中國貧困治理實踐(1978—2019)--基于瞄準機制演變的分析

新中國成立70年,改革開放40年,中國以政府為主導的貧困治理實踐在不斷地摸索與改進中取得了顯著成果,尤其是黨的十八大以來"精準脫貧""精準扶貧"工作的穩(wěn)步推進,為全球減貧事業(yè)貢獻了中國方案和中國經驗。世界銀行在2018年2月發(fā)布的《中國系統性國別診斷》報告中積極評價道:"中國在經濟發(fā)展和減貧脫貧上取得了'史無前例的成功'。"[1]根據當年價現行農村貧困標準計算,1978年底中國農村貧困率為97.5%,農村貧困人口規(guī)模高達7.7億人[2];而2018年農村貧困人口共計1660萬人,貧困發(fā)生率降至1.7%,即1978—2018年,中國農村貧困人口減少逾7.5億人,農村貧困發(fā)生率下降了95.8個百分點[3],農村居民收入水平大幅提升,生活水平持續(xù)得到改善,中國農村正在逐步實現消除絕對貧困現象的目標。本文基于官方公開數據,以貧困治理的瞄準機制變化為劃分依據,將改革開放至今的貧困治理實踐分為四個階段,依次對1978—2019年中國貧困治理的具體舉措、成果和不足進行了梳理和總結,以史觀的角度回顧了中國貧困治理實踐,對中國實現精準扶貧目標具有一定的指導意義。

一.救濟式扶貧瞄準機制(1978—1985)

改革開放初期,由于計劃經濟體制不再適應生產力發(fā)展的需要,農民普遍生產積極性低下,抑制了土地產出率,國家出現了大面積的貧困問題。此時的中國人均國內生產總值僅有381元,城市和農村居民的恩格爾系數高達57.5%和67.7%[4]。種種數據說明,中國經濟發(fā)展及城鄉(xiāng)居民生活水平均低于聯合國和世界銀行等組織劃定的貧困線標準。面對普遍性的貧困,政府即使不采取針對性扶貧策略只施行最基礎的扶貧模式,也可以獲取最大化的瞄準經濟收益。因此,扶貧瞄準機制并沒有具體瞄準到某個區(qū)域或某些人口,這一階段也被稱為普遍化瞄準。普遍性的貧困現象表明制度缺失已成為阻礙國民經濟發(fā)展的主要因素。因此,這一階段貧困治理的主要途徑是通過制度改革解放農村生產力,從而利用經濟的發(fā)展來緩解國家整體貧困的情況。在此期間,整個宏觀經濟體制經歷了根本性的轉型,貧困治理的理念、體制、政策與治理技術也實現了全面轉型[5]。

(一)貧困治理頂層設計

隨著改革開放后國家發(fā)展理念的轉型,國家對貧困問題的解決更為重視,出臺了一系列貧困治理的相關政策。1979年9月的《中共中央關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定》指出:"在中國西北部、西南部一些地區(qū)以及部分革命老根據地、偏遠山區(qū)、少數民族地區(qū)和邊境地區(qū),群眾長期處于低產缺糧的貧困狀態(tài)。國務院應設立專門委員會,由有關部門同志負責統籌規(guī)劃和組織協調,在提供財政、物資、技術等方面優(yōu)先考慮和重點扶持這些地區(qū)的脫貧工作。"[6]1982年12月,由國家經濟委員會、民政部、財政部等9個部委聯合發(fā)布的《關于認真做好扶助農村貧困戶工作的通知》強調,各地要有計劃、有組織地從人力、物力、財力等方面積極幫助貧困戶發(fā)展生產和改善生活,要依據當地的實際情況,采取多方面多樣化的措施,幫助貧困戶克服單純依賴救濟的思想,樹立擺脫貧困、自主向上的志氣[7]。1984年9月29日,中共中央、國務院聯合印發(fā)的《關于幫助農村貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》明確指出,老少邊窮地區(qū)許多群眾的溫飽問題尚未得到切實解決。通知要求各級黨組織、政府要放寬政策,對老少邊窮地區(qū)采取更加靈活的開放政策,給予農牧民以更大的自主經營權,例如耕地的承包期將延長至30年;開放轉讓承包權、牲畜可以分配給家庭或作價歸戶,允許私有私養(yǎng),私人宰售等[8]。通知引起了各級黨政領導和有關部門的高度重視并陸續(xù)成立了各級扶貧工作領導機構,對扶貧工作進行定期部署和核查。在貧困治理頂層政策和方針的指導下,以制度變革推動經濟增長來解決貧困問題成為這一階段的主導思維模式,一系列宏觀體制改革也隨之而來。

(二)宏觀體制改革

(1)農村改革

建立家庭聯產承包責任制。1983年,中共中央印發(fā)的《當前農村經濟政策的若干問題》正式開啟了農村土地制度的改革,即以"包干到戶"的家庭聯產承包責任制取代"三級所有,隊為基礎"的人民公社制度。家庭聯產承包責任制起源于以安徽省小崗村為代表的承包試驗,由于生產成果顯著,隨后在全國范圍陸續(xù)得到推廣和完善。到1984年底,全國569萬個生產隊中的99.96%正式完成了包產到戶的改革[9]。家庭聯產承包責任制下放了自主經營權,使農民的切身利益與自身的經營成果掛鉤,極大地解決了農民生產缺乏內在激勵的問題,基本上解決了農民的溫飽問題。在農業(yè)生產責任制的完善過程中,普遍性的貧困有所緩解,新時期的扶貧工作重點轉移到如何幫助貧困家庭和人口解決生產和生活上的困難。安徽省作為"包產到戶"的試點先鋒軍,在家庭聯產承包責任制下的扶貧工作上也進行了積極的探索和創(chuàng)新。其中來安縣的扶貧工作就取得了良好的成效。來安縣對貧困戶采取了領導和群眾相結合對貧困戶進行摸底登記,確定幫助目標的方法。在扶貧工作中,充分發(fā)揮了干部的作用,對貧困戶進行政治幫助、經濟援助、技術支持,促進其發(fā)展生產、增加收入,從根本上解決貧困問題[10]。全縣1924名干部均有各自的扶貧對象,包戶扶貧成為干部考核的重要內容[11]175。

(2)農產品價格和流通體制改革

為了進一步調動農民的生產積極性,中國開始了農產品價格和流通體制的市場化改革,以"做對激勵"的制度機理推動了經濟增長格局,從而為貧困治理提供了重要的力量來源。政府在1978年對18種主要農產品的收購價格進行了大幅調整,平均升幅為24.8個百分點[12]5。1984年的全國農副產品收購價格總水平較1978年提高了53.6個百分點,工農差縮小了29.9個百分點[13]。1978—1985年,農副產品的價格提升使農民獲益約2494.2億元,扣除支出的農用資產漲價部分1236.8億元,農民實際收益為1257.4億元,是同期農民實際增收總額的15.5%[14]10-13。在提高價格的同時,政府對農產品購銷和流通體制也進行了改革。在統購方面,農產品統購品種以及多數農產品的購銷價格逐步放開,擴大了議購議銷的產品范圍。在流通方面,取消了以"統購統銷"為主的農副產品流通體制,允許除國家控制的糧棉油之外的農副產品在城鄉(xiāng)間進行貿易往來,允許農民或組織從事商業(yè)、餐飲、維修、服務和運輸等行業(yè),加快了農貿市場的改革。農民生產積極性和效率有了極大提高,農業(yè)的商品化程度得到提升。隨著收入逐漸增加,農民生活也日益得到改善。

(3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展

對外開放基本國策的確立以及工商業(yè)投資的逐步放開,促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速崛起。這一時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為提高農民收入、促進富余農村勞動力非農就業(yè)以及優(yōu)化農村經濟結構的重要推動力量。1983年全國社隊企業(yè)(1984年3月起改稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))累計吸納農村轉移勞動力3235萬人,比1978年增長了14.4%;1983—1985年,全國農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的數量增長了8倍,由134.64萬個發(fā)展至1222.45萬個;鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產值由1978年的493億元增加至1985年的2728.39億元,且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產值占農村社會總產值增量的77.23%[15]。

(4)分配制度改革

為了進一步解決農民生產積極性不足的弊端,農村分配制度逐步由以"平均主義"為核心的分配格局轉變?yōu)?quot;交足國家的,留足集體的,剩下的全是自己的"分配原則,社會主義按勞分配原則全面恢復。農村體制的改革使農產品價格的提升、農村單一產業(yè)結構的優(yōu)化以及農村富余勞動力在非農領域的就業(yè)成為貧困農民得以脫貧致富的三個渠道[14]10-13。據國家統計局統計,農村社會總產值由1978年的2037.5億元飆升至1985年的6340億元,年增長率達15.25%,農村居民人均純收入也從133.6元上升到397.6元[12]5。2.城市改革改革開放初期,中國經濟改革的重心落在農村地區(qū),城市改革還處于試點階段。首先,在宏觀經濟制度層面,財政改革取得了突破性的進展。1980年,財政體制轉變?yōu)?quot;劃分收支,分級包干""分灶吃飯"[16],地方財政權利有所增加,地方管理財政的積極性被充分調動起來。與農村體制改革不同的是,城市改革一開始就與開放緊密結合起來。為了促進中國經濟活力,中國采用了建立經濟特區(qū)的辦法,于1979年7月,在廣東省的深圳、珠海、汕頭三市和福建省的廈門市試辦出口特區(qū)(1980年5月改稱為經濟特區(qū)),隨后還陸續(xù)設立了海南經濟特區(qū)、上海浦東新區(qū)等,以便向國際資本開放,鼓勵外資的進入。在這一基礎上,讓一部分人先富起來的目標得以實現。政府還進行了"一少三多"的城市商品流通體制改革,通過縮小工業(yè)品計劃管理品種的范圍,發(fā)展多種經濟形式,采用多種購銷方式,開放多元化的流通渠道的方式創(chuàng)建了城鄉(xiāng)互相開放的新型流通體制。政府還在1981年開始推行商業(yè)經營責任制,并大力推進現有企業(yè)的技術改革,加速了技術進步[17]。通過這些改革,企業(yè)激發(fā)了生命活力,提高了經濟效益,一定程度上緩解了貧困狀況。

