兩地體制、政策及效果的比較分析——河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)

 （一）變遷的制度基礎(chǔ)和基本格局
60年來，大陸和臺灣的土地制度都發(fā)生了很大的變化，但變遷的制度基礎(chǔ)不同，變遷的基本格局也不完全相同。
在50年代上半期的土地改革前后，大陸在一個(gè)短時(shí)間內(nèi)保持了土地的私有制度，但在合作化以后，則實(shí)行了土地的公有化和集體化，農(nóng)戶被剝奪了土地的所有權(quán)。從初級社到高級社，從合作化到公社化，土地的公有化程度不斷提高，從有限的公有產(chǎn)權(quán)到無限的公有產(chǎn)權(quán)；公有化的范圍也不斷擴(kuò)大，盡管為了糾正大躍進(jìn)和人民公社化運(yùn)動(dòng)中出現(xiàn)的“窮過渡”和“共產(chǎn)風(fēng)”，1962年通過實(shí)施的《關(guān)于農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（即六十條）規(guī)定，人民公社實(shí)行“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的基本制度，從原來的公社所有制向后退了一步，但卻改變了1956年6月全國人大第一屆第三次會(huì)議通過的《高級農(nóng)業(yè)合作社示范章程》關(guān)于“社員原有的墳地和房屋地基不必入社”的規(guī)定，“人民公社范圍的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等，一律不準(zhǔn)出租和買賣”。這樣一來，大陸所有的土地都公有化了，并且完全取締土地市場，禁止土地交易。
由于無限的公有產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致了外部性的相互施加和無法遏止的機(jī)會(huì)主義，造成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的徘徊不前，甚至下降，也限制了工業(yè)發(fā)展的資金積累和國內(nèi)市場，使得大陸的經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入“貧困陷阱”。農(nóng)民終年辛勞而不得溫飽，共產(chǎn)黨治理的合法性也受到動(dòng)搖。于是，在改革開放以后，發(fā)生了向另一個(gè)方向的進(jìn)一步變遷，普遍實(shí)施了以包產(chǎn)到戶為特征的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。由于保留了土地的公有制或集體所有制，在實(shí)行家庭承包的過程中，特別是前期，經(jīng)常發(fā)生集體撕毀承包合約，強(qiáng)行收回承包地，侵犯農(nóng)戶承包權(quán)的事情，在2002年《土地承包法》通過實(shí)施以后，這種情況才得到改善。
由于在聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的家庭經(jīng)營，雖然增強(qiáng)了激勵(lì)，但卻造成了土地的細(xì)碎化，戶均幾畝地分散在大小不同的數(shù)個(gè)地塊上，限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)民有了飯吃，卻沒有錢花，走出了“貧困陷阱”，卻進(jìn)入了“溫飽陷阱”。由于農(nóng)業(yè)豐收和吃飯問題的解決，促進(jìn)了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和工業(yè)化的加速，出現(xiàn)了大規(guī)模的人口流動(dòng)，帶來就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，開始形成了土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，逐步恢復(fù)了土地市場和土地交易。然而，所有這一切都是在土地公有或者集體所有的基礎(chǔ)之上進(jìn)行的。盡管聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施，發(fā)生了土地產(chǎn)權(quán)的細(xì)分和變革，弱化了土地的所有權(quán)，強(qiáng)化了使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，逐步放開了土地使用權(quán)的市場和交易，但仍然保持了土地的公有制或集體所有制。
由于土地承包權(quán)是使用權(quán)，在1998年修訂的《土地管理法》中，一直作為債權(quán)對待，從《土地承包法》公布實(shí)施后，承包權(quán)的債權(quán)性質(zhì)開始向物權(quán)轉(zhuǎn)化，直到2007年《物權(quán)法》的公布和實(shí)施，承包權(quán)才真正具有了物權(quán)的性質(zhì)。再加上農(nóng)業(yè)稅的取消，土地租金顯化，承包人取得了土地租金，土地承包權(quán)成為了真正意義上的用益物權(quán)。大陸土地制度進(jìn)一步變遷的方向是，建立健全以土地用益物權(quán)為中心土地法律制度和管理體系。
需要特別指出的是，城市化發(fā)展以后，現(xiàn)行土地制度的缺陷和問題就充分暴露出來。由于在土地公有的基礎(chǔ)上實(shí)施了土地轉(zhuǎn)用的國家壟斷和政府管制，形成了農(nóng)村土地和城市土地、農(nóng)耕用地和建設(shè)用地、國有土地和集體土地二元分割的權(quán)利體系。政府作為農(nóng)地轉(zhuǎn)為市地的唯一仲裁者和土地一級市場的壟斷者，是農(nóng)地轉(zhuǎn)用后的真正“地主”，擁有獲得農(nóng)地并將其轉(zhuǎn)給城市使用者的排他性權(quán)力，并且占有了土地升值的大部分收益或級差地租，而農(nóng)民只能得到少量的補(bǔ)償。于是圍繞著土地權(quán)益的分配，政府與農(nóng)民之間展開了激烈的爭奪和博弈，不僅出現(xiàn)了大量的“城中村”和“小產(chǎn)權(quán)房”，而且發(fā)生了大量的群體性事件，甚至是惡性事件，直接威脅到社會(huì)的穩(wěn)定，破壞了社會(huì)的和諧。據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在每年發(fā)生的群體性事件有10萬多起，其中一半左右是由于土地爭端而引發(fā)的。
