土地制度和土地政策：臺灣與大陸的比較研究——河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報

兩千年的華夏文明基本上是農(nóng)耕文明。土地問題既是歷朝歷代和各個時期基本問題，也是中國下一步建設(shè)和發(fā)展的關(guān)鍵問題。大陸改革開放由農(nóng)村土地制度變革發(fā)端，其后地權(quán)的細分、流轉(zhuǎn)又支撐了工業(yè)化與城市化下的高速經(jīng)濟增長。但大陸現(xiàn)行土地制度和土地政策存在根本性缺陷，正在成為阻礙經(jīng)濟發(fā)展和造成社會不穩(wěn)定的根源。而同一時期在海峽對岸的臺灣進行的土地改革則相對徹底，不但穩(wěn)固了農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，還較快地推動了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的步伐以及臺灣工業(yè)化和城市化進程。盡管臺灣當(dāng)前的土地政策也有備受島內(nèi)地政學(xué)者爭議的部分，但經(jīng)過60年的探索，總體上形成了一個在《國土計劃法》統(tǒng)轄下的，從土地政策、土地行政、土地法規(guī)、土地登記、土地稅制、土地征收、土地金融、地價查估、土地重劃到地籍測量和物業(yè)管理的全方位、多角度的土地制度安排。無論是政策層面還是實踐角度、無論從理念高度還是技術(shù)深度，都有值得大陸學(xué)習(xí)借鑒的長處。
事實上，兩岸土地改革的財產(chǎn)權(quán)利基礎(chǔ)雖然不同，但是遇到的問題和困難卻頗有相似之處。因為土地制度的變遷核心不外乎圍繞農(nóng)地利用效率的提升、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和質(zhì)量的改變以及農(nóng)業(yè)在國家經(jīng)濟中的角色和作用，而并非單純的所有權(quán)歸屬問題。兩岸農(nóng)地改革幾乎同時起步，早期的“臺灣經(jīng)驗”在國際社會得到公認(rèn)，而大陸土地改革卻一波三折，并未能形成像臺灣那樣由政府主導(dǎo)的完備土地制度框架。由于臺灣經(jīng)濟起飛早于大陸，其土地改革一直也進行得比較順利，因而可為大陸土地制度創(chuàng)新提供很多素材。其在農(nóng)地釋出、農(nóng)地重劃、土地行政以及農(nóng)會組織等層面的諸多政策、法律及做法，對大陸有著重要的借鑒意義。
一、大陸土地制度的變遷
從某種意義上說，漫長的中華帝國的發(fā)展史是一部圍繞地權(quán)歸屬與分配而書寫的歷史。西周以前的農(nóng)業(yè)社會是以排他性公有產(chǎn)權(quán)為特征的，由于農(nóng)民通過配受公田的方式取得耕種國家土地的權(quán)利并履行繳納稅賦的義務(wù)，因而，租佃制最早是在公有地權(quán)向私有土地制度轉(zhuǎn)化的過程中萌芽的。到了秦朝，商鞅變法，“廢井田，開阡陌”，確立了土地私有與國家所有的雙軌制之后，除了自耕農(nóng)以外，租佃制就成為農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營方式，也是土地所有者獲得土地收益的基本途徑。此后，租佃制這種土地使用權(quán)和土地所有權(quán)相對分離的基本經(jīng)濟體制延續(xù)了幾千年。到20世紀(jì)50年代初以前，中國農(nóng)村社會在土地私有制度基礎(chǔ)上，維持著以大量自耕農(nóng)和佃農(nóng)加上少數(shù)地主富農(nóng)的基本經(jīng)濟形態(tài)。此后，兩岸土地制度改革走上了截然不同的道路。
60年來，大陸土地制度的變遷大致經(jīng)歷了三個階段，既有進步又有倒退。
首先是土地公有和集體經(jīng)營階段。1949年以后，隨著農(nóng)業(yè)社會主義改造的完成，土地的集體所有制和集體經(jīng)營方式的確立，特別是人民公社體制的普遍實行，建立了無限的公有產(chǎn)權(quán)，不僅暫時統(tǒng)一了土地的所有權(quán)和使用權(quán)，結(jié)束了二者的分離狀態(tài)，而且將土地權(quán)利交到了政府及其官員的手中。由于公社體制剝奪了農(nóng)民的土地權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利，將其變成了一個單純的勞動者，既沒有了財產(chǎn)激勵，也失去了財產(chǎn)約束，勞動激勵無法真正建立，勞動監(jiān)督也變成了單純的外部約束，從而造成機會主義的泛濫和普遍的消極怠工，導(dǎo)致整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的衰落。
慘痛的教訓(xùn)教育了人們，安徽小崗村18戶農(nóng)民按下血手印實施土地承包的行為，拉開了第二階段土地制度變革的序幕。這一時期，中國廣大農(nóng)村在繼續(xù)保持土地集體所有的前提下，實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，它將土地的經(jīng)營使用權(quán)界定給了農(nóng)戶，這樣一來，兩權(quán)分離的體制又得以恢復(fù)，形成“集體地權(quán)+按人均分的土地使用權(quán)”的制度架構(gòu)。由于承包期規(guī)定為30年不變，因此，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在本質(zhì)上仍然是一種租佃制度，可謂“新永佃制”①。
隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和城市改革的推進，大陸農(nóng)村土地關(guān)系開始進入到規(guī)模流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的第三階段。這一時期，土地流轉(zhuǎn)的地區(qū)差異相當(dāng)明顯。在中西部，由于大批農(nóng)民進入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和進城務(wù)工，出現(xiàn)了自發(fā)的轉(zhuǎn)包甚至土地拋荒，原本分散的土地逐漸被集中在少數(shù)農(nóng)戶或村集體手中。在2003年以前，由于“三提五統(tǒng)”②等農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)的存在，轉(zhuǎn)出戶不僅不能取得土地收入，有的反而要替流入戶承擔(dān)一部分農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)；在農(nóng)業(yè)稅取消以后，土地租金也顯化了，流入戶要給流出戶一定的租金。而在沿海地區(qū)和城市郊區(qū)，高速工業(yè)化和城市化帶動土地收益大幅增值，農(nóng)業(yè)漸為副業(yè)，也促使規(guī)模經(jīng)營戶逐步形成，特別是涉農(nóng)企業(yè)進入農(nóng)村大規(guī)模轉(zhuǎn)包土地，出現(xiàn)了數(shù)百甚至數(shù)千畝的土地規(guī)模經(jīng)營③。
二、臺灣土地制度的變遷
國民黨政府在大陸執(zhí)政時期，一度曾經(jīng)對土地問題的解決十分重視。1928年，南京國民政府剛成立，就著手制定《土地法》，并于1930年通過，1936年正式實施。該《土地法》的核心宗旨是貫徹和實現(xiàn)孫中山先生提出的“平均地權(quán)”和“耕者有其田”的主張。其后的二十余年，國民黨政府在大陸也曾做出了各種旨在“平均地權(quán)”，實現(xiàn)“耕者有其田”改革的努力。但實際結(jié)果是，國民黨政府所提出的土地制度建設(shè)與改革的目標(biāo)非但沒有實現(xiàn)，大陸土地問題反而比任何時期更加嚴(yán)重，并成為國民黨政權(quán)在大陸被顛覆的一個重要社會因素（成漢昌，1994）。
遷臺以后，國民黨吸取在大陸失敗的教訓(xùn)，認(rèn)為軍事失利非因軍事因素而實在未能滿足占大陸人口八成以上的佃農(nóng)和雇農(nóng)的生存要求。為防守臺灣并準(zhǔn)備日后反攻的基本條件，國民黨政府再次將解決土地問題、實施土地改革提上議事日程，決定首先從改善臺灣農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)及農(nóng)村經(jīng)濟入手，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增加農(nóng)民收益，建設(shè)豐衣足食的農(nóng)業(yè)社會，繼而朝向工業(yè)化目標(biāo)邁進。
縱觀臺灣60年來土地制度的變遷，大致也經(jīng)歷了三個階段。只是過程相對更平穩(wěn)，效果亦更顯著。
首先是“買去地主”和扶持自耕農(nóng)階段。1949年推行“三七五”減租，即將當(dāng)時普遍實行的對分即50%的地租率，減至千分之三百七十五即37.5%以下。1951年開始大規(guī)模實施“公地放領(lǐng)”，即沒收原有日據(jù)時期各級政府、日本會社及日本人所有的耕地，將其作為公地，并以有償?shù)姆绞綄⒐胤蓬I(lǐng)給無地或少地的農(nóng)戶。1953年，全面實行“耕者有其田”的政策，即政府有償征收大地主的土地，并將所征收的土地，以有償?shù)姆绞?，放領(lǐng)給無地或少地的農(nóng)戶。通過上述三項改革，大量無地或少地的佃農(nóng)轉(zhuǎn)為自耕農(nóng)，使長期困擾臺灣的土地地權(quán)分配不均的問題得到了根本的解決。
隨著經(jīng)濟快速起飛，社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的角色開始為工商業(yè)所取代。第一階段的農(nóng)地改革雖然解決了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分配問題，但在小農(nóng)經(jīng)濟條件下，卻引發(fā)了農(nóng)地平均規(guī)模較小而無法擴大的問題，土地權(quán)屬關(guān)系因均子繼承傳統(tǒng)而愈發(fā)復(fù)雜化。20世紀(jì)60-80年代中期，臺灣當(dāng)局在農(nóng)地重劃基礎(chǔ)上推行了第二階段農(nóng)地改革④，促進綜合性農(nóng)場結(jié)構(gòu)改進與農(nóng)場經(jīng)營效率提高，旨在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機械化，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，增加農(nóng)民所得，提高農(nóng)地的有效利用?？傊@一時期臺灣的農(nóng)地制度改革經(jīng)驗受到了國際上的普遍贊譽，被非洲、拉美等多國視為學(xué)習(xí)和仿效的對象，臺灣土地研究所為此還專門開設(shè)了土地改革訓(xùn)練班傳授“臺灣經(jīng)驗”。
兩階段的農(nóng)地改革確實達到了地權(quán)重配的效果，但臺灣農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模始終維持在人均1.1公頃左右，不僅無法與內(nèi)部非農(nóng)部門競爭，更無法與進口農(nóng)產(chǎn)品抗衡。加之臺灣人口出生率日益走低，老齡化蔓延至農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門，一方面造成農(nóng)地休耕比率過高，農(nóng)業(yè)資源浪費嚴(yán)重；另一方面也阻礙了資金、技術(shù)向農(nóng)業(yè)部門流動以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)創(chuàng)新。進入21世紀(jì)以后，臺灣當(dāng)局推行了所謂第三階段的土地改革，主要內(nèi)容是建立老農(nóng)退休機制，推動“小地主大佃農(nóng)”計劃，并規(guī)劃農(nóng)地分級分區(qū)管理和變更機制，在土地銀行和農(nóng)會等中介機構(gòu)的協(xié)助下，促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營向企業(yè)化目標(biāo)邁進。