(三)貧困治理具體措施

這一時期,通過農村土地制度改革,市場、就業(yè)體制改革,農村經濟在國民經濟快速增長背景下也得到快速發(fā)展,直接結果就是大幅減少了溫飽線以下的絕對貧困人口數量。但是由于自然、歷史等多方面原因,區(qū)域以及群體之間收入的差異導致了貧困差異的現象逐漸凸顯,中國開始進行全國性和區(qū)域性貧困治理的體制建設準備工作。

1.以"三西"農業(yè)建設為主的區(qū)域性扶貧開發(fā)

計劃1980年,為了重點扶持老革命根據地、少數民族地區(qū)、邊遠地區(qū)和貧困地區(qū)的發(fā)展,中央財政專門設立了"支援經濟不發(fā)達地區(qū)發(fā)展資金"并撥款5億元。1982年,國家識別并瞄準了"三西地區(qū)"(甘肅省定西地區(qū)、河西走廊地區(qū)和寧夏西海固地區(qū)的47個縣),中央政府根據當地突出的貧困狀況發(fā)布了"三西"農業(yè)建設計劃,每年以2億資金的投入進行基礎設施建設的補助,建設期為10年[18]。國務院還專門設立了"三西"農業(yè)建設領導小組督促計劃的穩(wěn)步實施。在實踐過程中,政府還針對特殊干旱地區(qū)總結出了"水路不通走旱路,旱路不通另找出路"的經驗,組織了大規(guī)模的自愿移民搬遷。自此,中國區(qū)域性貧困治理的序幕被拉開。

2.以工代賑

以工代賑是一種以救濟性為導向,要求救濟對象通過參與必要的社會公共工程建設來獲取賑濟實物或資金的扶貧方式[12]73。1984年,中共中央、國務院專門劃定了18個集中連片貧困地區(qū)。同年,中央開始實行實物形式的"以工代賑"扶貧活動,由原國家計劃委員會(現國家發(fā)展與改革委員會)安排投資,在劃定的貧困地區(qū)(尤其是西部貧困地區(qū))開展縣鄉(xiāng)公路、通訊設施、人畜飲水工程等基礎設施建設的扶貧計劃,有效地改善了貧困地區(qū)人口的生存環(huán)境,使貧困人口獲得了短期就業(yè)和增加非農收入的機會,對區(qū)域經濟增長和貧困治理發(fā)揮了積極作用。

3.惠民政策

在系統性地推進國民經濟體制改革的同時,特別是在生產性扶貧體制不斷強化的過程中,各項有關貧困的惠民政策也在不斷調整。政府首先針對貧困地區(qū)的生產經營進行了政策優(yōu)惠?！蛾P于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》明確指出:(1)自1985年起,農業(yè)稅的減免情況和貧困情況掛鉤。針對極度困難戶免征5年農業(yè)稅,困難程度較輕的則酌量減征1~3年。(2)對貧困地區(qū)興辦開發(fā)性企業(yè)進行支持并豁免5年所得稅。(3)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農民聯辦企業(yè)、個體戶等所得稅幅度和時間的減免權力下放至縣級政府[12]79。醫(yī)療體制改革主要針對兩項基本政策:農村合作醫(yī)療制度和城鎮(zhèn)居民單位公費醫(yī)療制度。由于失去了集體經濟的依托,這兩項政策都出現了較多矛盾,公費醫(yī)療掛鉤制加大了職工的醫(yī)療費開支,而合作醫(yī)療也在這一時期開始全面解體,絕大多數農民失去了醫(yī)療保障。在教育政策、養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)住房政策方面,政府實行簡政放權,促進其市場化發(fā)展。由于農村的救濟性扶貧主要通過救災體制進行,因此救災體制改革也成為貧困治理的重點關注內容。1983年起中央政府開始建立救災扶貧周轉金制度,允許地方用救災金扶持農民創(chuàng)辦救災扶貧實體。各地根據農村發(fā)展的新形勢積極探索減貧新思路,救濟款開始被用來幫助貧困戶發(fā)展農副業(yè),無償救濟也逐漸轉為有償扶持。例如1980年,山西省清徐縣吳村公社墊付了1700元救濟款為108戶貧困戶置辦了仔豬105頭、羊羔3只、家兔3只。公社與貧困戶協議規(guī)定,扶持購買的家畜出欄后,扣除"底墊款"外的部分均歸貧困戶所有;飼養(yǎng)的家畜因正常死亡造成的救濟款損失,將不再回收[11]173。政府還動員群眾互助互濟,進行了農村基層扶貧互助儲金會、儲糧會等互助合作組織地組建,加快了農民脫貧致富的步伐。1986年11月,全國共興辦各種經濟實體(包括聯合體)7萬多個,產值超40億元,利潤達6.1億元;組建雙扶服務公司逾5萬個;成立了救災扶貧基金會約4200個,設立群眾互助儲金會1.7萬多個[19]。農村貧困人口數量由1978年的2.5億人銳減至1985年1.25億人,貧困發(fā)生率也由30.7%下降至14.8%[20]。

二.縣級中心瞄準機制(1986—2000)

1986年以前,扶貧目標以整個貧困群體作為瞄準對象。然而到20世紀80年代中期,經濟增長"益貧"邊際效應減弱,與此同時,農村絕對貧困人口數量仍十分龐大。經濟快速增長使中國農村發(fā)展不平衡問題加劇,貧困地區(qū)與其他地區(qū)的差距逐步拉大。更值得注意的是,以往建立在公共積累基礎上的人民公社時期的農村基礎教育、合作醫(yī)療和社會福利制度在改革開放初期隨著人民公社的解體逐漸失去了存在的基礎,制度缺失造成的社會問題日益凸顯[21]48。到1985年,無法解決溫飽問題的農村貧困人口仍有1.25億人。為了解決貧困區(qū)域的貧困與發(fā)展問題,使各類扶貧資源有效地傳遞到貧困人口,提高貧困治理的效率,中國政府開始將扶貧計劃的基本瞄準單位從區(qū)域縮小到貧困人口較為集中的縣。在全國范圍內實行有組織的大規(guī)模縣級瞄準貧困治理計劃。這一計劃由中國政府主導,由專門的組織體系、投資政策和一系列治理措施構成。自此,中國的貧困治理工作邁入了新的歷史階段。

(一)貧困治理機制主體--—公共部門

1.頂層設計

(1)扶貧機構的設置。

1986年5月16日,國家聯動了農業(yè)、教育、財政、民政、交通、水電等14個相關部門共同組建了國務院貧困地區(qū)經濟開發(fā)領導小組(1993年更名為"國務院扶貧開發(fā)領導小組")作為專門的貧困治理工作機構。這種機構設置既囊括了負責統籌規(guī)劃、調撥預算的國家計劃委員會和財政部,也包括了農業(yè)部、水電部等促進生產能力提升的部門,同時還兼容了協調社會發(fā)展的教育部、民政部等。領導小組下設辦公室負責對日常扶貧事務的處理,主要職責是組織貧困地區(qū)的調查研究工作;研究擬定貧困治理工作的方針、政策,并統籌具體實施規(guī)劃;對貧困治理情況進行統計和動態(tài)監(jiān)查工作等。各級地方政府仿照中央模式也成立了相應的貧困治理機構,負責領導、組織、協調各省、縣的貧困治理工作。國家及省扶貧辦負責貧困政策的規(guī)劃、制定,縣扶貧辦作為政府開展貧困治理的基層機構主要承擔項目具體實施的相關工作。跨政府部門的減貧機構設置逐漸系統化和體系化,以政府為主導的自上而下的中國貧困治理組織體系初步建立。

(2)貧困標準的劃分。

這一時期的貧困被界定為存在生存困難的絕對貧困狀態(tài),尚未解決溫飽問題的絕對貧困人口成為國家貧困治理的主要目標。因此,國家對貧困人口統計的劃分標準是絕對貧困線。根據國家統計局農村社會經濟調查總隊(現國家統計局農村社會經濟調查司)在1985年對67000個農村居民家庭消費支出的調查,中國的初始絕對貧困標準為農村年人均純收入206元。此后,該標準隨著年際間物價的變化進行調整,貧困人口根據貧困線標準的調整也就相應劃定。

