發(fā)達(dá)地區(qū)城市社區(qū)管理體制雙重化轉(zhuǎn)型實(shí)證研究——改革與戰(zhàn)略

 隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)急劇調(diào)整、社會(huì)環(huán)境復(fù)雜多元以及國(guó)家社會(huì)管理體制改革，蘇州社會(huì)管理體制面臨進(jìn)一步調(diào)整創(chuàng)新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，社區(qū)管理體制調(diào)整創(chuàng)新正是其中非常重要的一環(huán)。本文以蘇州市區(qū)7區(qū)32個(gè)街道、17個(gè)鎮(zhèn)的403個(gè)社區(qū)（居委會(huì)）為范圍，以橫塘街道為樣本，研究探討大中城市社區(qū)管理體制調(diào)整創(chuàng)新的可行方案。
一、蘇州社區(qū)管理體制迎來(lái)調(diào)整重構(gòu)窗口
（一）社會(huì)管理重心下移需要調(diào)整社區(qū)角色
順應(yīng)社會(huì)管理重心下移的改革趨勢(shì)，蘇州也將城市社區(qū)作為城市社會(huì)管理的支撐點(diǎn)、落腳點(diǎn)。根據(jù)銅陵、黃石、貴陽(yáng)等地撤減管理層級(jí)試點(diǎn)的做法，管理重心下移力度存在進(jìn)一步加大可能。社區(qū)管理職能正不斷增加，社區(qū)角色也正由單一自治組織角色向綜合性公共服務(wù)角色轉(zhuǎn)換。
作為社區(qū)管理職能具體承擔(dān)者，社區(qū)主要管理機(jī)構(gòu)至少扮演三重角色，除社區(qū)自治組織者、居民權(quán)益維護(hù)者以外，還必須是社區(qū)公共服務(wù)提供者，其中第三重角色已越出自治組織職能邊界。管理重心下移，政府將部分公共服務(wù)職能如勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)救助、優(yōu)撫救濟(jì)、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育和社區(qū)矯正等轉(zhuǎn)移下放，由社區(qū)開設(shè)窗口提供服務(wù)。社區(qū)承擔(dān)本來(lái)由政府承擔(dān)的這些公共服務(wù)職能，能顯著減輕政府負(fù)擔(dān)，在有效監(jiān)管和激勵(lì)條件下有助于降低服務(wù)成本、提高服務(wù)效率、提升居民滿意度。
隨著改革深化，社區(qū)逐漸成為基層公共管理服務(wù)中心，實(shí)際行使部分政府公共管理和服務(wù)職能，而這與社區(qū)的自治性質(zhì)存在矛盾。其一，公共服務(wù)是政府職能，是政府服務(wù)人民、聯(lián)系群眾的基本方式，由社區(qū)自治組織代為行使淡化了政府作用，可能影響服務(wù)的權(quán)威性。其二，公共服務(wù)要求公平公正廉潔合理，僅憑社區(qū)自治組織自身管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督難免顧此失彼，而外部監(jiān)管對(duì)自治組織而言在機(jī)制上并不順暢。其三，公共服務(wù)要求高效優(yōu)質(zhì)，要求從業(yè)人員具有較扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)、較充分的職業(yè)道德和較飽滿的工作熱情，社區(qū)自治組織往往缺乏相應(yīng)的人才吸引力度和激勵(lì)能力。其四，公共服務(wù)成本可通過向社區(qū)自治組織購(gòu)買服務(wù)加以彌補(bǔ)，但由于前面三個(gè)問題的存在，這種購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大。因此，為適應(yīng)社會(huì)管理重心下移需要，社區(qū)管理機(jī)構(gòu)必須改變自治組織的單一性質(zhì)。目前蘇州社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)行比較正常平穩(wěn)，原因之一正在于這些機(jī)構(gòu)并非完全意義上的自治組織。
（二）基本現(xiàn)代化建設(shè)對(duì)社區(qū)管理提出了更高要求