與大陸的情況相反，臺灣土地制度的變遷一直是在土地私有制的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。日據(jù)時(shí)期，臺灣一直作為日本的農(nóng)業(yè)基地，除被日本政府無償占有的土地之外，其余則分散掌握在數(shù)量眾多的小地主手中，人均占地面積不足10甲⑤。國民黨入主臺灣以后，為盡快恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，解決農(nóng)村中緊張的租佃關(guān)系造成的嚴(yán)重社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，農(nóng)村土地改革首當(dāng)其沖。
國民黨政府沒有采用無償沒收地主土地的方式，而是采取了購買和交易的方式，將地主超量出租的土地予以照價(jià)收買，再按原來的收買價(jià)格將其放領(lǐng)給現(xiàn)耕佃農(nóng)，扶持其成為自耕農(nóng)，保持和穩(wěn)固了私有土地制度。為此，政府首先劃分了都市土地與農(nóng)業(yè)用地，明確土地改革的對象僅為分布在特定農(nóng)業(yè)區(qū)及一般農(nóng)業(yè)區(qū)內(nèi)的田地目及旱地目（在臺灣俗稱為“畑”）的出租者，并允許其有保留一定數(shù)量自耕地的權(quán)利。而對于參與放領(lǐng)的農(nóng)地則強(qiáng)調(diào)“非農(nóng)民不得取得農(nóng)地”，在使用上規(guī)定農(nóng)地只作農(nóng)用。為避免改革激進(jìn)引起地主的抵制，臺灣土地改革采取了分段實(shí)施的漸進(jìn)方式，而這種有償轉(zhuǎn)移地主財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的溫和手段，成為早期臺灣土地改革經(jīng)驗(yàn)中最耀眼的部分，以至于這一時(shí)期租佃糾紛絕大部分是由于地租爭議引起的而與產(chǎn)權(quán)爭議無關(guān)，且為數(shù)不多，無礙大局。由于保持土地私有制度和采取購買交易方式，大地主成為土地改革中的最大受益者，進(jìn)而成功地轉(zhuǎn)變?yōu)榕_灣的工商業(yè)巨頭。臺灣農(nóng)村土地改革不僅保護(hù)了私人產(chǎn)權(quán)，而且實(shí)施了公地放領(lǐng)，通過交易把公地也變成私人土地，因其不涉及征收的繁瑣手續(xù)和利益糾葛，執(zhí)行結(jié)果也非常順利。在私人土地所有權(quán)重配的格局逐漸確定，各項(xiàng)土地權(quán)能得到有效保障的情況下，農(nóng)民形成了對土地產(chǎn)權(quán)收益的預(yù)期，不僅刺激了農(nóng)民改良土壤，發(fā)展土地連片耕作，完善農(nóng)田設(shè)施的積極性，而且降低了土地交易的成本，提高了土地的產(chǎn)出效率，穩(wěn)定了臺灣社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的因素是多方面的，早期土地改革最重要的成果是通過確立產(chǎn)權(quán)的方式激發(fā)勞動(dòng)要素的最大潛力，而臺灣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)形態(tài)仍然保持著小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式，自由的土地市場和頻繁的土地交易不會(huì)造成土地過度集中，而只會(huì)使地塊規(guī)模越來越細(xì)碎。如果沒有政府權(quán)力的介入，市場主體的談判和價(jià)格機(jī)制很難形成土地的規(guī)模化和集中化（趙岡、陳鐘毅，2006）。即使能夠形成，也需要較長的時(shí)間。然而，臺灣工業(yè)化推進(jìn)的速度很快，以致在工商業(yè)浪潮的沖擊之下，農(nóng)業(yè)迅速萎縮，農(nóng)地復(fù)耕指數(shù)不斷下滑，農(nóng)業(yè)增長率甚至降為負(fù)值。除去農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)之外，核心問題在于土地改革所確立的私人產(chǎn)權(quán)分散而細(xì)碎，不符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的基本要求。
為了推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向著現(xiàn)代商業(yè)化農(nóng)業(yè)的方向發(fā)展，臺灣當(dāng)局并沒有采取強(qiáng)行合并土地的辦法，而是啟動(dòng)了農(nóng)地重劃計(jì)劃，進(jìn)行耕地的轉(zhuǎn)移與合并，即通過農(nóng)民之間以互換耕地的方式，把分散在多處的小塊土地集中在一起，以利于農(nóng)事耕作和管理；或者以自愿結(jié)合的形式，將不規(guī)則的耕地聯(lián)成一片，辦成標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)場或綜合利用。由于當(dāng)時(shí)僅有《土地法》、《平均地權(quán)條例》和《土地重劃辦法》等原則性文件為指導(dǎo)，政府采取試辦試驗(yàn)區(qū)的方法摸索重劃。到20世紀(jì)60年代，臺灣農(nóng)地重劃達(dá)到高峰。農(nóng)地重劃之所以效果顯著，是由于在重劃區(qū)內(nèi)充分體現(xiàn)了土地所有權(quán)人與租佃關(guān)系人對其法律義務(wù)的認(rèn)真履行，同時(shí)政府給予了資金上的一定補(bǔ)貼以及金融支持，并給權(quán)利人選擇靈活的付款方式的自由。在土地重劃過程中，的確出現(xiàn)了一些所有權(quán)邊界模糊的區(qū)域，為了解決這一問題，重劃土地分配過程一直遵循“原位次原則”，對無法落到農(nóng)戶的土地進(jìn)行集中分配，采取現(xiàn)金補(bǔ)償與公開招標(biāo)租賃相結(jié)合的辦法，盡量使重劃后的土地分配做到合情合理。在推行農(nóng)地重劃的同時(shí)，臺灣當(dāng)局還加強(qiáng)農(nóng)業(yè)機(jī)械化耕作的生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型，以及輔導(dǎo)小農(nóng)轉(zhuǎn)業(yè)，加速農(nóng)村勞動(dòng)力向外轉(zhuǎn)移，推動(dòng)土地的規(guī)模經(jīng)營?？梢?，土地重劃的目的不是剝奪所有權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而是為了提高土地利用效率。
