農(nóng)村土地使用制度：現(xiàn)狀、問題與方向——河北經(jīng)貿(mào)大學學報

一、農(nóng)村土地使用制度形成回顧
我國農(nóng)村土地使用制度，是在新中國成立之后，在全國范圍內(nèi)經(jīng)歷了三次較大規(guī)模調(diào)整的基礎上逐漸形成的，每一次改革都對經(jīng)濟社會產(chǎn)生了巨大影響。
第一次是土地改革階段。1949年中華人民共和國成立之后，立即在全國范圍內(nèi)開展了聲勢浩大的土地改革運動。主要是通過沒收地主富農(nóng)的土地，把土地無償?shù)胤峙浣o無地農(nóng)民，從而把封建土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民土地所有制。1950年6月頒布的《中華人民共和國土地改革法》明確指出：土地改革的目的是“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路。”這部法律還對農(nóng)民享有的土地權利也做了規(guī)定：“由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權利。”根據(jù)這一法律，到1950年年底，除西藏、新疆、臺灣等地區(qū)外，全國廣大地區(qū)的土地改革基本完成。土地改革以激進的方式實現(xiàn)了農(nóng)村土地私有化，賦予農(nóng)民個人較為完整的土地產(chǎn)權。土地改革也激發(fā)了廣大農(nóng)民從未有過的生產(chǎn)積極性，新中國農(nóng)村呈現(xiàn)出一片盎然生機，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速恢復和發(fā)展起來。
第二次是土地集體所有制的形成階段。這一過程經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)合作化、人民公社化等運動。從1953年開始在全國范圍內(nèi)開展了農(nóng)業(yè)合作化運動，將農(nóng)民個人所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有。就其實質(zhì)來講，就是剝奪了農(nóng)民對土地的所有權。
農(nóng)業(yè)合作化運動，主要是經(jīng)過以下幾個步驟來實現(xiàn)的：首先是成立互助組，加入互助組的農(nóng)民僅在勞動上進行互助，土地仍然歸農(nóng)民私有。其次是在互助的基礎上成立初級農(nóng)業(yè)合作社，農(nóng)民以土地入股，統(tǒng)一經(jīng)營，按股分紅。土地仍歸農(nóng)民私有，但其使用權卻歸合作社，土地所有權與使用權發(fā)生了分離。最后是成立高級農(nóng)業(yè)合作社，高級社是在初級社的基礎上，將農(nóng)民私有的土地無償?shù)剞D(zhuǎn)為合作社集體所有，取消土地分紅，統(tǒng)一土地經(jīng)營，實行按勞分配。為在更大范圍內(nèi)實行土地公有制，1958年開始，我國掀起了人民公社化運動?！叭嗣窆纭笔潜取稗r(nóng)業(yè)合作社”更為高級的公有制形式。人民公社化運動是通過對原來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社進行合并、升級，對農(nóng)村土地進行更大范圍的集中。人民公社化運動是當時極“左”思想下的產(chǎn)物，實際上是一次脫離中國現(xiàn)實條件的“共產(chǎn)風”。人民公社制度給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來了嚴重的負面效應，到改革開放前，大部分農(nóng)民的溫飽仍舊是個大問題。
由土地的農(nóng)民個人所有和使用制，到農(nóng)業(yè)合作化、再到人民公社化，土地制度的變遷反映了這一時期我國土地制度建設不斷探索的明顯特征。然而由于土地產(chǎn)權本身具有的激勵機制遭到破壞，必然導致土地產(chǎn)權制度效率低下。因此，對農(nóng)村土地產(chǎn)權制度進行改革完善，是農(nóng)村土地制度建設的必然歸宿。
第三次是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制階段。十一屆三中全會開啟了農(nóng)村工作的新紀元，在堅持農(nóng)村土地集體所有這個大原則不變的條件下，開始進行了土地使用制度改革。改革后的農(nóng)村土地使用制度的基本特征就是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，即在不改變農(nóng)村土地集體所有的前提下，按農(nóng)民家庭成員人數(shù)把土地承包給各戶，農(nóng)民在取得承包經(jīng)營權的同時，還須承擔農(nóng)業(yè)稅及繳納公積金等各項義務。1993年第一輪土地承包期到期，中央做出了繼續(xù)延長30年的決定，此后開始了農(nóng)村土地的第二輪承包期。
