蘇州城市社區(qū)管理體制調(diào)整重構(gòu)路徑選擇——改革與戰(zhàn)略

（一）社區(qū)行政化不符合“小政府、大社會”改革要求
其一。社區(qū)行政化很容易走向?qū)⑸鐓^(qū)事務(wù)、社會生活全面納入行政管理調(diào)控范疇，侵占居民社會生活空間，形成社會生活過度組織化的局面。其二，社區(qū)行政化導(dǎo)致行政機構(gòu)下伸擴張，社區(qū)發(fā)展成“小政府”，與社會管理體制扁平化改革方向相悖。其三，社區(qū)行政化違背自治原則，侵占居民自治權(quán)，抑制居民和有關(guān)方面參與社區(qū)管理服務(wù)和建設(shè)的積極性，不利于動員各方力量共建和諧社區(qū)。
（二）社區(qū)居委會完全自治難以有效落實
1.社區(qū)居委會資金來源的對上依賴制約社區(qū)自治權(quán)的行使。社區(qū)資金來源主要有兩個方面。一是社區(qū)財產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)收益。這種以股份制為基本形式的財產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)收益，除主要用于股東分紅及再生產(chǎn)投入，拿出部分用作社區(qū)自治經(jīng)費。這類收益差別、波動較大，且不宜較多切割，從而影響股東權(quán)益，其使用也不宜隨意超越社區(qū)自治范疇。二是政府財政劃撥，用于政府核定工作人員工資和社區(qū)辦公活動經(jīng)費，這是目前許多社區(qū)主要或基本經(jīng)費來源。橫塘街道每年撥付學(xué)府社區(qū)80萬元財政經(jīng)費，接近該社區(qū)年經(jīng)費需求的1/3；該街道另兩個社區(qū)財政撥款分別達(dá)73萬元和100萬元，成為支撐這些社區(qū)正常運轉(zhuǎn)的重要條件。社區(qū)依賴街道財政撥款活動運行，難免損失部分自治權(quán)，聽從政府調(diào)遣，代行部分職能。
2.社區(qū)自治能力偏弱影響社區(qū)自治的開展。一方面，社區(qū)工作人員尤其是主要干部缺乏社區(qū)自治專業(yè)知識，將原有的行政推動辦事方式移植到社區(qū)管理服務(wù)中，社區(qū)自治的意識、知識、技能只能在實踐中邊干邊學(xué)、逐步積累；另一方面，缺乏社區(qū)自治經(jīng)驗，一些地方的探索有待總結(jié)提煉，其適應(yīng)性也有待檢驗。蘇州的實踐基本都是在街道介入或領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)有限自治，缺乏完全自治的案例。
3.社區(qū)治理結(jié)構(gòu)隱含非完全自治的內(nèi)在因素。社區(qū)實行黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的居委會為中心的治理結(jié)構(gòu)，提倡黨組織負(fù)責(zé)人兼任居委會主任，黨組織班子成員與居委會成員交叉任職?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》規(guī)定：上級黨組織可以調(diào)動或者指派下級黨組織負(fù)責(zé)人。這就存在居委會主任及成員直接、間接由上級指派的可能。另外，社區(qū)機構(gòu)實際處于行政體系末梢、自治體系頂端，從其優(yōu)秀工作人員中優(yōu)先選錄公務(wù)員、或者進(jìn)入事業(yè)編制的激勵政策，對社區(qū)工作者具有足夠大的吸引力，難免導(dǎo)致一些人較多聽命于政府。
4.居民自治意識薄弱削弱社區(qū)自治基礎(chǔ)。社區(qū)自治需要居民參與，目前總體來看由于社區(qū)居民普遍缺乏必要的自治意識和知識，參與情況并不是很理想。
5.社會團體發(fā)育滯后影響社區(qū)自治環(huán)境。蘇州社團發(fā)育與其它地方相仿，呈現(xiàn)程度較低、活力不足、不夠平衡的狀況。橫塘街道的3個社區(qū)共有社團26個，在列出的12類社團中文體健身類的14個，占一半以上，聯(lián)誼、學(xué)術(shù)等3類空白，管理、調(diào)解、環(huán)保等5類僅在一個社區(qū)有分布；最多的石湖社區(qū)有7類社團，最少的學(xué)府社區(qū)僅有3類社團；社團經(jīng)費差異較大，有的社團沒有活動經(jīng)費，經(jīng)費來源均為社區(qū)資助，說明社團的影響力、活動能力、持續(xù)發(fā)展能力不夠理想。
6.社會管理重心下移需要社區(qū)配合。政府以社區(qū)為依托下移管理重心，社區(qū)居委會承擔(dān)起部分公共管理和服務(wù)職能，街道社區(qū)各得其所，形成目前相當(dāng)有效的合作模式。這種合作模式使社區(qū)實際處于街道行政權(quán)力的輻射范圍之內(nèi)，社區(qū)活動很難做到完全自主自治。目前在這種模式下，街道社區(qū)配合較為默契，社區(qū)管理服務(wù)較為平穩(wěn)，表現(xiàn)出良好的適應(yīng)性和較大的生存發(fā)展余地。需要解決的主要是如何避免社區(qū)過度行政化的問題。
（三）完全購買服務(wù)方式難以全面替代社區(qū)居委會的職能