不過，隨著土地收益的迅速增值，地權(quán)相對分散的客觀現(xiàn)實(shí)與要求土地集中的指導(dǎo)思想發(fā)生了激烈的碰撞，不少農(nóng)民擔(dān)心委托經(jīng)濟(jì)的方式會(huì)使其喪失土地所有權(quán)，從而喪失土地利得，不愿配合對社區(qū)公共建設(shè)有利的農(nóng)地重劃，拒絕負(fù)擔(dān)農(nóng)地重劃后地塊的整地費(fèi)用，甚至對農(nóng)地重劃進(jìn)行抵制和阻礙，這也影響了農(nóng)地重劃的總體效益。
為了解決這一問題，1995年8月3日臺灣當(dāng)局核定實(shí)施《農(nóng)地釋出方案》，開始轉(zhuǎn)變農(nóng)地管制的原則，逐步放寬農(nóng)業(yè)用地變更使用限制，簡化農(nóng)業(yè)用地變更審查程序。2000年政府進(jìn)一步修正了《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》和《土地法》，農(nóng)地政策由“農(nóng)地農(nóng)有農(nóng)用”調(diào)整為“放寬農(nóng)地農(nóng)有，落實(shí)農(nóng)地農(nóng)用”，放寬自然人承購農(nóng)地資格，準(zhǔn)許企業(yè)法人有條件承受耕地，更大幅度放寬耕地分割限制，凍結(jié)了困擾多年的耕地三七五租賃，開放農(nóng)地自由買賣及自由租賃制度。目前，臺灣正在實(shí)施“小地主大佃農(nóng)”的政策，即通過租賃手段協(xié)助有意農(nóng)業(yè)經(jīng)營者取得農(nóng)地，擴(kuò)大農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模，促進(jìn)農(nóng)地資源有效利用，以減少農(nóng)地休（廢）耕或閑置，并輔導(dǎo)農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)?；靶驶?，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提高整體農(nóng)業(yè)競爭力，爭取達(dá)到“建立老農(nóng)退休機(jī)制，調(diào)整農(nóng)民勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)”和“促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)化，改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營結(jié)構(gòu)”的政策目標(biāo)?，F(xiàn)在，正在討論制定《國土計(jì)劃法》，全臺15個(gè)主要農(nóng)業(yè)縣陸續(xù)完成了縣級農(nóng)地資源空間規(guī)劃，臺灣當(dāng)局還逐步加強(qiáng)優(yōu)良農(nóng)地保育，推行結(jié)合產(chǎn)業(yè)輔導(dǎo)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營專區(qū)計(jì)劃，為下一步實(shí)施臺灣土地分級分區(qū)管制制度做好準(zhǔn)備。不過，農(nóng)地釋出中的機(jī)會(huì)主義行為在某種程度上為黑金政治打開大門，一些財(cái)團(tuán)與民意代表結(jié)合，先買下農(nóng)地再去影響地方政府或議會(huì)，變更土地的使用，成為困擾臺灣農(nóng)地制度調(diào)整的主要問題。
值得指出的是，一開始臺灣的土地制度也不是統(tǒng)一的，土地改革是在農(nóng)村和農(nóng)用土地上進(jìn)行的。取得成效以后，政府欲仿效農(nóng)村在都市推行平均地權(quán)的土地改革，但實(shí)施效果不佳。隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變遷，雖幾經(jīng)調(diào)整修改，仍無法解決郊區(qū)及鄉(xiāng)村土地地價(jià)高漲、人口增加引致的非都市土地投機(jī)壟斷嚴(yán)重的問題。因此，臺灣當(dāng)局于1955年公布了《實(shí)施都市平均地權(quán)條例》（1977年更名為《平均地權(quán)條例》），將土地政策的范圍逐步由都市地區(qū)擴(kuò)展至全島，力求全面貫徹平均地權(quán)的政策，不再區(qū)分農(nóng)村土地和都市土地，最終確立了政府勘察核定土地價(jià)格并要求土地所有權(quán)人按申報(bào)地價(jià)依法繳納地價(jià)稅、土地增值稅，政府通過支付對價(jià)強(qiáng)制取得私有土地的所有權(quán)的土地管理體系。
從以上的分析可以看出，臺灣的60年土地制度變遷是在尊重和保護(hù)私人產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，其結(jié)果不僅促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，而且為工業(yè)化和城市化提供了足夠的資金積累和土地空間，也順應(yīng)了臺灣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的基本要求。
（二）變遷方向和變遷路途
從總的方面來看，臺灣和大陸的土地制度和土地政策都是向著適應(yīng)和促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向著現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的方向前進(jìn)的。但是變遷的路途卻不大相同。