(3)貧困縣的劃定(見表1)。

1986年,國家大規(guī)模減貧計劃啟動時,力圖集中力量解決劃定的18個集中連片貧困地區(qū)的問題,以發(fā)展其生產性自救的能力,并進而將貧困縣作為貧困治理計劃的基本瞄準單位,分中央政府和省(自治區(qū))兩級重點扶持。因此,對貧困縣的劃定標準成為貧困治理頂層設計的主要內容。019年雷明,等/中國貧困治理實踐(1978—2019)第6期1986年,國務院扶貧辦公室利用農業(yè)部縣級農村收入數據針對兩個關鍵性指標進行了國定貧困縣的劃分。絕對貧困線是第一個標準,凡是1985年全縣人均純收入不足150元,少數民族自治縣和革命老區(qū)縣低于200元,個別具有重大影響的革命老區(qū)和部分牧區(qū)縣低于300元的均被列為國家級貧困縣。第二個指標是年人均產糧量低于200千克。1986—1993年,一共劃定了331個國定貧困縣。中央還作出了允許各省按照自身標準進行省(區(qū))定貧困縣劃定,享受省級財政補貼的指示。截至1988年,全國共劃定了370個省(區(qū))級貧困縣[22]。隨著貧困治理機制的發(fā)展,政府為了使扶貧資金和資源能覆蓋更多的貧困地區(qū)和人口,在1994年重新調整了國定貧困縣標準,遵循"四進七出"原則,即將1992年人均純收入不足400元的縣全部納入國定貧困縣扶持范圍;1992年人均純收入高于700元的原國定貧困縣一律退出國定貧困縣名單。經過調整,共有592個國定貧困縣被納入"八七扶貧攻堅計劃",分布在27個省、自治區(qū)、直轄市[22]。其中,國定貧困縣主要集中分布于中西部,占比高達82%。

(4)政策文件的頒布。

國家制定了一系列貧困治理的政策文件。1986年1月,《中共中央、國務院關于一九八六年農村工作的部署》指出:"在允許一部分人先富起來的同時要注意發(fā)展合作制度,注重稅收調節(jié),做好扶貧工作,走向共同富裕。"1987年,國務院發(fā)布的《關于加強貧困地區(qū)經濟開發(fā)工作的通知》正式確定了以促進區(qū)域增長為主要目標的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略[23]。1987年,黨的十三大提出了新的分配政策:"既要有利于善于經營的企業(yè)和誠實勞動的個人先富起來,合理拉開收入差距,又要防止貧富懸殊,堅持共同富裕的方向,在促進效率提高的前提下體現社會公平。"1994年,國務院發(fā)布的《國家八七扶貧攻堅計劃》指出,要加大扶貧資金投放力度,完善扶貧措施,開展大規(guī)模的扶貧攻堅工作。這是中國歷史上第一個有明確目標、明確對象、明確措施、明確期限的扶貧開發(fā)行動的綱領性文件?！秶野似叻鲐毠杂媱潯泛?996年頒布的《中共中央、國務院關于盡快解決農村貧困人口溫飽問題的決定》的實施,標志著農村貧困治理行動體系基本搭建完成。

2.政策措施

(1)扶貧資金的安排。

扶貧資金被細分為中央專項扶貧資金、地方財政的配套資金、各級黨政機關定點扶貧資金、東西部對口幫扶資金、國際發(fā)展援助資金和其他資金(見表2)。其中,中央專項扶貧資金是最主要的資金來源。政府對貧困縣的專項資金投資主要有三類:專項扶貧貸款、以工代賑投資以及財政發(fā)展資金。1986—2000年,中央累計提供了1544.25億元的專項扶貧資金。其中,超過70%的中央三項扶貧資金分配給了592個國定分配縣[24]。但這一時期的投資重點為基礎設施建設,而對科教文衛(wèi)等投入較少。專項扶貧貸款實質上是由中央政府統一協調,涵蓋不同的金融機構針對不同貧困群體提供貸款項目,是貧困地區(qū)規(guī)模最大、最重要的信貸扶貧計劃[21]59。專項扶貧貸款通過對貧困地區(qū)和貧困戶的生產經營活動和經濟發(fā)展直接提供信貸支持,緩解了貧困地區(qū)和貧困人口的貧困問題。1986年,中央政府實施了最大規(guī)模的國定貧困縣貼息貸款項目,并由各級扶貧辦公室承擔選定項目和分配貸款的任務,商業(yè)銀行負責貸款發(fā)放和回收。由于中央財政實施利息補貼政策,農業(yè)銀行貸款將發(fā)放的月利息降低到2.4‰,貸款期限為3~5年,主要用于種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和農產品加工業(yè)的發(fā)展支持[21]60。1988年,實施了針對27個牧區(qū)貧困縣和國定貧困縣縣辦企業(yè)的專項貸款項目。從1989年后,資金投放的重點轉移至農村經濟實體。但是由于當時中國市場波動劇烈,加之管理和體制等方面存在部分缺失,以扶貧貸款興辦的許多經濟實體最終都沒有成功,貸款回收率低于預期。這一時期的以工代賑通常用實物來支付工程成本,勞動所得的實物券通過計劃委員會分配給有關項目機構進行兌換,再由國營商業(yè)部門調撥實物,特殊情況下銀行可將實物券直接兌換為現金。以工代賑對于促進貧困地區(qū)的經濟發(fā)展產生了巨大貢獻。以國定貧困縣山西省陽高縣為例,1993—2000年,陽高縣共計實施以工代賑片區(qū)綜合開發(fā)項目4個,單項工程30項,以工代賑投資2698萬元,累計解決41個村,31069人,5762頭牲畜的人畜飲水困難問題,各以工代賑項目均取得了良好成效[25]。1985—1991年,通過以工代賑的方式,全國貧困地區(qū)修建公路達13.1萬公里,搭建橋梁7972座,內行河道疏通里程數為2400公里,使1500個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和10000個行政村實現通車,2097萬人口和1356萬頭牲畜的飲水困難也得到了解決(見表3)[21]61。財政發(fā)展資金以四種類型實施投放。一是支援經濟落后地區(qū)的發(fā)展資金,經國務院批準,從1980年起在國家預算中每年安排5億元,主要投向老少邊窮地區(qū)[26]。同時,在該地區(qū)實行稅收優(yōu)惠政策,對于這些地區(qū)的工商業(yè)貿易在稅收政策上給予適當照顧。二是自1983年起每年定向投入2億元的"三西"農業(yè)建設資金,用于重點支持"三西"地區(qū)47個貧困縣的發(fā)展,共計解決了1100萬農業(yè)人口的溫飽問題,使這些落后地區(qū)的貧困面貌發(fā)生了根本性的改變[21]40。三是1987年開始投向邊境地區(qū)基礎設施建設的財政補貼。1994年的分稅制財政體制改革保留了對貧困地區(qū)的定額和專項補助,在結算補助和過渡期轉移支付中都進行了適當傾斜[27]67。四是用于支持不發(fā)達地區(qū)的財政周轉金。雖然在整個國家扶貧資金中,財政發(fā)展資金在早期規(guī)模較小,但之后增幅很大,地位越來越重要[27]62。

(2)建立東西協作機制。

在西部貧困地區(qū)脫貧道路的選擇上,國務院扶貧辦公室于1996年的全國扶貧工作會議上作出了由東部沿海13個省市對西部10個貧困省及自治區(qū)進行對口幫扶,開展多層次、多方位的扶貧協作機制的決定,并對此作了具體的扶貧安排:東部省市在對接西部省區(qū)科教文衛(wèi)及基礎設施建設方面將無償捐獻資金;在貧困戶的生產和生活方面進行物資捐獻;利用發(fā)達地區(qū)的資金、科技、管理技術和貧困地區(qū)的資源及廉價勞動力開展生產和經營的協作,實現雙贏;進行人員的雙向流動,例如發(fā)達地區(qū)選派技術人才和青年志愿者支援貧困地區(qū)建設,貧困省區(qū)選派干部到發(fā)達地區(qū)接受培訓和掛職鍛煉等[28]。據不完全統計,1996—1999年,東部實際投資金額達40億元,共接納西部轉移勞動力約25萬人,西部累計接受錢物捐贈逾10億元,與東部簽訂協議項目超2600個,例如深圳市建立了"經濟合作發(fā)展基金",上海市為扶貧協作基金項目投入了1億元,浙江省在四川以招商引資、企業(yè)嫁接改造等方式共計實施了75個項目,均成果顯著[29]。

(3)推行定點扶貧政策。

根據《八七扶貧攻堅計劃》對政府各部分扶貧責任的要求,各級黨政機關、民主黨派、企事業(yè)單位和人民解放軍紛紛利用自身專業(yè)資源對部分國定貧困縣進行定點扶持。部門扶貧內容和方式主要由各部門業(yè)務能力決定。例如,農業(yè)部重點扶持農業(yè)開發(fā);水利部關注飲水、水土保持、小型農田水利工程以及水電開發(fā)工作等。根據對口支援部署,通常每個單位均有固定的扶貧縣。民政部就將山西的遂川、花蓮兩縣作為定點扶貧縣,中國種子集團選擇了湖北恩施為扶貧定點縣等[5]111。參與定點扶貧的單位由1986年的10個增長到2000年的138個,共計派出掛職扶貧干部3000余人,投入直接幫扶資金44億元,各類扶貧資金總額逾105億元,共計幫扶貧困縣350個[20]。