蘇州為率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化提出的更具挑戰(zhàn)性的“三區(qū)三城”和宜居蘇州、創(chuàng)業(yè)天堂、幸福家園建設(shè)目標(biāo)，都以加強(qiáng)改善社會(huì)管理作為重要基礎(chǔ)，要求社區(qū)管理服務(wù)范圍拓展、標(biāo)準(zhǔn)提升、功能強(qiáng)化，反映出社區(qū)管理將從全面普及、規(guī)范運(yùn)作進(jìn)入提升品質(zhì)、優(yōu)化效能的新階段。一是機(jī)構(gòu)設(shè)置順應(yīng)新階段、新任務(wù)要求。機(jī)構(gòu)職能綜合化，既包括公益服務(wù)、權(quán)益維護(hù)、社區(qū)管理等自治職能，又要名正言順地代行政府部分公共管理服務(wù)職能，因而機(jī)構(gòu)性質(zhì)也應(yīng)相應(yīng)調(diào)整。二是人員配備符合專業(yè)化、精干化要求。一方面，人員數(shù)量應(yīng)充實(shí)加強(qiáng)，目前一般達(dá)不到蘇州規(guī)定的常住人口1.5‰的標(biāo)準(zhǔn)（見表-1）；另一方面，社區(qū)工作人員應(yīng)具備相應(yīng)專業(yè)技能和素質(zhì)，目前差距較大。從表-2看出，橫塘街道48位社區(qū)工作者擁有大學(xué)學(xué)歷的僅8.3%，未受過系統(tǒng)專業(yè)訓(xùn)練的（高中以下）接近四成，擁有社工職業(yè)證書的僅1人。這種情況在蘇州市各社區(qū)很普遍。三是資源配置遵循合理化、可持續(xù)要求。社區(qū)資源配置最關(guān)鍵的是資金的來(lái)源與使用，目前街道財(cái)政撥付社區(qū)核定在編人員工資，提供部分社區(qū)辦公活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，其余工作人員經(jīng)費(fèi)及辦公活動(dòng)經(jīng)費(fèi)由社區(qū)自行解決，出現(xiàn)虧空可向街道借支，待有能力時(shí)再還。街道財(cái)政負(fù)擔(dān)社區(qū)部分人員辦公經(jīng)費(fèi)，體現(xiàn)對(duì)社區(qū)承擔(dān)部分街道下放公共服務(wù)職能的補(bǔ)償，但也說明社區(qū)實(shí)際上并非完全自治。社區(qū)自營(yíng)收入差異很大，也存在起伏變化，街道財(cái)政撥付作為穩(wěn)定的資金來(lái)源，可以為社區(qū)公共服務(wù)的正常開展提供基本保障。
（三）城市人口二元化結(jié)構(gòu)使社區(qū)管理面臨新問題
據(jù)全國(guó)第六次人口普查資料，2010年11月1日蘇州總?cè)丝?176.91萬(wàn)，其中戶籍人口637.77萬(wàn)，占54.2%，外來(lái)人口539.14萬(wàn)，占45.8%，外來(lái)人口在蘇州人口結(jié)構(gòu)中幾近半壁江山，占市區(qū)常住人口四成半以上。
外來(lái)流動(dòng)人口管理服務(wù)一般集中在治安防范和計(jì)劃生育管理兩個(gè)方面，總體而言，外來(lái)人口游離于社區(qū)管理服務(wù)體系之外。在蘇州人口二元結(jié)構(gòu)常態(tài)化情況下，將外來(lái)流動(dòng)人口納入城市社區(qū)管理服務(wù)體系，是“三區(qū)三城”建設(shè)的內(nèi)在要求。這不僅會(huì)大幅度增加社區(qū)管理服務(wù)工作量，還會(huì)帶來(lái)一系列新問題，即如何應(yīng)對(duì)流動(dòng)人口流動(dòng)性強(qiáng)、歸屬感弱、責(zé)任意識(shí)淡薄等特點(diǎn)，如何保障外來(lái)流動(dòng)人口合法權(quán)益，如何讓流動(dòng)人口參與社區(qū)管理，如何平衡外來(lái)流動(dòng)人口與戶籍居民利益關(guān)系。這些問題對(duì)社區(qū)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)行提出了調(diào)整完善要求。
（四）經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展為社區(qū)管理體制進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化提供了必要基礎(chǔ)
目前，蘇州全面推行以社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)服務(wù)中心（社區(qū)工作站）為主的社區(qū)管理服務(wù)模式，順應(yīng)了加強(qiáng)改善社會(huì)管理的需要，社區(qū)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行正常，形成了與社會(huì)建設(shè)總體適應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制。社區(qū)在政府財(cái)政支持下的“自治”及兼顧公共服務(wù)、公益服務(wù)、權(quán)益維護(hù)和社區(qū)管理的運(yùn)行模式，可以說已經(jīng)具有了一定程度的“事業(yè)化”色彩，為社區(qū)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)一步調(diào)整和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)一步優(yōu)化準(zhǔn)備了經(jīng)驗(yàn)、提供了思路、預(yù)留了空間。此外，蘇州各城區(qū)財(cái)政狀況良好，可用資金充裕，社區(qū)管理體制調(diào)整的物質(zhì)基礎(chǔ)較為堅(jiān)實(shí)。