉(zhuǎn)向“社區(qū)”的過程是伴隨改革開放以來，尤其是20世紀(jì)90年代以來社區(qū)建設(shè)的興起而直接推動并逐漸形成的，其最初目的是為了適應(yīng)因計劃經(jīng)濟(jì)體制漸行漸止和市場化改革、單位制社會解體而引發(fā)的一系列新問題，深層次原因則是中國社會體制變革和社會轉(zhuǎn)型同步展開的中國現(xiàn)實需求。

由“總體性社會”向“復(fù)雜性社會”轉(zhuǎn)型是城市治理空間轉(zhuǎn)換的深層次結(jié)構(gòu)性因素?！翱傮w性社會”是指一種結(jié)構(gòu)分化程度很低的社會，國家對經(jīng)濟(jì)及各種社會資源全面壟斷，政治、經(jīng)濟(jì)和意識形態(tài)高度重疊，國家政權(quán)對社會全面控制。(12)總體性社會里，社會治理依附于國家政權(quán)體系，城市戶籍居民基本上從屬于某一個單位，少數(shù)單位之外的社會成員通過街道和居委會進(jìn)行管理。由于總體性社會具有高度一體化特征，城市治理只需依靠一元化社會管理體制即可有效運行，社會治理空間就是整個“城市”，“社區(qū)”依附于單位社會并作為“城市治理”的“組件”而存在。改革開放后，我國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生激烈深刻的持續(xù)分化，社會的異質(zhì)性和復(fù)雜性不斷增加，城市治理難度加大，總體性社會下的一元化社會管理模式不再適應(yīng)新情況新問題，必須創(chuàng)新社會管理方式，以應(yīng)對復(fù)雜社會的城市治理現(xiàn)實。由于中國社會的復(fù)雜性有其固有的屬性和不可忽視的特征(13)，并且這種復(fù)雜性還因20世紀(jì)90年代以來社會轉(zhuǎn)型加快而處于不斷增長之中，導(dǎo)致城市社區(qū)差異性趨于顯著，因此城市治理空間需要從“城市”轉(zhuǎn)向“社區(qū)”。

單位制解體加快了城市社會治理的重心下沉到社區(qū)。在單位制下，社會成員被“有計劃”地安排在固定的社會空間，每個個體都在基于政治權(quán)力—服從的組織體系中發(fā)生交往互動，人們的社會生活都可在其中獲得相應(yīng)的支持與資源供給。(14)不僅如此，人們的各種需求都可以通過工作單位來滿足，“生產(chǎn)和生活在制度上是同一的，甚至在空間上也是一體的”(15)。單位制解體后，原有的城市基層管理體制遭遇到一系列沖擊和挑戰(zhàn)，例如“單位”功能轉(zhuǎn)型導(dǎo)致其原來承擔(dān)的社會和政治功能弱化(16)，“單位人”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕被颉吧鐓^(qū)人”。居民的工作和生活空間因此分離，原本由單位承擔(dān)的住房、教育、醫(yī)療、娛樂、養(yǎng)老等社會功能，也主要因為這種空間的分離而轉(zhuǎn)向社區(qū)。工作時間內(nèi)，居民可以由單位的制度性章程予以管理；離開單位后，居民的生活時間不再與單位發(fā)生直接聯(lián)系，其間發(fā)生的事件，則需要一種新的城市治理機(jī)制來提供制度性安排予以滿足。由此，單位制解體后，城市治理更多依靠社區(qū)來實現(xiàn)，城市治理的重心下沉到社區(qū)勢所必然。