在改革開放以前，大陸企圖通過消滅私人產(chǎn)權(quán)的集體化來建設(shè)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)行大規(guī)模經(jīng)營。但是，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)既需要有現(xiàn)代技術(shù)條件，也需要有相應(yīng)的制度條件，既需要有現(xiàn)代經(jīng)營條件，也需要有相應(yīng)的市場條件。而合作化以后的大陸農(nóng)業(yè)，只是把土地和農(nóng)具歸了大堆，把私有變成了公有，而產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)仍然是所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)三權(quán)合一的古典形態(tài)，只是將其主體從農(nóng)戶個(gè)人變成了集體經(jīng)濟(jì)組織，就像把一個(gè)一個(gè)土豆裝在一個(gè)大筐里，變成了一筐土豆，其他條件有的不僅沒有變化，有的條件甚至變得更壞，不僅沒有增加產(chǎn)出，反而增大了管理成本和交易成本。耕作仍然是傳統(tǒng)技術(shù)，經(jīng)營主體從個(gè)人變成了集體，產(chǎn)生了隊(duì)生產(chǎn)的計(jì)量難題以及信息和激勵(lì)問題，市場條件則發(fā)生了退變，從原來小規(guī)模的自由市場和自由交易，變成了國家的買方壟斷，公社和生產(chǎn)隊(duì)生產(chǎn)的全部產(chǎn)品，除自產(chǎn)自用者外，全部交（賣）給國家，名為交易，實(shí)則配給和征購，沒有了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)得以發(fā)育的市場條件。因此，本想通過合作化和公社化建立所謂社會(huì)主義現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)，實(shí)際上則走到了相反的道路上去，離現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求和距離越來越遠(yuǎn)。
改革開放以后，在保持土地集體所有的前提下，實(shí)行家庭生產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制，在經(jīng)營方式上，實(shí)際上是退回到了50年代初的原點(diǎn)，不同的是，原來以自耕農(nóng)和佃農(nóng)為經(jīng)營主體的結(jié)構(gòu)變成了普遍的租佃制。由于沒有了隊(duì)生產(chǎn)的計(jì)量難題，也解決了信息和激勵(lì)問題，就帶來了80年代上半期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大發(fā)展，一舉解決了吃飯問題，并促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。
雖然保持了土地的集體所有，但聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施促進(jìn)了土地產(chǎn)權(quán)的變革，發(fā)生了土地產(chǎn)權(quán)的細(xì)分，打破了原來所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)三權(quán)合一的形態(tài)，形成了所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，與此同時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品的市場形成和擴(kuò)大了，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的外部市場也形成了。隨著勞動(dòng)力流動(dòng)而來的土地承包權(quán)的自發(fā)流轉(zhuǎn)，土地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬進(jìn)一步分化，形成了所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)三權(quán)分立的情況。隨著種糧大戶的產(chǎn)生、新型土地合作社的建立和涉農(nóng)企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村，土地的大規(guī)模經(jīng)營開始出現(xiàn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務(wù)從農(nóng)業(yè)中分離出來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、市場化得以發(fā)展，土地市場、農(nóng)業(yè)內(nèi)部的勞動(dòng)力市場等要素市場得以形成和發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品的市場范圍和市場半徑得以擴(kuò)展，出現(xiàn)了全國性市場，并進(jìn)入了世界市場。這樣一來，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所需要的產(chǎn)權(quán)條件、經(jīng)營條件、市場條件和技術(shù)條件開始出現(xiàn)并逐漸形成。
目前，大陸的土地問題主要不是發(fā)生在農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和集中方面，而是出現(xiàn)在農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地方面。
如果說大陸地權(quán)變遷使得從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，即從自給性農(nóng)業(yè)向商品化農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變走了很大一段彎路，那么，臺灣的變遷卻是一直前進(jìn)的，雖然前進(jìn)的速度不快，也有一些小的曲折，但卻沒有發(fā)生大陸那樣嚴(yán)重的折騰和巨大的反復(fù)。