(4)改革社會公共政策。

為了解決貧困地區(qū)教育落后的情況,1995年起中央開始實行"國家貧困地區(qū)義務教育工程",加快了貧困地區(qū)九年義務教育的普及。由財政部負責提供工程資金,教育部負責工程的具體實施。1995—2000年,國家對852個貧困縣共計投入了124.62億的專項工程資金[21]82。此外,為了資助少數民族學生接受義務教育,1997—2000年,國家對貧困地區(qū)義務助學金累計投入1.3億元[30]。這一時期,政府對少數民族、婦女和殘疾人等特殊貧困群體的貧困治理工作也進行了密切關注。少數民族地區(qū)享受到了扶貧計劃的政策傾斜。全國348個少數民族地區(qū)縣和非民族地區(qū)自治縣中有257個被劃入國定貧困縣名單。1994—2000年,國家向5個少數民族自治區(qū)以及青海、云南、貴州這3個少數民族人口較為集中的省區(qū)累計投入了432.53億元,占同期全國總投資的38.4%。在重點關注下,少數民族貧困地區(qū)的貧困治理工作卓有成效。該地區(qū)貧困人口大幅減少,貧困發(fā)生率驟降,基礎設施建設迅速,人民生活得到了明顯改善。據統計,1995—1999年,5個自治區(qū)和3個少數民族聚集省的貧困人口共計減少901萬人,貧困發(fā)生率下降了6.9%;農民人均純收入增長速度比其他592個貧困縣平均增長速度快28.7%[21]85。與此同時,各級政府積極動員貧窮地區(qū)的婦女參與脫貧。其中,"雙學雙比"(學文化、學技術、比成績、比貢獻)活動幫助了眾多婦女脫盲、脫貧。由中華全國婦女聯合會組織開展的文化技術培訓和小額信貸等婦女脫貧項目等,先后幫助了347萬貧困婦女脫離貧困[21]86。另外,針對婦女群體的多個脫貧工程也收獲了巨大的成功。例如,救助貧困母親的"幸福工程"、資助貧困地區(qū)失學女童的"春蕾計劃"、支援西部缺水地區(qū)婦女的"母親水窖工程""三八綠色工程""安康計劃西部行"等。對于占總人口比例不低的殘疾人群體,政府采取了一系列有效措施幫助其脫貧致富。1992年,全國的貧困殘疾人口約2000萬人,其中30%的農村貧困殘疾人口生活在592個國定貧困縣。1998年,政府頒布了《殘疾人扶貧攻堅計劃(1998—2000年)》,采取了通過安排專項貸款、加強基層殘聯扶貧體系建設、舉辦技術培訓等措施進一步完善殘疾人貧困治理工作。據2000年統計,貧困殘疾人口數量已下降至979萬人[31]。

(5)加強扶貧開發(fā)監(jiān)測工作。

1997年,中央政府決定建立由國家統計局、國務院扶貧辦公室和相關部委組成的農村貧困監(jiān)測系統。系統監(jiān)測反映的592個國定貧困縣的反貧困進程和扶貧資金的使用情況,更客觀、全面地反映了中國反貧困進程,為貧困治理體系的規(guī)劃和完善提供了可靠依據。

(二)貧困治理機制主體--第三部門

這一時期,除了公共部門對貧困治理的主導效用,第三部門也直接或間接對貧困治理工作作出了重要貢獻。國內主要的扶貧機構及其扶貧活動如表4。

(三)貧困治理機制主體--國際機構

為加強與國際組織在貧困治理領域的合作,中國成立了國務院扶貧辦外資項目管理中心,促進了國際合作扶貧在規(guī)模、領域和覆蓋區(qū)域的擴大。國際機構扶貧活動普遍規(guī)模較小,形式較多,其中總投資規(guī)模最大的世界銀行陸續(xù)開展的西南、秦巴和西部等三個貸款扶貧項目均收獲了一定的成果,共計投入6.1億美元,資金覆蓋了9個省區(qū)的800萬貧困人口[21]84。其中1995年7月開展的西南項目共計在廣西、云南、貴州三省區(qū)的35個國家級貧困縣實施。該項目累計投資42.3億元,其中利用世行貸款2.475億美元[20]。該項目是中國首個跨省區(qū)、跨行業(yè)的綜合性扶貧項目,也是截至2000年利用外資規(guī)模最大的扶貧項目。

三.村級中心瞄準機制(2001—2012)

"八七計劃"實施以后,國家級貧困縣貧困人口規(guī)模大幅下降,貧困人口分布呈現點狀特征,區(qū)域瞄準的扶貧方式已經難以充分滿足貧困人口的真實需求。此時繼續(xù)實行"貧困縣瞄準機制"將會導致扶貧資源的錯置。因此在2000年,為了提高貧困人口覆蓋率,降低扶貧資金的漏出量,世界銀行建議扶貧瞄準機制進行由縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉變[32]。這一建議與中國政府對提高扶貧實踐中分配貧困資源瞄準精度的傾向高度一致。中國的扶貧瞄準機制開始了從"瞄準到縣"到"瞄準到村"的機制轉變。

(一)專項貧困治理

1.進一步瞄準貧困群體

一是進行了低收入貧困標準的劃定?！吨袊r村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》強調不僅要做好做對絕對貧困人口的扶貧工作,同時還要對貧困發(fā)生率較高的低收入群體進行重點關注,并依據1997年的食物貧困線(食物消費額占生活總消費額的3/5)劃定了農村低收入貧困標準,從而確定了農村低收入貧困群體,并將其納入貧困監(jiān)測范圍。據2000年統計,全國共有低收入貧困人口6213萬人,集中分布區(qū)域為中西部地區(qū)[33]112。二是重新調整了貧困縣。2001年,政府將國家重點扶持貧困縣正式更名為國家扶貧開發(fā)工作重點縣,并根據農村貧困人口地域分布的變化進行了貧困縣名單的重新調整。國定貧困縣的調整規(guī)則為除河北和海南外所有東部沿海省市的國定貧困縣一律退出名單,由各省自行扶持,此舉共計退出國定貧困縣33個;同時空出西藏的6個國定貧困縣名額,將西藏作為一個整體扶貧單位單獨列入扶貧計劃。2011年,各省根據"631"指數法(即貧困人口數占全國人口總數的60個百分點,其中絕對貧困人口和低收入人口各占80%和20%;農民人均低收入縣數占全國總縣數的30個百分點;人均GDP、人均財政收入低的縣數占總縣數的10個百分點)重新進行了省定貧困縣的調整,在省內完成調整后上報給國務院扶貧辦公室進行審核和備案。經過調整,新加入了89個省定貧困縣,同時有51個貧困縣進行了有序退出[22]。三是貧困村的確定。隨著貧困現象逐步集中于小規(guī)模的地理范圍內,貧困人口空間分布愈加分散。從"八七計劃"之初到2000年底,同樣數量的592個國定貧困縣對全國農村貧困人口的覆蓋率從72.6%下降到62%。扶貧對象的偏離和扶貧資源的漏出進一步敦促《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》作出了"瞄準到村"的明確要求。因此,在國務院扶貧辦公室統籌領導下,地方各級政府依據亞洲開發(fā)銀行開發(fā)組提出的參與式貧困指數(PPI)在全國確定了貧困村莊14.8萬個,共計覆蓋了全國76%的貧困人口[33]113。

2.貧困治理專項實踐

在確定了貧困群體瞄準的基礎上,國家逐步推進貧困治理的專項實踐,聚焦整村推進、勞動力轉移培訓、產業(yè)化扶貧三項工作要點,持續(xù)完善扶貧脫貧工作的運行機制。

(1)整村推進。

整村推進是新時期中國農村開發(fā)式扶貧的一項重要內容。該制度以貧困村為基礎,動員群眾廣泛參與扶貧規(guī)劃,充分發(fā)揮貧困人口的主體作用,整合大規(guī)模資金和資源,分批分期施行扶貧措施,使其進村入戶,讓農村貧困人口直接受益。與此同時,各種扶貧項目的協調水平也在不斷加強,綜合效益顯著。整村推進的技術手段是制定和實施參與式村級扶貧規(guī)劃[34]10。國務院扶貧辦公室在全國貧困村內組織了扶貧規(guī)劃的編制工作,要求貧困戶從規(guī)劃、實施、管理、監(jiān)測到評估進行全程參與,并根據貧困村的實際情況,確定和規(guī)劃適合本村實際情況的扶貧項目和行動策略,然后分階段、分批實施。采用先難后易的實施策略,從最困難的村優(yōu)先安排實施,先解決群眾迫切需要解決的問題。在實施過程中要調動各部門的積極性,加強部門間協調,實行干部掛鉤的工作辦法。截至2010年底,12.6萬個貧困村進行了整村推進,其中"老少邊窮"地區(qū)貧困村的整村推進工作已基本完成[21]179。然而,在實踐過程中也出現了一些困難。例如,實際資金投入難以滿足大量的整村推進資金需求,出現了資金缺口。據統計,要徹底解決一個村的貧困問題需要的平均貧困資本投資為228萬元,如果只進行公共基礎設施建設則至少每村平均資金需求量為100萬元。然而,每個貧困村實際只能獲得34萬元的扶貧投資,僅占到需求量的3/20[21]179。這對整村推進過程的有效施行產生了不利影響。