近年來，隨著城市化快速發(fā)展和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)日漸矚目。國家出臺了一系列文件，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)進行規(guī)范指導。1993年國務院發(fā)布的《關于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》指出：“在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地使用權依法有償流轉(zhuǎn)。”2003年3月實施的《中華人民共和國土地承包法》則詳細地說明了土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)采用的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、出租等方式。
2008年12月中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》再次強調(diào)：“加強土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理和服務，建立健全土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。
農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實行初期，極大地釋放了農(nóng)村生產(chǎn)力，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的迅猛發(fā)展，解決了農(nóng)民的溫飽問題。但隨著生產(chǎn)條件的變化，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的優(yōu)越性逐漸發(fā)揮殆盡。土地小塊分散經(jīng)營模式，已無力承擔起農(nóng)民富裕的重任，限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的持續(xù)提高。改革完善現(xiàn)行農(nóng)村土地使用制度，是農(nóng)村生產(chǎn)關系適應生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求。
二、農(nóng)村土地使用制度存在的問題
任何一項制度設計都不可能做到完美無缺。中國現(xiàn)行農(nóng)村土地使用制度也不例外，具體來看，主要表現(xiàn)為以下幾個方面的問題：
1. 農(nóng)村土地集體所有內(nèi)涵模糊產(chǎn)權不清。我國《憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。”《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)村土地屬于三級所有，即鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組?！边@些法律規(guī)定看起來明確無誤，但在制度實施過程中存在不少問題。就《憲法》第十條規(guī)定中的“集體所有”這一概念的理解而言往往會產(chǎn)生歧義。在這里，“集體”包括鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組三個層次，究竟指的是哪一個層次？其法律內(nèi)涵不甚明了。鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組在不同程度上都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權的所有者代表，究竟由哪一級組織代表集體，實施其權利和義務難以確定。從所有權主體來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會處于主導地位。從農(nóng)村現(xiàn)實情況來看，一般是由村委會充當集體土地所有者的代表，土地“集體所有”往往變成村長和村委會少數(shù)人所有。土地“集體所有”對于農(nóng)民來說是虛無的，農(nóng)民對土地所有權的主張大為減弱，遇到國家征地時基本上沒有發(fā)言權。農(nóng)民對土地的所有制僅是名義上的而非實際上的權利，農(nóng)村土地集體所有模糊了土地的產(chǎn)權定位。據(jù)劉守英（1997）的一項研究表明，89.5%農(nóng)戶認為土地的承包權僅為土地的種植權[1]。