快速城市化推動城市社區(qū)的地域性結(jié)構(gòu)分化。20世紀(jì)90年代之前，中國的城市化水平是一種“滯后型城市化”(17)，之后開始快速城市化。新世紀(jì)以來，我國城市化率每年遞增一個多百分點，2016年達(dá)到57.35％。(18)快速城市化的直觀后果就是城市空間在快速增長的同時也出現(xiàn)了空間分割，城市空間的地域性結(jié)構(gòu)分化趨勢日漸明顯。一項基于國內(nèi)30個主要城市的研究表明，快速城市化與我國城市空間形態(tài)的集聚程度整體性下降趨勢相關(guān)，城市用地過度發(fā)展引發(fā)了大分散和蔓延式擴(kuò)張勢態(tài)。(19)由此，城市社區(qū)在空間分布上，既可分為城區(qū)核心社區(qū)、城市核外社區(qū)、城市邊緣社區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)，也可分為商品房小區(qū)、拆遷安置房小區(qū)、房改房小區(qū)、經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)，還可分為高檔小區(qū)、中檔小區(qū)、普通小區(qū)；不同社區(qū)的房齡差異也很大，甚至還有部分20世紀(jì)七八十年代的老房子。此外，有些農(nóng)村社區(qū)通過行政區(qū)劃調(diào)整，直接轉(zhuǎn)化為城市社區(qū)，在廣州、深圳、沈陽、上海、南京和北京等城市都出現(xiàn)了這種傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社區(qū)直接轉(zhuǎn)化為城市社區(qū)的現(xiàn)象。(20)面對分化如此明顯的城市社區(qū)，原有的一元化社會治理體制必然難以適應(yīng)。

居住地位群體和社區(qū)人口特征進(jìn)一步催化出社區(qū)的異質(zhì)性。“住有所居”是中國的傳統(tǒng)。2015年底，我國城鎮(zhèn)家庭戶的戶均住房套數(shù)為1.10套，按全部常住城鎮(zhèn)人口測算全國城鎮(zhèn)戶均住房也達(dá)到1.03套，已經(jīng)總體上解決了住房短缺問題。(21)但是，由于不同家庭購買(租住)住房的經(jīng)濟(jì)能力不同，住房成為透視社會貧富差距和階層分化的重要視角。在制度變遷背景下，住房資源分配雖然復(fù)雜多樣，但住房資源的占有及住房區(qū)位的分布仍被打上階層分化的烙印(22)，住房具有了地位符號和地位象征的含義，成為轉(zhuǎn)型時期城市“地位群體”的一種標(biāo)志。(23)在城市里，社區(qū)居民將住房商品化的過程不僅加快了城市住房空間分化并催生出住房空間的階層化過程，(24)而且傳統(tǒng)的社會不平等現(xiàn)象進(jìn)一步在城市住房空間布局上展現(xiàn)出來，社會地位接近或相同的人因住房階層化而走到一起，居住在同一個或同一層次的社區(qū)。結(jié)果就是，不同社會階層的居民將自然地按照社區(qū)的品位和價格形成不同的階層社區(qū)，居住在同一社區(qū)的居民在居住格局不變的情況下逐步向同一社會階層靠攏，呈現(xiàn)出一種社會地位和文化品位越來越接近的趨勢。(25)

社區(qū)的強(qiáng)異質(zhì)性強(qiáng)化了社區(qū)治理和社區(qū)服務(wù)的差異性。社區(qū)(住房)階層分化導(dǎo)致社區(qū)之間對社會治理的需求與偏好有所不同。良好的社區(qū)環(huán)境和社區(qū)安全等公共產(chǎn)品是城市居民共同的訴求，但是不同類型的社區(qū)或同一社區(qū)內(nèi)不同年齡、學(xué)歷、職業(yè)、家庭收入、戶籍和房屋狀況的居民，對于社區(qū)治理的具體偏好不可能完全一致。并且，如果以社區(qū)類型來劃分，社區(qū)治理需求的差異更為明顯。顯然，那些擁有較高經(jīng)濟(jì)能力而擁有住房產(chǎn)權(quán)、住在較為高檔小區(qū)的社會精英，與住在拆遷安置小區(qū)或經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)的居民比較；那些因“地位群體”而形成的社區(qū)，與既有業(yè)主也有租客的小區(qū)比較；那些老年人較多的老舊小區(qū)，與多為購買商品房的年輕人社區(qū)比較；那些主要由本土居民構(gòu)成的小區(qū)，與以外來人口為主體的小區(qū)比較；那些城市核心地帶的小區(qū)，與城郊或城鄉(xiāng)結(jié)合部的小區(qū)比較，等等這些相互對應(yīng)的社區(qū)居民，其對社區(qū)治理的理念、需求、參與、評價等方面，是有差異性的。因此，城市治理過程中，社區(qū)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品特性和社群特性等都是影響社區(qū)治理政策選擇的重要變量(26)，以“社區(qū)”作為空間單位實施治理，就成為一個合理的選擇。