(2)勞動力轉移培訓。

隨著經濟的快速發(fā)展,中國東西部勞動力需求出現了結構性失調。對于較為發(fā)達的東部地區(qū),由于制造業(yè)發(fā)展迅猛,勞動力市場需求巨大,技能型人才嚴重短缺。而對于中西部地區(qū)來說,由于大量的農村剩余勞動力文化程度較低且缺乏職業(yè)技能培訓,當地出現了普遍的"就業(yè)難"現象。因此,針對這一問題,2004年8月國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室發(fā)布的《關于加強貧困地區(qū)勞動力轉移培訓工作的通知》明確將勞動力轉移培訓劃分為扶貧工作的主要方式之一并正式啟動了培訓工作("雨露計劃")。2004年,國務院扶貧辦公室印發(fā)的《國務院扶貧辦勞動力轉移培訓示范基地管理指導意見(試行)》標志著正式開始在全國范圍內認定"雨露計劃"國家級培訓示范基地。至2006年,全國共建立國家級培訓示范基地31個,全國各級扶貧機構共認定培訓基地2323個[21]179,初步建立起覆蓋貧困地區(qū)的勞動力培訓網絡。2007年,國務院扶貧辦公室又設定了在"十一五"期間,通過職業(yè)技能、創(chuàng)業(yè)和農業(yè)實用技術培訓,分別幫助500萬名青壯年貧困農民和20萬名貧困地區(qū)復原退伍士兵成功轉移就業(yè)、15萬名貧困村村干部及致富骨干真正成為扶貧建設的帶頭人、每個貧困家戶至少有一個勞動力掌握1~2門有科技含量的農業(yè)生產技術的目標。河南新縣的"雨露計劃"項目在提高參訓人員收入助力其脫貧致富上有著突出的表現。新縣政府機構、扶貧辦公室、培訓機構等各環(huán)節(jié)配合流暢,很多參訓的學員在完成培訓后選擇了涉外勞務工作,使得新縣"雨露計劃"參訓學員的平均收入遠超其他國內試點地區(qū)。根據調研數據,部分學員涉外務工后返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),年收入超過60萬元[35]。全面實施"雨露計劃"標志著中國的扶貧開發(fā)工作已從自然開發(fā)為主的階段逐步邁入自然資源和人力資源開發(fā)并舉的新階段。為了解決新增貧困勞動力的問題,2007年起扶貧部門對貧困家庭"兩后生"(指初高中畢業(yè)后未能考取中、大專院校,又不愿繼續(xù)復讀的學生)進行資金補助,激勵其接受職業(yè)教育[34]12。從2010年開始,國家以促進就業(yè)為導向,設置了對"兩后生"參加職業(yè)教育進行直接補助的工作試點。"雨露計劃"成果顯著,截至2010年,共計培訓了超過400萬人次的貧困家庭勞動力,80%以上的人實現了轉移就業(yè)。根據抽樣統計,接受勞務培訓后月薪可增加300~400元[36]。但是,貧困地區(qū)勞動力培訓工作還是存在著一些不足。例如,由于監(jiān)督機制的失效,招生過程中易出現鄉(xiāng)村兩級工作人員的尋租行為,以及培訓資金不足、培訓內容與市場現實脫節(jié)等問題。

(3)產業(yè)化扶貧。

《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》明確提出:"要積極推進農業(yè)產業(yè)化經營。對于具有資源優(yōu)勢和市場需求的農產品,有必要遵循產業(yè)化的發(fā)展方向。進行連片規(guī)劃和建設,形成特色鮮明的區(qū)域主導產業(yè)。"為了完成這項任務,21世紀初的扶貧工作一定程度上側重于產業(yè)開發(fā)扶貧。產業(yè)化扶貧的內容包括確立主導產業(yè),建立生產基地;提供優(yōu)惠政策,扶持龍頭企業(yè);發(fā)揮綜合效益,實現農企雙贏等。中國產業(yè)開發(fā)扶貧的主要政策內容包括兩方面:一是國家扶貧龍頭企業(yè)的資格認證和管理政策,二是針對國家扶貧龍頭企業(yè)開發(fā)提供的優(yōu)惠支持政策[34]13。扶貧龍頭企業(yè)的支持類政策包括了四個方面。一是在信貸扶貧政策上,國務院扶貧辦公室在2005年認定了260家國家扶貧龍頭企業(yè),并規(guī)定中國農業(yè)銀行信貸扶貧的一個主要工作就是支持扶貧龍頭企業(yè)的發(fā)展。2003年支持產業(yè)化扶貧的貼息貸款額超50億元,約占全國扶貧貼息總貸款的1/2。二是在財政扶持政策方面,江西省財政采用以獎代補的方法,從2002年起每年劃撥300萬元作為專項資金,用于獎勵和扶持在農業(yè)產業(yè)化經營中進行了技術創(chuàng)新和品牌培植的省級扶貧龍頭企業(yè)、民間流通合作經濟組織等。三是全國多地也發(fā)布了扶貧龍頭企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。例如湖北省對從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和農產品加工業(yè)的重點企業(yè),以及到貧困地區(qū)興辦的企業(yè),免征3年所得稅。四是在土地使用優(yōu)惠政策上,重慶市規(guī)定,市級龍頭扶貧企業(yè)可以在"四荒",即尚未確定使用權的荒山、荒坡、荒灘和荒水上實施農業(yè)產業(yè)化項目,并且可以通過承包、租賃、拍賣等方式獲得最高年限50年的土地使用權[34]14。2001—2010年,產業(yè)化扶貧為全國貧困地區(qū)重點培養(yǎng)了馬鈴薯、經濟林果、草地畜牧業(yè)、棉花等特色優(yōu)勢主導產業(yè),有效帶動了農村貧困人口實現了脫貧致富,但這項措施也存在著產業(yè)扶貧項目的外溢性和難以應對市場不確定性的先天不足,這都制約了產業(yè)扶貧的效果。

(4)移民扶貧搬遷。

由于1983年在"三西地區(qū)"建設中政府有組織的扶貧開發(fā)移民產生了良好的社會經濟和生態(tài)效益,在《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》中,政府明確了自愿移民搬遷是扶貧工作的一種主要方式并鼓勵穩(wěn)步推進搬遷工作。政府強調要重點關注生存條件惡劣、自然資源匱乏地區(qū)的極端貧困人口的生活,必要時要因地制宜實現退耕還林還草,開展自愿移民搬遷工作。中央政府主要針對自愿移民搬遷扶貧工作進行原則和意見上的指導,再由省級政府根據指導方針在實踐層面上制定移民搬遷扶貧工作的具體規(guī)劃方案和政策,主要包括自愿移民的移民遷出地、移民戶和移民安置地的選擇政策,移民搬遷補貼和其他優(yōu)惠政策,移民土地和戶籍管理政策等。移民搬遷補貼主要包含住房補貼和搬遷補貼,補貼標準一般為每戶5000~25000元不等,補貼資金通常以現金補貼和物質補貼兩種方式進行發(fā)放。資金來源主要是財政扶貧資金和以工代賑資金。有些省區(qū)還發(fā)布了本省的安置優(yōu)惠政策。例如河南省的移民可以保留原居住地房產權和經濟林、承包林坡的經營權,享受原居住地退耕還林政策;搬遷戶子女入學,享受與當地群眾子女入學同等待遇,不收轉學費、插班費、擇校費;對從事經商辦企業(yè)的,持本人身份證及有關證明,一年內免交各項費用,3年內減半征收;對新上農業(yè)項目的,優(yōu)先安排扶貧和小額信貸資金。在湖南省移民可以優(yōu)先享受到民政救濟(低保)、稅費減免、扶貧項目、治安保護、就業(yè)優(yōu)惠政策、免費技術培訓、產業(yè)開發(fā)扶持、種養(yǎng)技術扶持、種苗技術扶持和繼續(xù)享受少數民族優(yōu)惠政策等[34]14。移民搬遷帶來的發(fā)展優(yōu)勢有效地緩解了特困人口的貧困狀況,但是也給部分家庭和人口帶來了諸如土地安置問題、文化差異問題以及環(huán)境壓力過大等負面影響。

(5)完善扶貧資金管理。

21世紀初的財政扶貧資金在使用和管理上有了一些新的規(guī)定,具體體現在兩個方面。一是資金使用投向。扶貧資金使用投向分為區(qū)域投向和項目投向。例如,扶貧資金區(qū)域投向規(guī)定就進行了重新調整,取消了1997年規(guī)定的將全部資金投放于重點貧困縣,允許將不超過30%的資金用于非重點縣的扶貧工作[37]。這一變化反映了中國扶貧工作機制的逐步完善和合理化。二是扶貧資金管理改革。改革分為三個步驟,首先是21世紀初財政扶貧資金實行報賬制管理。其次,在2006年5月,國家在河北、山西、寧夏等14個省區(qū)的140個村啟動了貧困村互助資金試點。這是一種以財政扶貧資金為引導,以村民自愿繳納的互助金為基礎,以無附加條件的社會捐贈扶貧資金為補充,由貧困村農民自主掌控的生產發(fā)展資金。截至2010年底,互助資金試點已覆蓋全國1.36萬個貧困村[38]29,一定程度上緩解了資金短缺的問題,對貧困戶擺脫貧困,生產致富起到了正面作用。最后是扶貧貸款管理體制的改革。2008年,國家通過引入市場競爭機制、下放貼息資金管理權限等措施,大幅提升了扶貧貼息資金的到戶率,有效改善了貧困人口貸款難的問題。2001—2010年,中央財政累計發(fā)放扶貧貸款總額達2000億元[39]。