2. 現(xiàn)行體制下難以真正實施土地管理和耕地保護。在我國現(xiàn)行土地管理體制下，土地管理部門受同級黨委政府領導，并對同級人民政府負責。土地管理部門的人事安排，主要取決于地方政府的意愿，上級土地管理部門只具有人事建議權和事后備案義務而不具有事前決定權力。這種制度安排決定了基層國土部門，主要是在執(zhí)行地方政府的政策意圖，由此導致了上級國土部門對下級國土部門的監(jiān)督權力虛置、業(yè)務指導職能弱化以及國土政策執(zhí)行過程中的嚴重扭曲。如遇地方政府的土地違法行為，土地管理部門難于有效制止。土地管理部門只能是同級政府的辦事機構和同級政府意志的執(zhí)行者，不可能對政府的土地違法行為的發(fā)生形成制約。因此，農(nóng)村耕地保護中有法不依、有法難依、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象難以根除。甚至于一些政府部門知法違法，嚴重違反規(guī)劃和用地審批程序，特別是在征地過程中，往往濫用職權，動用行政手段圈占耕地，暗箱操作，權錢交易。一些地方未批先占，少批多占，越權批地，擅自改變土地用途的違規(guī)用地現(xiàn)象大量存在。土地規(guī)劃和審批環(huán)節(jié)漸成腐敗的高發(fā)領域，建立嚴格的土地管理和保護機制，加強土地市場監(jiān)管是實施土地保護的一項根本任務。
3. 缺乏合理的土地流轉(zhuǎn)機制難以形成土地規(guī)模收益。農(nóng)村自實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，把土地分給一家一戶經(jīng)營，由于土地優(yōu)劣程度和地理位置遠近不同，為了平均，農(nóng)地就被分得七零八落，十分零散。實踐表明，土地零散化經(jīng)營阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展。首先，農(nóng)地零散化經(jīng)營使許多現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機械和農(nóng)業(yè)設施、現(xiàn)代管理方法和管理技術的使用受到限制。其次，農(nóng)地零散化經(jīng)營下，農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)內(nèi)部出現(xiàn)普遍粗放經(jīng)營傾向，制約了對土地進行的資本和技術投入。最后，一家一戶零散經(jīng)營，不利于大市場對接，嚴重阻礙了農(nóng)村商品經(jīng)濟的發(fā)展，難以形成土地規(guī)模收益[2]。在市場經(jīng)濟條件下，生產(chǎn)要素從效益低的部門流向效益高的部門，農(nóng)村土地使用權合理流轉(zhuǎn)，從而形成土地的適度規(guī)模經(jīng)營，符合實現(xiàn)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置的要求。隨著城市化的快速發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動力不斷向城市轉(zhuǎn)移，土地流轉(zhuǎn)已成客觀必然趨勢。雖然我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)早已出現(xiàn)，但各地還缺乏規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場以及合理的土地流轉(zhuǎn)機制。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大多還處于由農(nóng)民自發(fā)形成的分散流轉(zhuǎn)狀態(tài)，流轉(zhuǎn)中轉(zhuǎn)入的土地依舊保持小塊零散形式，很難形成土地的規(guī)模經(jīng)營收益。
4. 現(xiàn)行土地征用制度不利于保護農(nóng)民利益。在我國大多數(shù)地區(qū)，土地仍然是農(nóng)民就業(yè)、生存和社會福利的主要保障。妥善處理好征地補償問題，不僅關系到農(nóng)民的切身利益，也關系到社會的安定與和諧。我國現(xiàn)行農(nóng)村土地征用制度，不利于保護農(nóng)民的利益。用地單位若要征用農(nóng)民土地，一般不跟農(nóng)民直接談判，多數(shù)情況下委托當?shù)卣饔棉r(nóng)民土地。政府在征用農(nóng)民土地時具有很大的內(nèi)在激勵，政府可以借助其強勢地位在確定征地價格時盡量往下壓。普遍的情形是，政府的征地價格低，而出售給用地單位或企業(yè)的價格高，進而形成政府的土地財政收入。這一現(xiàn)象在我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下尤顯突出。而即使是為數(shù)不多的土地轉(zhuǎn)讓金，農(nóng)民也很難全部取得。政府與農(nóng)民之間事實上處于不平等的交易地位，隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和推進，土地價值日顯珍貴，但令人遺憾的是農(nóng)民收益卻未能伴隨著城鎮(zhèn)化的進程而同步增長，農(nóng)民利益受到嚴重損害。
三、農(nóng)村土地使用制度改革方向
改革和完善現(xiàn)行農(nóng)村土地使用制度，不僅關系到農(nóng)民的切身利益，也關系到社會的和諧與穩(wěn)定。農(nóng)村土地使用制度的改革與完善宜從以下幾方面著手：