城市治理創(chuàng)新及社會力量的發(fā)育壯大為“社區(qū)治理”提供了制度供給和社會支持。面對單位制解體后城市治理的現(xiàn)實問題，國家層面以“社區(qū)建設(shè)”為抓手進(jìn)行政策回應(yīng)。社區(qū)建設(shè)的主要目的，是在全能政府“失效”和單位制解體后，尋求一種新的優(yōu)化的社會治理體制和組織體系，從而“塑造和引領(lǐng)有序社會生活”(27)。黨的十八大以來，國家對于社區(qū)治理非常重視，相繼出臺一系列文件推動和扶持社會力量參與社區(qū)治理。2013年，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》；2014年，財政部、民政部出臺《關(guān)于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務(wù)的通知》；2015年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》；2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》；等等。這一系列文件的出臺，都是為了培育、發(fā)展、規(guī)范、扶持社會組織，為提升社會組織參與社區(qū)治理能力提供重要的制度支持。社會組織尤其是社區(qū)性社會組織，將逐漸成為城市社區(qū)治理的一支重要力量。

由此可見，改革開放以來城市治理空間由“城市”轉(zhuǎn)向“社區(qū)”的演變邏輯，就是因巨型或超大型社會的轉(zhuǎn)型(28)導(dǎo)致原有社會治理體制不適應(yīng)新情況，并因快速城市化導(dǎo)致城市社區(qū)分化及居民異質(zhì)性擴(kuò)大，進(jìn)而使得社區(qū)治理需求出現(xiàn)較大差異化，國家為回應(yīng)城市治理的時代變化，通過社會治理創(chuàng)新將“社區(qū)治理”納入國家治理全局中進(jìn)行布局的變遷歷程。

三、以社區(qū)分類治理推動城市治理創(chuàng)新

面對治理空間由“城市”轉(zhuǎn)向“社區(qū)”的現(xiàn)實，創(chuàng)新城市社區(qū)治理成為必然選擇。當(dāng)前，城市的社區(qū)類型從單一走向多元，社區(qū)治理從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代，社區(qū)服務(wù)從基本走向?qū)I(yè)，在傳統(tǒng)的社會管理通過適應(yīng)時代發(fā)展要求向現(xiàn)代社會治理轉(zhuǎn)變過程中，高度分化的社區(qū)要求實施多元化社區(qū)治理，而社區(qū)分類治理可以成為一個有益的探索和選擇。

社區(qū)分類治理可能成為未來城市治理的一個新思路。2014年3月，習(xí)近平在全國人大上海代表團(tuán)會議上聽取了基層社區(qū)居委會干部的發(fā)言后明確指出：“基礎(chǔ)不牢，地動山搖。社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社區(qū)就實了?！?29)雖然單純的制度保障和激勵機(jī)制并不足以營造多元參與的社會管理格局(30)，但在有關(guān)部門推動下，社區(qū)中各類監(jiān)督會、評議會和懇談會紛紛被制度性地設(shè)計出來，各地普遍推行民主化、網(wǎng)絡(luò)化、網(wǎng)格化、精細(xì)化管理，這些治理創(chuàng)新和實踐進(jìn)一步完善了社區(qū)治理體系。不少地方也在積極探索社區(qū)分類治理，從影響社區(qū)治理效果的體制機(jī)制上找問題，以“避免針對不同的治理情境開出萬應(yīng)靈藥的藥方”(31)，切實提高社區(qū)治理水平。長沙市雨花區(qū)在全國首創(chuàng)“以居民服務(wù)需求為導(dǎo)向的社區(qū)分類治理模式”，將全區(qū)111個社區(qū)、35個按村運作的社區(qū)籌委會分為老舊城區(qū)居民型、單位型、新樓盤型、綜合型、失地農(nóng)民安置型、保障性住房型、商貿(mào)型等七個類型，確立了七類社區(qū)的基本治理框架，注重把社區(qū)治理和服務(wù)工作按社區(qū)類型區(qū)別對待，2015年榮獲“全國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果提名獎”。(32)上海市長寧區(qū)、南京市浦口區(qū)、杭州市拱墅區(qū)、蘇州市工業(yè)園區(qū)、成都市青白江區(qū)、貴陽市等地也在探索社區(qū)分類治理機(jī)制。隨著對“社區(qū)是社會治理的基本單元，也是社會治理體系中的基礎(chǔ)部分”理解的深化，社區(qū)分類治理將被更多城市接受。