(二)區(qū)域發(fā)展政策

這一階段,政府調整了對宏觀區(qū)域發(fā)展的支持方向,將持續(xù)貧困的西部地區(qū)和因為結構轉型而逐漸衰退的東北地區(qū)納入了國家重點支持區(qū)域,實施了西部大開發(fā)和振興東北老工業(yè)基地的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。1.西部大開發(fā)戰(zhàn)略經濟的高速增長擴大了區(qū)域發(fā)展差異。為了縮小中西部貧困地區(qū)和東部沿海發(fā)達地區(qū)的差距,1999年下半年中國正式發(fā)布了"西部大開發(fā)"戰(zhàn)略。在組織機構層面,2000年1月,國務院成立了西部地區(qū)開發(fā)領導小組并增加了西部開發(fā)工作聯絡員一職。西部大開發(fā)所涉及的各級行政單位也相應成立了西部開發(fā)領導小組及其辦公室或西部開發(fā)辦公室。中央政府專門設計了一些直接針對西部農村地區(qū)和貧困人口發(fā)展的支持政策:加大財政轉移支付力度;科教文衛(wèi)和社會服務等領域專項補助資金的分配向西部地區(qū)傾斜,例如要加快實現西部地區(qū)的九年義務教育、建設西部地區(qū)遠程教育體系、加強對西部農村人口科學文化素養(yǎng)培訓等[40]。西部大開發(fā)政策實施以來,在促進西部地區(qū)的區(qū)域經濟發(fā)展和貧困治理方面取得了明顯的成效。但在實際實施中,也存在著西部地區(qū)基礎設施建設投資對當地經濟社會的帶動效應短期內并不理想的問題。2.振興東北戰(zhàn)略改革開放的不斷深入使老工業(yè)基地的體制性和結構性矛盾日益凸顯,出現了嚴重的經濟衰退現象。2003年12月,國務院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領導小組成立,并下設辦公室,簡稱東北辦,主要負責協調和推進東北老工業(yè)基地的振興計劃工作。在具體的政策執(zhí)行中,主要是以下三個方面:首先,黑龍江省和吉林省實施了農業(yè)稅收的全面豁免政策,擴大了東北地區(qū)糧食生產補貼的范圍和規(guī)模。其次,繼遼寧省成功開展城鎮(zhèn)社會保障體系試點工作后,黑龍江和吉林兩省也開始了推廣工作。最后,根據"突出重點,優(yōu)先安排,統籌規(guī)劃,分步實施"的方針,中央財政協會和有關部門持續(xù)加大了對東北地區(qū)國有企業(yè)政策性倒閉和破產的支持力度,使一些資源枯竭的煤炭、有色金屬礦山及軍工企業(yè)穩(wěn)步退出市場,對大部分職工進行了妥善安置[34]14。對東北下崗職工中的貧困群體來說,該政策的實施為其提供了新的發(fā)展機會和創(chuàng)業(yè)環(huán)境,有利于其長遠發(fā)展。(三)行業(yè)部門貧困治理在交通扶貧方面,為了改善貧困地區(qū)的交通條件,滿足貧困地區(qū)民眾基本的出行需求,交通部門重點實施了農村公路"兩通工程",即道路通達和交通通暢,加速了鄉(xiāng)、村瀝青(水泥)路的規(guī)劃建設,推進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運站、公路、水運設施建設,還加強了農村公路危橋改造和安保工程的建設,農村道路的安全水平和服務能力得到了進一步提升。在科技扶貧方面,科技部門組織大專院校、科研院所派遣有經驗的專家和中青年知識分子組成科技開發(fā)團對貧困地區(qū)的科技扶貧計劃及科技開發(fā)項目進行科學研究和技術推廣,并向貧困縣派遣科技副縣長,以提高貧困地區(qū)產業(yè)開發(fā)的科學性、合理性和可持續(xù)性。在住房扶貧方面,中央實施了農村危房改造項目,堅持公開、公平、公正原則,對危房改造補助對象進行確定和核查工作,建立健全了公示制度,使項目結果透明化。自2009年以來,政府對農村危房改造試點的覆蓋范圍、改造任務和補貼金額進行了逐步擴大。2008—2010年,政府撥付補貼資金共計117億元,扶持危房改造貧困農民203.4萬戶[41]。在教育扶貧方面,中央財政在2002及2003年共安排6億元用于支付尚未完成普及九年義務教育任務的貧困地區(qū)中小學生的教科書費用[42]。2004年秋,國家開始在部分貧困地區(qū)實施"兩免一補"政策,即對貧困地區(qū)的學生免雜費、免書本費,補助寄宿生生活費。國家針對由于家庭經濟困難而無法入學的學生設立了每年1億元的專項補助。2006年起,農村義務教育被國家全面納入公共財政保障范圍。2007年,"兩免一補"政策全面推廣到40萬所農村中小學的近1.5億名學生,在全國范圍內建立起農村義務教育長效經費保護機制[21]213。在農村社會保障政策方面,一是建立農村最低生活保障制度,為農村貧困人口設置兜底性的制度安排,對解決農村貧困人口的溫飽起到了積極作用。二是推進新型農村合作醫(yī)療制度,采用"分級起付、按段計算、累計支付、上線封頂"的補助辦法進行操作,補助標準為實際費用的10%~40%。2010年,民政部門劃撥了14億元專門用于資助新型農村合作醫(yī)療制度推廣工作,共計覆蓋了4615.4萬人次。新型農村合作醫(yī)療制度使農民就醫(yī)狀況得到改善,減輕了部分醫(yī)藥負擔,對處于生計脆弱性邊緣的貧困群體極為重要。三是推行新型農村社會養(yǎng)老保險。2010年,中央財政對新型農村社會養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金補貼逾111億元,地方財政補助約116億元。四是對于農村社區(qū)無法定撫養(yǎng)人、無勞動能力、無可靠生活來源的老年人、殘疾人和孤兒等特殊群體進行"保吃、保穿、保住、保衣、保教"的農村"五保"供養(yǎng)制度。至2010年底,全國農村五保戶數達534.1萬,供養(yǎng)資金98.1億元[38]21。在城市,城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點于2007年開始設立,并逐步覆蓋了全體城鎮(zhèn)非從業(yè)居民。進一步擴大城市居民最低生活保障覆蓋范圍,重點關注重病、重殘和三無人員等特困群體的生活狀況?；就瓿闪伺飸魠^(qū)改造工程,改善了城鎮(zhèn)貧困人口的生活環(huán)境。針對易陷入貧困狀況的失業(yè)人群制定了一系列小額貸款政策及就業(yè)援助政策。

四.深度貧困對象中心瞄準機制(2013至今)

由于同期扶貧瞄準機制的精準程度不到位,可能出現在同一個貧困村內,貧困人口應得資源被部分截取的問題,并且隨著脫貧人數的不斷增長,扶貧工作逐漸步入攻堅階段,普遍式的扶貧策略邊際效應下降,面上致貧共性因素影響降低,致貧個性因素作用顯著。據2012年統計,低于國家扶貧標準的人口數占貧困縣農村人口總數的24.4%[43]。剩余的貧困戶存在不同的致貧原因,亟待采取更為精準化的扶貧措施。因此,在新時期的扶貧工作中,扶貧資金對象直接瞄準到貧困戶,通過精準識別貧困對象,分析其致貧原因,進行有針對性的幫扶。同時,國家開始更加關注前期扶貧政策對其特殊性關注不足的重點群體的貧困治理,包括少數民族、老人、婦女、兒童及殘疾人,這些群體能否脫貧致富成為能否全面建成小康社會的關鍵。因此,這一時期的瞄準機制是以深度貧困對象為中心的個人瞄準。在黨的十八大后,中國扶貧治理實踐開始邁入精準扶貧、脫貧攻堅的新階段。

(一)健全精準扶貧政策機制

精準扶貧是指政府對貧困家庭和人口進行有效識別從而實施精準幫扶和動態(tài)管理,找準并消除致貧因素,提升其發(fā)展的主觀能動性及能力,促進可持續(xù)性脫貧。因此,精準扶貧即基于區(qū)域性發(fā)展,將瞄準對象對準到戶到人。習近平在貴州調研期間曾將精準扶貧高度概括為"六個精準",即"扶貧對象精準,項目安排精準,資金使用精準,措施到戶精準,因村派人精準,脫貧成效精準",進而將精準扶貧確立為扶貧開發(fā)工作的重要方略。這就明確否定了"一刀切"的方法,各級黨組織骨干力量需深入貧困地區(qū),根據實際致貧情況對癥下藥,助推貧困人口脫貧致富。

1.精準識別與建檔立卡

健全精準扶貧工作機制，首先要解決"扶持誰"的問題,即對幫扶對象進行精準識別,這是精準扶貧的前提和關鍵。對此,黨中央明確指出:"把握好精準識別、建檔立卡這個關鍵環(huán)節(jié),為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)打下良好基礎。"[44]貧困精準識別的建檔立卡,即采用規(guī)?？刂频姆椒?以國務院扶貧辦公室《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》劃定的2013年農民人均純收入2736元為貧困識別標準,自上而下,逐級分解進行貧困人口的識別,并將貧困戶的資料納入全國扶貧信息網絡系統統一管理,及時更新。建檔立卡有利于政府了解貧困家庭基本狀況、貧困程度、致貧原因等,以便政府因戶、因人施策。2014年,為了精準識別貧困戶、貧困人口,全國共計出動干部80余萬名,培訓相關調研人員60萬名,開展了貧困戶"建檔"工作[45]29。2015年8月—2016年6月,200余萬工作人員對"建檔立卡"工作進行了新一輪的審核,扶貧系統共計補錄貧困人口807萬人,統一退出識別錯誤人口929萬人,識別精準度進一步得到提高[45]31。精準識別和建檔立卡工作基本保證了新貧困人口能得到及時識別、建檔立卡入庫,超過脫貧標準的貧困戶和貧困人口能及時退出,確保了扶貧政策的精準實行及扶貧資金的有效投放,為脫貧攻堅階段進行有的放矢的"滴灌式"扶貧打下了堅實的基礎。但目前的精準識別也存在著貧困標準統計困難、貧困臨界人口被忽視以及逐級分配模式造成扶貧資源被攔截等亟待解決的問題