臺灣不僅保持了土地私人所有的基本制度，而且其經(jīng)營方式也一直存在著自耕和租佃制度。在租佃制度下，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離是自然形成的，只不過由于地權(quán)過于集中而無法解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者長期預(yù)期不穩(wěn)定的問題，土地改革實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)地農(nóng)有”，建立以自耕農(nóng)為主要形態(tài)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)格局和社會(huì)結(jié)構(gòu)，在小塊土地上重新把所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一起來。
一個(gè)問題解決以后，另一個(gè)問題也就隨之而來。由于小農(nóng)社會(huì)自給自足的內(nèi)在特點(diǎn)，與臺灣經(jīng)濟(jì)對外開放和工業(yè)化轉(zhuǎn)型不相適應(yīng)，工業(yè)增加值對農(nóng)業(yè)收入形成超強(qiáng)替代，農(nóng)業(yè)除了能向工業(yè)領(lǐng)域供給勞動(dòng)要素之外，不再能夠成為工業(yè)發(fā)展的資金來源和市場空間，因而農(nóng)業(yè)的長期發(fā)展一度被擱置和忽視，一些“田賦征實(shí)”、“隨賦征購”和“肥料換谷”制度，壓低了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，小農(nóng)社會(huì)的穩(wěn)定受到?jīng)_擊和破壞，政府企圖通過強(qiáng)化“農(nóng)地農(nóng)用”，嚴(yán)格限制土地買賣和耕地分割，達(dá)到農(nóng)地專用并提高利用效率的目的。但是，由于“農(nóng)地農(nóng)有農(nóng)用”并未脫離小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的思想桎梏，因而農(nóng)地重劃只解決了土地細(xì)碎化的表層問題，地權(quán)卻一如既往地分散在眾多中小農(nóng)戶手中，土地規(guī)模經(jīng)營缺乏支撐其實(shí)施的制度基礎(chǔ)。特別是20世紀(jì)70年代以后，隨著農(nóng)地與市地、工業(yè)用地的市場差價(jià)不斷擴(kuò)大，而臺灣當(dāng)局將農(nóng)地重劃作為實(shí)施土地用途嚴(yán)格管制政策的一個(gè)重要工具，反而造成被劃入農(nóng)地重劃的土地產(chǎn)權(quán)被嚴(yán)重弱化了，農(nóng)民失去對其土地的部分支配權(quán)，即土地轉(zhuǎn)用權(quán)，致使政府管制直接侵害了土地所有權(quán)的完整性，私人產(chǎn)權(quán)自發(fā)的細(xì)分要求遭遇了公權(quán)力的遏制。從這個(gè)角度看，臺灣農(nóng)業(yè)的經(jīng)營方式需要變革，以適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
隨著臺灣經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，對外經(jīng)濟(jì)交流的擴(kuò)大，臺灣農(nóng)業(yè)面臨的市場條件、技術(shù)條件也發(fā)生了很大變化，這就推動(dòng)了臺灣農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的變遷和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相應(yīng)調(diào)整，實(shí)施了“小地主大佃農(nóng)”的政策。這一政策在維持土地所有權(quán)屬自然人（小地主）不變的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，由符合政府政策輔導(dǎo)資格條件且承租農(nóng)地?cái)U(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的專業(yè)農(nóng)民、組織型大佃農(nóng)、產(chǎn)銷班、農(nóng)會(huì)、合作社或農(nóng)企業(yè)公司實(shí)行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，在新的條件下，地權(quán)關(guān)系又重新回歸所有權(quán)與經(jīng)營相分離的狀態(tài)，這種情況既與日據(jù)時(shí)期傳統(tǒng)租佃關(guān)系下兩權(quán)的自然分離不同，也與大陸家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下公有地權(quán)基礎(chǔ)之上的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)有別，個(gè)體農(nóng)戶的身份開始具有了復(fù)合性的特點(diǎn)。一部分年事已高或缺乏耕作技術(shù)的自耕農(nóng)實(shí)際成為依靠地租養(yǎng)老的市民階層，仍然享有名義上土地的所有權(quán)和處分權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)讓渡給大佃農(nóng)，另一部分年輕有為的受過農(nóng)業(yè)技術(shù)訓(xùn)練的專業(yè)農(nóng)民或農(nóng)業(yè)組織實(shí)際接管了土地的經(jīng)營權(quán)，臺灣農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化有了進(jìn)一步的發(fā)展。
（三）政府作用和制度建設(shè)
在大陸和臺灣的農(nóng)地制度變遷中，政府都起了非常重要的作用，但是政府的作用并非都是正面的和積極的，有的則是負(fù)面和消極的，甚至是破壞性的。
大陸的土改、合作化和公社化運(yùn)動(dòng)完全是政府領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)動(dòng)的，也是政府強(qiáng)制實(shí)施的。土改采取的是打倒地主、富農(nóng)，沒收他們的土地，無償分給貧雇農(nóng)的辦法，雖然沒有取消土地的私有制，但是，政府無償分給的土地，政府也可以隨意拿走。這也是強(qiáng)制推行合作化的根源。合作化時(shí)雖然有“入社自愿，退社自由”的口號，但由于土地的無償分配，實(shí)際上沒有實(shí)施，也不能實(shí)施。因此沒有人不入社，也沒有人退社，退社是要挨批判的。沒有了退出自由，也就無法保護(hù)自己的權(quán)利。不僅土地和生產(chǎn)資料入了社，歸了大堆，而且實(shí)行了政社合一，搞起了生活集體化，組織軍事化，行動(dòng)戰(zhàn)斗化，辦起了公共食堂，政府不僅控制了生產(chǎn)活動(dòng)，而且控制了個(gè)人生活，使得一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)基本上都變成了集體決策，從而嚴(yán)重地侵犯了個(gè)人權(quán)利和個(gè)人自由，大大地壓縮了私人領(lǐng)域和私人決策。