根據(jù)社區(qū)類型實施精準(zhǔn)治理。精準(zhǔn)治理是中國場景下政府治理范式的進(jìn)化(33)，是政府的一種策略性治理方式，體現(xiàn)了公共管理理論發(fā)展在當(dāng)前城市治理中的新動向。“社會精準(zhǔn)治理”是針對不同區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀提出的一種可持續(xù)治理模式(34)，這一理念在本質(zhì)上與社區(qū)分類治理是根本一致的。城市治理中，城市政府可在“頂層設(shè)計”下實現(xiàn)治理過程的精細(xì)化，但不能保證治理結(jié)果的“精準(zhǔn)化”。鑒于城市不同空間結(jié)構(gòu)下的社區(qū)存在不同的“發(fā)展短板”，尤其需要實施精準(zhǔn)治理。首先，要充分了解社區(qū)居民需求。社區(qū)精準(zhǔn)治理要特別強(qiáng)調(diào)“以人為本”。聚焦居民需求不僅是社區(qū)精準(zhǔn)治理的出發(fā)點，也是檢驗精準(zhǔn)治理效果的重要指標(biāo)，并且在精準(zhǔn)治理過程中也要時刻動態(tài)地把握居民需求。其次，社區(qū)精準(zhǔn)治理要綜合運用法治化、智能化、標(biāo)準(zhǔn)化和社會化手段。(35)精準(zhǔn)治理需要街道社區(qū)主動有為，但是治理客體有時又是城市治理中的頑疾難題，堅持法治化將有效確保治理的順利實施。信息技術(shù)手段已成為推動社會治理的重要支撐手段，精準(zhǔn)治理要積極運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)，做好社區(qū)治理的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)社區(qū)與城市治理數(shù)據(jù)的共建共享共管共用。最后，不同社區(qū)的實際情況有所差異，但是社區(qū)治理的基本要求與服務(wù)內(nèi)容等方面仍需強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化，例如社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化。社區(qū)治理不是街道社區(qū)的“獨奏曲”，而是政府、企業(yè)、社會和居民的“協(xié)奏曲”，要推動多方主體在社區(qū)治理中發(fā)揮合力作用。