2.精準幫扶

明確了幫扶對象后就要解決幫扶主體和幫扶效果問題。扶貧事權管理促進了"中央統籌,省級負責,縣級落實"工作機制的建立,進一步實現了省、市、縣三級在保證權責分明、各盡其職的同時協同合作、協調運轉。目前,在村一級,中國已經形成了村"兩委"、駐村第一書記、駐村幫扶工作隊、幫扶責任人四大扶貧"推動力"。其中,村"兩委"作為當地力量,主要負責落實村莊發(fā)展和管理社會事務的職責,但多數貧困村存在著村干部履職能力有限的問題,需要外部力量的援助。因此,駐村幫扶工作隊成為助力加強基層組織、改善基礎條件和落實貫徹精準扶貧計劃和政策的重要力量。駐村工作隊隊長原則上由駐村第一書記兼任,駐村第一書記承擔著帶領和幫助貧困村發(fā)展經濟,將惠民富民的政策扎實落地的要務。幫扶責任人的職責則是提升精準扶貧的準確率,將扶貧政策和計劃匹配到個人。也有一些貧困村開展村內動員,發(fā)動共產黨員、商業(yè)能手、優(yōu)秀青年等"精英",幫助和帶動貧困戶脫貧致富[46]。權責分配的明確改變了過去各級間由于任務不清、責任交叉易造成的工作不力、無人負責的混亂狀態(tài),優(yōu)化了幫扶效果。在扶貧資金的精準投放方面,責任、權力、資金、任務的"四到縣"制度使縣級政府能夠根據當地實際情況規(guī)劃扶貧項目,使專項扶貧資金專用。2016年,為了解決財政扶貧資金往往不能滿足扶貧任務全部需要的困難,政府進行了財政涉農資金管理使用機制的改革,并將金融資金和社會幫扶資金引入了扶貧開發(fā)工作[47]。2018年5月,中國銀行正式開啟了西藏扶貧資金支持保障系統二期項目,這一系統可以實現一覽"區(qū)塊鏈"上對扶貧資金審批、使用全過程的記錄,這是第一次嘗試將區(qū)塊鏈技術應用于精準扶貧的金融領域,這一系統的實施和推廣有利于扶貧資金的投放和使用更加精準高效[48]。但在精準幫扶階段,部分地方政府在缺乏對貧困戶的能力及意愿深入調查的基礎上,盲目設計出不符合貧困戶發(fā)展的幫扶計劃的問題也不容忽視。例如云南玉村的養(yǎng)殖產業(yè)扶貧項目在實踐中遇冷,貧困戶普遍參與積極性不高,其病因在于作為勞動密集型產業(yè)的養(yǎng)殖業(yè)需要投入大量的勞動力,但該村貧困戶的致貧原因大多是重病、殘疾,勞動能力有限,從而造成了精準幫扶失效[49]。

3.精準管理在精準管理階段

為了實現扶貧對象有進有出,扶貧資源精準投放,國家建立了全國扶貧信息網絡系統對貧困家庭和貧困人口進行動態(tài)管理。在2015年的中央扶貧開發(fā)工作會議上,習近平針對精準管理提出:"要設定脫貧時間表,實現有序退出,不僅要防止拖延病,還要防止急躁癥。要實行嚴格評估,按照摘帽標準驗收,脫沒脫貧要看群眾認不認賬。"[50]2016年4月,國務院辦公廳發(fā)布的《關于建立貧困退出機制的意見》初步建立了貧困戶退出機制,由中央制定統一的退出標準和程序,各級政府負責具體落實和和監(jiān)督檢查。在保證嚴格執(zhí)行退出標準、工作流程規(guī)范的基礎上,對達到脫貧標準的貧困地區(qū)、家庭及個人及時更新相關信息,有序退出扶貧系統;對已經退出系統,因病或因災重新返貧的對象,重新納入扶貧系統。現階段的精準管理還充分結合了"互聯網+"的優(yōu)勢。例如,作為國家級貧困縣的安徽省利辛縣截至2017年還有97323人未脫貧、8個村未出列,精準扶貧成為利辛縣的重點工作。中國電信亳州分公司為利辛縣"量身定制"了安徽省首個精準扶貧大數據平臺,實現了市、縣、鎮(zhèn)(辦事處)、村(社區(qū))、貧困戶的五級互聯互通,為政府扶貧管理者、基層扶貧工作人員、扶貧幫扶對象、社會扶貧力量提供了一個集日常工作、信息交互、績效考核、數據分析、決策支撐為一體的綜合性管理服務平臺,成為當地扶貧管理工作的重要抓手[51]。

4.精準考核精準考核

結合了人大、政協視察制度,進一步完善了扶貧工作半年督查和年終考核辦法,由縣精準脫貧工作領導小組研究制定扶貧開發(fā)考核方案,對扶貧對象識別、幫扶、管理的成效和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各單位部門開展扶貧工作的情況進行考核,明確將幫扶責任人與扶持對象掛鉤,提高了扶貧工作的效率和水平。同時,考核結果成為各單位年終績效考核工作的依據;成為核查領導干部執(zhí)政水平和領導能力的重要標準,每年向社會通報一次;幫扶情況也納入了個人考核,成為干部選拔任用的重要依據,對群眾公認、實績突出的扶貧工作先進個人優(yōu)先提拔使用,對幫扶情況差的責任單位和個人嚴肅問責。雖然精準考核進一步確保了精準扶貧的有效施行,但也存在著部分落后地區(qū)考核機制尚不完善、績效考核指標體系缺乏科學性、合理性,從而使整個扶貧工作過程得不到有效的控制和監(jiān)督的問題。

(二)精準扶貧實踐內容

1.五個一批

"五個一批"是新時期貧困治理的重要內容,即"發(fā)展生產脫貧一批,易地搬遷脫貧一批,生態(tài)補償脫貧一批,發(fā)展教育脫貧一批,社會保障兜底一批"。發(fā)展生產脫貧一批即通過培訓和引導有勞動能力的個人,助力其掌握專業(yè)技能,提高自主生存能力,實現脫貧致富。易地搬遷脫貧一批則是結合實際情況和調研結果將難以實現就地脫貧的貧困家庭和人口實施有組織的易地搬遷計劃,通過分期分批將貧困戶遷移到生活條件適宜且可持續(xù)居住的地區(qū),改善其生存條件,并促進貧困人口通過發(fā)展生產實現脫貧致富,實現有處可搬,搬出能富。生態(tài)補償脫貧一批主要針對貧困地區(qū)生態(tài)保護問題,力求擴大生態(tài)修護力度和范圍,增大重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付,增加當地貧困人口轉移收入。例如部分地區(qū)在生態(tài)修護的過程中產生了對生態(tài)保護崗位的大量需求,這有利于有工作能力的貧困人口就地轉化為護林員、護草員等,促進其獲得工資收入。發(fā)展教育脫貧一批是指國家教育經費將繼續(xù)向貧困地區(qū)、基礎教育、職業(yè)教育傾斜,旨在改善貧困地區(qū)教育條件,對貧困家庭兒童尤其是農村留守兒童給予特殊的關愛和教育關注。社會保障兜底一批重點關注完全或部分喪失勞動能力的貧困人口,意在通過加強低保標準的統籌協調,加大醫(yī)療救助、貧困救濟等社會救助力度的方式進行社會保障兜底。目前,各地對社會保障兜底的概念缺乏清晰準確的定義和認證,只有湖南省專門對"兜底保障"作出了定義解釋,將缺失勞動力或喪失勞動能力的家庭和因病、因殘、因災或意外導致的重度貧困家庭列為兜底脫貧對象,對其給予高于低保標準的保障條件[52]。重慶市在"五個一批"工程的實踐上就起到了模范帶頭作用。2017年8月,重慶市的"五個一批"工程已實現了貧困人口的全面覆蓋。2018年8月,重慶市的開州區(qū)、云陽縣、巫山縣均順利通過了國家專項評估檢查,如期實現了高質量的脫貧"摘帽",正式退出了貧困縣名單。在教育扶貧上,重慶市健全了從學前教育到高等教育的全覆蓋資助體系,使眾多貧困學生得到了接受教育、重返校園的機會;此外,重慶市建立了適應經濟社會發(fā)展和居民收入提升的增長機制,依據"就高不就低"的原則,實現了低保標準與扶貧標準的"雙線合一",重慶農村居民年人均低保標準提升至3600元。

2.新型精準扶貧模式

(1)金融精準扶貧。

結合新時期的經濟形勢和需求,政府根據"六個精準"的要求,實施了金融精準扶貧。金融精準扶貧即立足于脫貧致富的目標,充分發(fā)揮財政扶貧資金的主導作用以及市場化信貸資金的基礎作用,引導金融機構和金融市場充分發(fā)揮力量,利用保險、信貸等金融手段和工具為貧困人口提供具有針對性的金融產品和服務,解決其貸款難的問題,并為旅游扶貧、產業(yè)扶貧等提供資金和資源的支持,促進扶貧資金流入貧困地區(qū)。在實踐中,金融扶貧的類型逐漸豐富,進一步細分為政府主導的金融扶貧、金融機構主導的金融扶貧、產業(yè)金融扶貧、互聯網金融扶貧、社會組織金融扶貧等類型[53]。廣東省在金融精準扶貧的實踐中起到了先鋒帶頭作用。廣東省是國內最先支持中小型農村金融機構發(fā)展的省份之一,在2009年開展了旨在為"三農"及小型企業(yè)發(fā)展服務的小額貸款公司試點工作,還根據農村的貧困程度分別設置了兩種農村金融信貸模式:對于貧困村實施NGO、金融機構小額信貸,針對較為富裕的農村地區(qū)則應用農民組織化信貸模式[54]。這一扶貧模式有效地發(fā)揮了金融杠桿作用,有利于促進輸血式扶貧向造血式扶貧的轉變。