事實(shí)上，農(nóng)民對自由權(quán)利和幸福生活的追求從未停止。“三自一包，四大自由”此起彼伏，恰是“野火燒不盡，春風(fēng)吹又生”。不斷地“割資本主義尾巴”，結(jié)果是“資本主義尾巴”變成了“社會(huì)主義機(jī)體”?？梢?，在這時(shí)，政府的作用是負(fù)面的和破壞性的，不是推動(dòng)社會(huì)前進(jìn)，而是把倒退當(dāng)作進(jìn)步。
血的教訓(xùn)使我們改弦更張，逐步承認(rèn)和擴(kuò)大農(nóng)民的土地權(quán)利和經(jīng)濟(jì)自由，尊重農(nóng)民的創(chuàng)造。自“包產(chǎn)到戶”得到了地方官員的支持，實(shí)現(xiàn)了地方合法化開始，到1981年中央工作會(huì)議，在各省的一致要求下，又實(shí)現(xiàn)了全國合法化。這些嘗試推動(dòng)著聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的發(fā)展和普及，進(jìn)而推動(dòng)了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，校正了地權(quán)變遷和農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向。為了約束發(fā)包方侵犯承包人權(quán)益的事件，規(guī)范村集體和農(nóng)戶的行為，2001年政府發(fā)布了《關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定》的18號文件，2002年又頒布的《農(nóng)村土地承包法》，對土地流轉(zhuǎn)做出了明確的規(guī)定：“通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”；土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循“平等協(xié)商、自愿、有償”的原則，“任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”，強(qiáng)調(diào)“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式”。
不僅如此，基層政府和村集體在推動(dòng)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)和交易中也起了重要作用。由于涉農(nóng)企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村轉(zhuǎn)包土地，進(jìn)行農(nóng)業(yè)開發(fā)和大規(guī)模經(jīng)營，與農(nóng)戶之間存在著信息不對稱和互信度差的問題，農(nóng)民不相信企業(yè)的能力和信譽(yù)，害怕企業(yè)搞不好把耕地弄壞了，不能復(fù)墾和耕種；企業(yè)也害怕農(nóng)民鬧事而無法約束。基層政府和村集體就起了一個(gè)中介和擔(dān)保的作用?；鶎诱粌H發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息，有的甚至創(chuàng)辦土地交易中心，而且往往是農(nóng)戶先與村集體簽訂合約，把土地流轉(zhuǎn)給村集體，村集體再與進(jìn)入企業(yè)簽訂合約，把土地成片流轉(zhuǎn)給企業(yè)?？梢?，這時(shí)政府的作用從負(fù)面開始轉(zhuǎn)向正面。
為了推動(dòng)土地制度變遷和加強(qiáng)土地管理，政府也制定了一些法律和規(guī)章，如《土地管理法》《土地承包法》《物權(quán)法》等，國務(wù)院、農(nóng)業(yè)部和國土資源部發(fā)布了系列紅頭文件，也建立了一套組織管理系統(tǒng)，其機(jī)構(gòu)關(guān)系框架如圖所示（圖1）：
但是，由于對產(chǎn)權(quán)保護(hù)和制度建設(shè)重視不夠，現(xiàn)有法律規(guī)定往往相互矛盾，有的直接侵權(quán)，有的無法實(shí)施。例如，農(nóng)民依據(jù)《憲法》和《土地承包法》保護(hù)自己的土地承包權(quán)，但政府征地卻依據(jù)政府強(qiáng)權(quán)和《土地管理法》，由于個(gè)人產(chǎn)權(quán)對抗不了地方政權(quán)，權(quán)利人無法表達(dá)和主張自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，《土地管理法》大于《憲法》和《土地承包法》，成了侵權(quán)法。雖然規(guī)定給農(nóng)民以補(bǔ)償和生活安置，但補(bǔ)償不是損失的對價(jià)，也未考慮失地農(nóng)民的生存和發(fā)展問題。盡管農(nóng)戶可以依據(jù)《土地承包法》主張自己的土地權(quán)利，但高法的司法解釋明確規(guī)定，“集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理”。無論是城中村，還是小產(chǎn)權(quán)房，都是村民行使自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，且在城市化中起了重要作用，在政府尚未提供保障房的情況下，承擔(dān)起保障房的職能，但《土地管理法》卻不承認(rèn)它們的合法性，政府也千方百計(jì)地要取締它。于是，圍繞著城中村改造和取締小產(chǎn)權(quán)房，政府和村民之間發(fā)生了尖銳的矛盾和激烈的博弈。也正是由于不重視產(chǎn)權(quán)保護(hù)和制度建設(shè)，再加上部門立法，現(xiàn)行《土地管理法》的修改一拖再拖，至今仍然難產(chǎn)。