構(gòu)建基于國家和社會合作的社區(qū)治理共同體。滕尼斯的“社區(qū)共同體”理論認(rèn)為，社區(qū)是一種按照共同體生活的、自給自足的有機(jī)體。(36)“社區(qū)治理共同體”作為社區(qū)共同體理論的發(fā)展，將構(gòu)建出一個多元化的社區(qū)分類治理主體。所謂社區(qū)治理共同體，是指在社區(qū)治理過程中形成的以政府、社區(qū)、社會組織和居民為治理主體，以社會再組織化為手段，以實現(xiàn)社區(qū)多元主體共同體為根本目標(biāo)的社區(qū)治理模式。(37)構(gòu)建社區(qū)治理共同體，需要按照社區(qū)事務(wù)公共性程度，合理、有效界定主體間的邊界。對于政府而言，要重點解決社區(qū)行政化和居委會邊緣化等問題。基層政府要加快職能轉(zhuǎn)型，在社區(qū)治理中厘清與市場、社會的權(quán)責(zé)邊界，釋放市場和社會為社區(qū)居民提供公共服務(wù)的空間、資源和權(quán)力，同時加大對承接社區(qū)需求的社會組織的扶持力度。對于社會而言，要重點解決參與社區(qū)自治和服務(wù)能力不足等問題。隨著城市復(fù)雜性和居民異質(zhì)性越來越大，社區(qū)性服務(wù)的需求將越來越多樣化、個性化、復(fù)雜化，完全依靠政府提供幾乎不可能實現(xiàn)。社會組織、駐區(qū)單位、企業(yè)、專業(yè)社工等“社會”力量，需要為社區(qū)居民提供社區(qū)性的社會化服務(wù)或公益性服務(wù)，同時在協(xié)調(diào)社區(qū)利益、化解社區(qū)矛盾、反映居民訴求方面發(fā)揮專業(yè)性作用。對于居民而言，要重點解決居民社區(qū)參與意愿和能力不足的問題。居民參與不足是社區(qū)治理的難點，面對社區(qū)居民參與的“專業(yè)戶化”(38)趨勢，迫切要求通過篩選社區(qū)性議題來因地制宜地開展和實施社區(qū)活動，構(gòu)建一種類似于“熟人社會”的社區(qū)歸屬感。街道和社區(qū)也要發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)社區(qū)意見領(lǐng)袖，使其成為聯(lián)系居民和社區(qū)的中介。

以“服務(wù)就是治理”推動社區(qū)分類治理深入開展。黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前我們的工作存在許多不足，“民生領(lǐng)域還有不少短板，脫貧攻堅任務(wù)艱巨，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距依然較大，群眾在就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等方面面臨不少難題”。這些困難和挑戰(zhàn)涉及廣大群眾的切身利益，涵蓋基層治理的方方面面。解決這些問題，既需要提升社區(qū)治理共同體的治理能力，也需要按照“服務(wù)是最好的社區(qū)治理”(39)，把加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)作為社區(qū)分類治理的重點加以推進(jìn)。社區(qū)服務(wù)除了具有福利性和社會性之外，還具有區(qū)域性、群眾性、綜合性等特點。社區(qū)分類治理要緊緊圍繞服務(wù)社區(qū)居民這個根本，高度關(guān)注與居民生活息息相關(guān)的日常事務(wù)，完善社區(qū)服務(wù)功能，拓展社區(qū)服務(wù)范圍，合理配置社區(qū)資源，努力滿足社區(qū)居民需要。在社區(qū)公共服務(wù)中，通過政府“掌舵”與民間“劃槳”的分離，實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給與公共產(chǎn)品生產(chǎn)相對獨立，由此將社區(qū)公共產(chǎn)品“定點”送達(dá)居民手中。對于具體社區(qū)而言，可以按照社區(qū)特征提供“定制化”的社區(qū)服務(wù)。例如在城郊“農(nóng)村社區(qū)”，設(shè)立為民服務(wù)全程代理點，開展農(nóng)村留守老人、兒童和困難群眾的幫扶和救助工作，推動協(xié)商民主與村民自治的有機(jī)融合；在城市拆遷社區(qū)，按照屬地管理為居民提供基本公共服務(wù)，成立小區(qū)管(業(yè))委會，加強(qiáng)物業(yè)管理；在商品房社區(qū)，做實網(wǎng)格化管理，協(xié)調(diào)處理開發(fā)商、物業(yè)公司、業(yè)委會、業(yè)主之間的關(guān)系，開展形式多樣的社區(qū)活動以培育社區(qū)意識；等等?？偠灾?，社區(qū)分類治理要以服務(wù)為核心，將治理融于服務(wù)中，做到強(qiáng)化服務(wù)功能，改進(jìn)服務(wù)作風(fēng)，提高服務(wù)能力，完善服務(wù)保障，使社區(qū)真正成為居民的溫馨家園。