在加強社區(qū)建設(shè)過程中過度使用購買服務(wù)方式、輕視社區(qū)居委會作用，會產(chǎn)生一些問題，社區(qū)居委會有助于這些問題的解決。
1.購買服務(wù)需要有組織實施者，社區(qū)居委會是本社區(qū)組織實施的合適人選。針對社區(qū)居民的服務(wù)，需要有相對熟悉社區(qū)情況、進(jìn)入社區(qū)沒有障礙的單位來承接，且最好能夠與社區(qū)自治活動協(xié)調(diào)對接。比較符合這些要求的，目前基本上就是社區(qū)居委會了。有些專業(yè)性較強的服務(wù)項目，可以政府直接招標(biāo)，也可由社區(qū)代替政府招標(biāo)購買，監(jiān)督實施。
2.購買服務(wù)具有一定局限性，有些公共管理服務(wù)項目、公共事務(wù)不宜采用此類方式。像社會保障、社會救助、優(yōu)撫救濟和計劃生育等公共管理服務(wù)項目，因其政策性、專業(yè)性、敏感性較強，關(guān)系管理服務(wù)對象的切身利益，購買服務(wù)就顯得不夠嚴(yán)肅穩(wěn)妥，應(yīng)由比較權(quán)威、能在一定程度上代表政府的機構(gòu)穩(wěn)定提供，現(xiàn)在由居委會及社區(qū)工作站來承擔(dān)這些活動得到了普遍認(rèn)可。社區(qū)重大問題決策、選舉表決等公共事務(wù)，也必須由居委會等社區(qū)主要機構(gòu)來主持；社區(qū)建設(shè)、社區(qū)自治需要有組織推動者，社區(qū)居委會是這些事項的合適承擔(dān)者。
（四）“準(zhǔn)事業(yè)+準(zhǔn)自治”是社區(qū)管理體制調(diào)整的現(xiàn)實選擇
社區(qū)管理體制以社區(qū)居委會為中心，社區(qū)居委會兼有事業(yè)和自治雙重性質(zhì)，是目前和今后相當(dāng)長時間內(nèi)切合實際的合理選擇。
1.自治是社區(qū)管理服務(wù)機構(gòu)的基本職能和性質(zhì)。自治是社區(qū)居委會與生俱來的基本職能。中辦、國辦《關(guān)于加強和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見》，明確要求圍繞社區(qū)居委會這個中心完善基層群眾自治制度，突出了居委會在社區(qū)自治中的地位作用，符合我國城市社會建設(shè)的實際和社會管理重心下移的要求。在蘇州市區(qū)，社區(qū)居委會較好承擔(dān)起了社區(qū)自治組織者、推動者、協(xié)調(diào)者角色，機構(gòu)的自治屬性、組織推動自治的職能都是鮮明的，在和諧社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮著不可缺少的基礎(chǔ)支撐作用。
2.公共管理服務(wù)是我國社區(qū)成長發(fā)育中的新生職能。隨著城市社會管理重心進(jìn)一步下移，社區(qū)居委會逐步成為城市社會基層管理服務(wù)中心，其承擔(dān)的基層公共管理服務(wù)職能必然會進(jìn)一步增加，形成居委會兼具自治和公共管理服務(wù)雙重職能的格局。公共管理服務(wù)本質(zhì)上是由政府向居民提供的公共產(chǎn)品，其中部分可以采用購買服務(wù)方式提供，其余需要以政府名義、或者由具有一定權(quán)威的機構(gòu)代表政府來提供，這類公共產(chǎn)品提供者的人員由政府招聘供養(yǎng)、費用由財政承擔(dān)，實際上就具有了事業(yè)性質(zhì)。
3.“準(zhǔn)事業(yè)+準(zhǔn)自治”是蘇州市區(qū)社區(qū)管理體制的本質(zhì)情況。蘇州市區(qū)403個社區(qū)居委會，都具有自治和公共管理服務(wù)雙重職能，設(shè)有符合標(biāo)準(zhǔn)的社區(qū)服務(wù)中心57個。社區(qū)居委會承擔(dān)了部分政府下移委托的公共管理服務(wù)職能，街道為其聘用配備一部分工作人員，街道財政每年對其撥付一定經(jīng)費。橫塘街道為學(xué)府社區(qū)核定編制9人（含2名街道招聘派駐人員），年財政撥款80萬元。蘇州老城區(qū)及工業(yè)園區(qū)2006年開始設(shè)立社區(qū)工作站，人員由政府聘用、經(jīng)費由政府財政承擔(dān)，其中滄浪、平江、金閶3區(qū)實行一居一站，依托社區(qū)建有工作站150個。工業(yè)園區(qū)也設(shè)有社區(qū)工作站。這些居委會等社區(qū)機構(gòu)，與政府之間已經(jīng)不是主導(dǎo)、被主導(dǎo)關(guān)系，而是具有一定程度的領(lǐng)導(dǎo)、被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，一定程度的人員、經(jīng)費依賴關(guān)系，再僅僅將其看作純粹的自治組織就不夠全面，應(yīng)在肯定其自治屬性的同時，正視、承認(rèn)其本質(zhì)上兼具的一定程度事業(yè)屬性。以此為基礎(chǔ)，試行“準(zhǔn)事業(yè)+準(zhǔn)自治”社區(qū)管理模式，名正言順地行使、規(guī)范、發(fā)展居委會為主的社區(qū)管理機構(gòu)的雙重職能，是一條值得一試的強化和改善城市基層管理服務(wù)、理順城市社區(qū)管理體制的可行路徑。