就土地管理組織和制度來看，僅僅由于用途不同，同樣的土地就受到不同部門的不同管理方式和管理強(qiáng)度。這種管理安排就是二元分割土地產(chǎn)權(quán)和土地政策得以實(shí)施和執(zhí)行的組織保障。至于土地的檔案資料，土地權(quán)證在入社時(shí)基本上全部燒掉，實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)只是分地，而沒有確權(quán)頒證，現(xiàn)在，為了進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)和交易，有些地方開始進(jìn)行土地整理，確權(quán)頒證，重新建立土地檔案?？梢姡箨懙耐恋毓芾硎窍喈?dāng)粗放的。
臺灣的土地改革也是由政府推動(dòng)和實(shí)施的，但在手段上采取了行政性與經(jīng)濟(jì)性相結(jié)合的辦法。對于早期土地改革，臺灣當(dāng)局意識到土地改革必須兩頭兼顧，如因土地征收不能保證地主的生活，則必然招致地主的怨恨和反對而阻礙改革。因此政府特別在《實(shí)施耕者有其田條例》中明確了地主得以保留耕地的數(shù)量，以及征收耕地地價(jià)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在做法上不但不沒收地主的出租土地，反而以地主超量出租土地價(jià)格的70%發(fā)行土地債券，余下30%搭發(fā)股票來收買，再按原來的收買價(jià)格將其放領(lǐng)給現(xiàn)耕佃農(nóng)。至于搭發(fā)的三成股票，政府開放了水泥、紙業(yè)、工礦、農(nóng)林等四大公營公司予以民營，借此轉(zhuǎn)移地主土地資金新臺幣6億6千萬元投資于工業(yè)，開辟了農(nóng)村資金轉(zhuǎn)做工業(yè)儲(chǔ)蓄和投資的途徑。這次土地改革可謂不僅重配了產(chǎn)權(quán)與所得，也改變了投資形態(tài)，既加速推動(dòng)了臺灣工商業(yè)的發(fā)展，又沒有引發(fā)社會(huì)結(jié)構(gòu)的巨大動(dòng)蕩，在激發(fā)農(nóng)民政治意識和權(quán)利意識的同時(shí)，也保障了地主的合法權(quán)益。由于消除了佃農(nóng)欠租導(dǎo)致收益波動(dòng)的困擾，又不必?fù)?dān)心主佃累訟，土地改革獲得相當(dāng)多地主的支持，紛紛申請要求政府征收名下多余耕地，為臺灣自由經(jīng)濟(jì)制度的良好開端奠定了基礎(chǔ)。
解決了公平問題，政府著手促進(jìn)效率。臺灣當(dāng)局推行了旨在通過農(nóng)地重劃、農(nóng)地互換等方式帶動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)場規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，也主要是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)重劃費(fèi)用分擔(dān)和土地分配。也許是由于土地改革過于順利，也許是由于政府把精力集中在推動(dòng)工業(yè)化和城市化方面，放松了對土地問題和農(nóng)業(yè)問題的關(guān)注，70年代以后，隨著土地稀缺性的顯現(xiàn)，在土地增值收益越來越高的誘惑下，城郊小土地所有者出現(xiàn)轉(zhuǎn)賣土地于投機(jī)商、或者干脆拋荒閑置的情形，政府的農(nóng)業(yè)政策向農(nóng)地保護(hù)主義傾斜，加強(qiáng)了農(nóng)地管制，進(jìn)一步限制農(nóng)地分割和轉(zhuǎn)移，鼓勵(lì)一子繼承，免征遺產(chǎn)稅制約了土地的自由流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致農(nóng)地制度的日益僵化。此時(shí)，臺灣當(dāng)局在土地制度變革中的作用逐漸轉(zhuǎn)為負(fù)面。
意識到農(nóng)地管制政策的低效與弊端之后，臺灣當(dāng)局調(diào)整了農(nóng)地管理辦法，用鼓勵(lì)土地自由交易和流轉(zhuǎn)取代了對土地所有權(quán)人的權(quán)利限制，逐漸從農(nóng)地政策行政干預(yù)層面退出。為了實(shí)施盤活農(nóng)地使用權(quán)的租賃制度，政府規(guī)定在《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》修正施行后，“新訂耕地租賃契約的租期、地租支付方式及耕地收回條件等，由雙方自行商定，不再適用《三七五減租條例》的規(guī)定”，重回民法上的契約自由。還特別輔導(dǎo)農(nóng)民團(tuán)體辦理農(nóng)地中介業(yè)務(wù)，通過土地銀行等金融中介機(jī)構(gòu)加速實(shí)現(xiàn)農(nóng)地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，促進(jìn)農(nóng)地的流通利用。
盡管也有失誤，但總體而言臺灣土地改革中，政府的作用是積極的。其根本原因在于，臺灣重視土地法律制度的建設(shè)和實(shí)施，從而為土地行政提供了可靠而有效的法律依據(jù)、權(quán)力約束和操作引導(dǎo)?，F(xiàn)行臺灣土地立法的基本框架包括：（1）《中華民國憲法》第143條；（2）《中華民國民法》之《物權(quán)編》；（3）《中華民國土地法》；（4）土地法之特別法：如《實(shí)施平均地權(quán)條例》《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》《土地稅法》《都市計(jì)劃法》《區(qū)域計(jì)劃法》《土地征收條例》等；（5）依據(jù)《中華民國土地法》所制定的行政命令：如《地籍測量實(shí)施規(guī)則》《土地登記規(guī)則》《非都市土地使用管制規(guī)則》，等等。
臺灣不僅土地法律制度健全，而且土地行政管理機(jī)構(gòu)也相當(dāng)完備，實(shí)施操作也比較有效。最高一級土地行政部門為地政司，隸屬“行政院”下內(nèi)政部管轄，下設(shè)地籍、地價(jià)、地權(quán)、地用、測量、方域、土地登記、不動(dòng)產(chǎn)交易、公地行政、土地使用編定管制、土地重劃、區(qū)段征收、地政資訊作業(yè)、衛(wèi)星測量中心等14個(gè)單位。除了行政系統(tǒng)之外，地政機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)督導(dǎo)系統(tǒng)為：（1）地政司下有土地重劃工程處、國土測繪中心；（2）地政處（局）下有各地政事務(wù)所；（3）民政局下有地政事務(wù)所。