(2)旅游精準扶貧。

隨著旅游產業(yè)成為經濟的一大增長點和第三產業(yè)的龍頭,旅游脫貧成為許多旅游資源豐富的貧困地區(qū)的最佳選擇。旅游精準扶貧即政府通過對具有旅游業(yè)開發(fā)潛質的貧困地區(qū)的旅游項目資源進行考察和識別,針對具體情況進行旅游精準扶貧的政策設計和管理體制的完善,增加貧困地區(qū)人口的收入,從而改善貧困地區(qū)的生產生活環(huán)境。這種扶貧模式也是一種在實踐中應用范圍較廣的扶貧模式,如湘西土家族苗族自治州、寧夏六盤山區(qū)、安徽大別山區(qū)以及貴州民族村寨等均通過旅游扶貧走上脫貧致富之路。以湘西土家族苗族自治州為例,湘西州作為湖南省唯一被劃入西部大開發(fā)的重點扶貧區(qū)域,為了擺脫貧困,從20世紀90年代開始,利用自身獨特的自然資源和人文資源打造"神秘湘西"主題游,并以產業(yè)聯動進行旅游資源的進一步開發(fā),旅游業(yè)收入持續(xù)增加,人均可支配收入逐年增多,近10年來一直高于國家標準線,脫貧效果顯著。

(3)發(fā)展特色產業(yè)脫貧。

一是因地制宜選準并發(fā)展特色產業(yè)。首先根據貧困地區(qū)實際情況制定了精準的產業(yè)發(fā)展規(guī)劃,內容包括發(fā)展特色產業(yè)的目標、重要任務、利益政策以及如何完善特色產業(yè)的利益聯結機制等。其次,根據因地制宜的原則選擇并發(fā)展特色產業(yè),促進了產業(yè)需求與供給的匹配精度。再次,在發(fā)展過程中,以成本—收益分析作為產業(yè)進入或退出市場的根本準則,著重發(fā)展具有市場需求的特色產業(yè)。最后,部分貧困地區(qū)還在發(fā)展特色產業(yè)脫貧過程中接收了發(fā)達地區(qū)的勞動密集型產業(yè)。二是培育了貧困地區(qū)特色產業(yè)基地。推進了貧困村"一鄉(xiāng)一業(yè)、一村一品"的建設,在龍頭企業(yè)、專業(yè)大戶、農民合作社等新型農業(yè)經營主體的帶領下,推進了農村特色產業(yè)的建設,在貧困地區(qū)構建起了特色產業(yè)體系。江西省分宜縣在發(fā)展特色產業(yè)脫貧攻堅上走出了自己的道路,分別找準了自身的農業(yè)優(yōu)勢,因地制宜發(fā)展苧麻、高產油茶、西瓜、中藥材四大扶貧產業(yè),借助中國林業(yè)科學研究院亞熱帶林業(yè)研究所和中國農業(yè)科學院麻類研究所兩個國家級科研團隊的力量進行產品的研發(fā)和優(yōu)化,不斷開拓市場。2018年,通過種植、就業(yè)、資產受益等形式參與特色產業(yè)發(fā)展的貧困戶共計2397戶,占全縣貧困戶的83.3個百分點,增強了貧困群眾的自主"造血"功能[55]。此外,還有政府購買服務式精準扶貧、文化精準扶貧模式等。各貧困地區(qū)根據當地實際情況自行優(yōu)化組合扶貧模式,以收獲最大的扶貧成效。

3.支持重點區(qū)域脫貧攻堅

重點關注"三區(qū)三州"深度貧困地區(qū)為了支持革命老區(qū)的重點發(fā)展,擺脫貧窮落后現象,國家發(fā)展改革委會同有關部門和地方,進行了若干支持老區(qū)開發(fā)建設規(guī)劃的理論起草和行動實踐的工作,初步形成了"1258"的老區(qū)支持政策體系,即"1個總體指導意見、2個區(qū)域性政策意見、5個重點老區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃、8個涉及老區(qū)的片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃",從各老區(qū)實際情況出發(fā),促進其發(fā)展適宜的特色產業(yè),同時不斷提升革命老區(qū)基本公共服務水平,提高了優(yōu)撫對象撫恤補助標準,推動老區(qū)加快了脫貧致富的步伐。目前,中國近一半的扶貧開發(fā)重點縣和集中的連片特困區(qū)主要分布在邊疆少數民族地區(qū),因此邊疆民族地區(qū)的扶貧工作已成為目前中國扶貧工作的主要任務。盡管邊疆地區(qū)脫貧攻堅難度較大,但也涌現了精準扶貧的成功"范式"。2016年7月,西藏曲水縣10個村的712名貧困人口搬入了三有村易地搬遷試點。除了基礎設施和居住環(huán)境的改善,三有村還以股份合作制進行了產業(yè)項目地運營,即按照"合作社+貧困戶"的股份合作方式對奶牛養(yǎng)殖合作社、藏雞養(yǎng)殖合作社、特種種植合作社進行管理和經營,全村712人均入股并參與分紅,充分調動了貧困人口的脫貧積極性[56]。

4.特殊人群扶貧治理

根據建檔立卡的數據分析,隨著"脫貧攻堅戰(zhàn)"的持續(xù)開展,脫貧難點逐漸轉移至占貧困人口比例越來越高的特殊貧困群體,由于其特殊的致貧原因以及較深的貧困程度,其脫貧工作呈現出難度大、花費高的特點。2018年8月,中共中央、國務院在《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》中強調要重點關注老弱病殘等特殊貧困人口,圍繞這些特殊群體建立以社會保險、社會救助、社會福利制度為主要內容,輔之以慈善幫扶和社工協助的綜合保障體系,具體措施包括:加強養(yǎng)老保障,完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度,由地方政府負責符合條件的貧困人口養(yǎng)老保險費的代繳;深入實施健康扶貧工程,切實降低了貧困人口的就醫(yī)負擔;以易地扶貧搬遷和農村危房改造等措施確保貧困戶的基本住房安全;加大了控輟保學的管理力度,減少因貧失學輟學的適齡學生數量[57]。這些綜合性的保障措施的實施,一定程度上使貧困地區(qū)的特殊貧困人群得到了兜底保障。

5.凝聚社會各方力量

合助精準扶貧扶貧開發(fā)是一項聯動社會各個層面、各個行業(yè)的系統性大工程,它不僅對扶貧資金有著巨大需求,同時還需要各種社會資源的支持。這就要求各種社會力量在促進經濟快速發(fā)展的基礎上,提供廣泛的社會資源支撐并將其轉變?yōu)榉鲐氋Y源。因此,為了促進脫貧攻堅進程,黨中央聲明扶貧開發(fā)是全黨全社會共同的責任,要實現政府主導、動員社會各級力量廣泛參與,調動和凝聚一切資源共同推動專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多方力量、多種舉措有機結合和互為支撐的"三位一體"大扶貧格局[58],并對調動全社會力量向"貧困"宣戰(zhàn)進行了具體部署。為了更好地發(fā)揮社會力量在脫貧攻堅進程中的作用,中央實行了政府主導、社會力量優(yōu)勢互補的貧困治理模式。一方面,政府積極發(fā)揮自身在貧困治理中的主導作用,保證財政資金投放的精準性和持續(xù)性;另一方面,激發(fā)黨政機關、企事業(yè)單位、社會各界組織及人士等多方力量對扶貧開發(fā)工作的積極性和主動性,促進新資金渠道的開辟,加大社會扶貧資金的引入量。政府與社會有效結合的參與機制不僅減輕了中央扶貧的財政壓力,擴大了扶貧資金的渠道和投入量,還發(fā)揮出了市場調節(jié)資源的優(yōu)勢,激發(fā)了聯動效益,實現了互惠互利、共同發(fā)展的目標。在中共中央的領導下,全社會力量廣泛參與了扶貧開發(fā)的相關工作。320個中央、國家機關和有關單位參加了592個國家重點貧困縣的定點幫扶工作,軍隊和武警部隊在逾2000個貧困村進行了結對幫扶的實踐。國有企業(yè)、民營企業(yè)、社會組織和個人也成為扶貧脫貧攻堅的重要力量,國有資產監(jiān)督管理委員會組織了45家央企聯合啟動了"百縣萬村"項目,全國工商聯動員了2.2萬家民營企業(yè)開展了"萬企幫萬村"行動[59],形成了政府、軍隊、企業(yè)、非政府組織、民眾等多方資源參與的扶貧協作大格局,進一步共享了扶貧開發(fā)的成果。近年來,精準扶貧和脫貧攻堅取得了巨大成效。按現行國家農村貧困標準測算,2017年底,全國農村貧困人口數量為3046萬,比2016年減少1289萬人;貧困發(fā)生率為3.1%,比上年下降了1.4%。貧困地區(qū)農村居民人均可支配收入比2016年增加了894元,實際增長率達9.1個百分點[60]。2018年,按照每人每年2300元(2010年不變價)的農村貧困標準計算,年末農村貧困人口1660萬人,貧困發(fā)生率1.7%。即從1978年至2018年,中國農村貧困人口減少逾7.5億人,農村貧困發(fā)生率下降95.8個百分點[61]。精準扶貧的思想和實踐都是史無前例的,但在實踐中,深入推進脫貧攻堅工作仍然面臨諸多困境,還需要進一步的理論探索與實踐來逐漸調整與完善。

本文來源:《南寧師范大學學報》:http://m.xwlcp.cn/w/qk/25890.html