1. 對土地集體所有制進行產(chǎn)權改革，賦予農(nóng)民完整的土地使用權。農(nóng)村土地集體所有制最大缺陷在于承包經(jīng)營權的各項權能不充分。權能缺失，會產(chǎn)生使承包經(jīng)營者無法完全行使自己各項權利的不良后果，在實踐中必然會使產(chǎn)權主體——農(nóng)民的利益受到損害。在土地私有化和國有化兩條道路都走不通的情況下，現(xiàn)實選擇的可能性就在于對傳統(tǒng)的土地集體所有制進行產(chǎn)權制度改革，探索農(nóng)村土地集體所有制的實現(xiàn)形式。其思路是，在現(xiàn)有制度框架無法進行大的改變的條件下，努力把那種人人都有但人人都沒有感覺到的抽象的集體所有制，改革為農(nóng)民可以實實在在地感覺到的具體的集體所有制。在我國，農(nóng)民擁有的土地承包經(jīng)營權只是土地所有權的派生權利，是一種不完整的權利，如農(nóng)民不能以土地承包經(jīng)營權向銀行抵押貸款或到產(chǎn)權市場變現(xiàn)。改革的目標就是將承包經(jīng)營權應有的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、入股、抵押等各項權利完全賦予承包經(jīng)營權的內(nèi)涵，使之成為完整的土地使用權，讓農(nóng)民享有永久性的土地使用權，以利于土地使用權權利的充分實現(xiàn)。
2. 對土地流轉(zhuǎn)制度依法完善，從法律上對土地流轉(zhuǎn)予以保障。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)主要是《土地承包法》和《土地管理法》中的相關條款，其立法層次高但缺乏系統(tǒng)性規(guī)定。2005年1月農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》，這是迄今為止關于土地流轉(zhuǎn)方面最為具體的法規(guī)，但由于是部門法規(guī)，法律約束力較低。研究制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)方面的專門法律，在法制層面上對土地流轉(zhuǎn)予以保障，是完善土地流轉(zhuǎn)的重要內(nèi)容之一。土地流轉(zhuǎn)首先要確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，流轉(zhuǎn)雙方要本著自愿協(xié)商、互利互惠的原則，自行選擇土地流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)價格、流轉(zhuǎn)期限等[3]。在土地流轉(zhuǎn)形式上，可根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平以及農(nóng)民意愿，采取互換、轉(zhuǎn)讓、出租、股份合作、反租倒包等不同形式；在土地流轉(zhuǎn)價格上，可通過協(xié)商、招標等形式確定流轉(zhuǎn)價格，也可由中介機構評估而定；在土地流轉(zhuǎn)期限上，既可以短期流轉(zhuǎn)，也可以長期流轉(zhuǎn)。
3. 對土地征用制度依法規(guī)范，嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設用地?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。法律明確規(guī)定了政府征用集體土地的目的主要限于公益性用地，而對于經(jīng)營性用地不得征用。公益性用地，是指政府完全用于社會公共事業(yè)、非贏利性的建設用地。但由于土地收益的巨大誘惑，政府征用農(nóng)民土地并不是完全用于公共產(chǎn)品的供給需要。嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設用地，依法規(guī)范土地征用制度，應加強農(nóng)民在征地過程中的話語權，增加征地行為的透明度，盡力避免政府機關單方面的決定。進一步完善有關法律法規(guī)，盡快制定關于土地征用的專門法律，增強對農(nóng)民土地財產(chǎn)權利的法律保護，盡力避免處于弱勢地位的農(nóng)民的利益受到政治力量侵害。從節(jié)約土地和減少社會矛盾的角度出發(fā)，提高土地征用補償標準，提高土地征用門檻。
4. 健全農(nóng)村社會保障體系，促進農(nóng)民由土地保障轉(zhuǎn)向社會保障。就目前而言，土地仍然是農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料，是關系到農(nóng)民生老病死的“社會保障”。農(nóng)村社會保障體系的建立與健全，能夠?qū)ν恋氐谋Ｕ瞎δ苓M行替代，降低農(nóng)民的“戀土”情結，消除由于農(nóng)地產(chǎn)權的福利性安排而阻止土地產(chǎn)權的流轉(zhuǎn)。農(nóng)村社會保障體系的健全與完善，能夠促進農(nóng)民由土地保障轉(zhuǎn)向社會保障。因此，加快農(nóng)村社會保障體系的建立，能夠充分發(fā)揮土地市場的作用，提高資源的配置效率，把農(nóng)民從土地上解放出來，把土地從對農(nóng)民的社會保障功能中解放出來。
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