臺灣的地政管理歷史也比較久長。自日據(jù)時(shí)期以來，臺灣的地籍制度就已經(jīng)確立，并不斷充實(shí)和完善，為政府推動(dòng)土地制度變革、進(jìn)行土地管理提供強(qiáng)大的物質(zhì)基礎(chǔ)和制度條件。
通過以上比較可以看出，臺灣土地制度的變遷比大陸平穩(wěn)順利，臺灣比較重視土地管理的組織制度建設(shè)，土地法律制度比大陸健全，已經(jīng)形成了一個(gè)上下左右能夠相互銜接和協(xié)調(diào)的法規(guī)體系和組織系統(tǒng)，而且比較便于操作和實(shí)施，臺灣的地政管理也比大陸健全合理。
四、結(jié)語
以上，筆者從幾個(gè)方面比較分析了大陸和臺灣的土地制度變遷，雖然變遷的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)不同，變遷的具體路徑和方式也不一樣，但變遷的方向是發(fā)展現(xiàn)代化商業(yè)農(nóng)業(yè)。其基本途徑是放松政府的土地管制，發(fā)展土地市場和土地交易，進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)的細(xì)化與流轉(zhuǎn)。由此，可以得到以下幾點(diǎn)認(rèn)識：
首先，產(chǎn)權(quán)并不是一個(gè)單一整體，而是一個(gè)復(fù)雜結(jié)構(gòu)。就土地而論，既有基于自然屬性的構(gòu)成，包括耕種權(quán)、通過權(quán)、建筑權(quán)等；也有基于社會(huì)屬性的構(gòu)成，如所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)等，且相互重疊和交叉。所有權(quán)的公有和私有只是權(quán)屬權(quán)能的一個(gè)方面。在不同的具體條件下，其作用也不完全一樣。關(guān)鍵要看是否有利于權(quán)利的實(shí)施和保護(hù)，是否有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。更何況二者各有利弊，公有產(chǎn)權(quán)容易滋生土地開發(fā)的短期行為和腐敗尋租行為，私有土地制度也會(huì)造成土地集中和規(guī)模發(fā)展中的困難。因此，全部公有或者全部私有的土地制度安排都有問題，一切取決于具體條件，絕不能絕對化。
由于產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜性和可實(shí)施性，經(jīng)濟(jì)分析意義上的產(chǎn)權(quán)與法律分析意義上的產(chǎn)權(quán)可能存在很大區(qū)別甚至截然不同。正如哈特等“不完全合同理論”（Hart and Moore，1990，1999）指出，由于自然狀態(tài)的不確定性和人類知識的有限性，法律或政策條文不可能將與產(chǎn)權(quán)有關(guān)的所有條件或事項(xiàng)完全闡明，實(shí)際可實(shí)施的產(chǎn)權(quán)存在相當(dāng)大的“剩余”空間，而如何分配這種剩余權(quán)利則構(gòu)成諸多經(jīng)濟(jì)制度存在的邏輯基礎(chǔ)⑥，也是各個(gè)權(quán)利主體博弈的核心和爭奪的對象。值得注意的是，這種剩余權(quán)利對于相關(guān)各方的收益和可獲得性并非靜態(tài)的，它隨著周邊環(huán)境改變，也與正式制度決定的初始條件密切相關(guān)。很多情況下，為了避免爭取這種剩余權(quán)利所產(chǎn)生的交易成本，或是作為這種博弈的一個(gè)戰(zhàn)略步驟，上述新的權(quán)利及其歸屬會(huì)以正式的法律法規(guī)形式加以確認(rèn)，這種潛在的權(quán)利也就“顯性化”而成為正式的制度安排，這一過程實(shí)際上是復(fù)雜產(chǎn)權(quán)中的權(quán)能進(jìn)一步“細(xì)分”的過程?？梢姰a(chǎn)權(quán)細(xì)分是產(chǎn)權(quán)制度演化和可實(shí)施的一種重要方式。
其次，土地制度變遷的最終方向是要建立適應(yīng)市場化要求的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系。大陸和臺灣的經(jīng)驗(yàn)證明，為達(dá)此目的，在變遷過程中必須以農(nóng)戶利益為導(dǎo)向，宜采用經(jīng)濟(jì)的手段，輔之以行政手段，提升市場化操作水平。
最后，政府作為土地制度的最終供給者，要充分尊重農(nóng)戶的意見，積極發(fā)揮農(nóng)民在土地制度的建設(shè)中的主體地位和主導(dǎo)作用，并大力發(fā)展農(nóng)民合作組織，推動(dòng)農(nóng)村金融的發(fā)展。
注釋：
①1984年以后，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制作為大陸的一項(xiàng)基本制度被確立下來。1993年，政府決定在第一輪承包到期以后再延長30年，到2008年又提出了長久不變。
②指村級三項(xiàng)提留（公積金、公益金和管理費(fèi)）以及鄉(xiāng)級五項(xiàng)統(tǒng)籌（農(nóng)村教育事業(yè)附加費(fèi)、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、修建鄉(xiāng)村道路等民辦公助事業(yè)的款項(xiàng)）。
③張曙光主筆：《博弈：地權(quán)的細(xì)分、實(shí)施和保護(hù)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010年，第151頁。
④臺灣“行政院”于1971年11月4日院會(huì)核定第二階段農(nóng)地改革，此為官方正式界定的起始時(shí)間。
⑤約56.01%的耕地為只占農(nóng)村人口11.69%的地主和半地主所占有。
⑥張曙光，程煉：《復(fù)雜產(chǎn)權(quán)論和有效產(chǎn)權(quán)論——中國地權(quán)變遷的一個(gè)分析框架》，經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊），第11卷第4期，2012年7月，第1220頁。