政策網(wǎng)絡(luò)視域下的異地高考困境分析——學(xué)術(shù)論壇

 高等教育政策關(guān)于教育公平的價(jià)值目標(biāo)主要在兩個(gè)層次實(shí)現(xiàn)：第一層次是受教育權(quán)利和機(jī)會(huì)的公平；第二層次是教育資源分配和提供教育服務(wù)的公平。異地高考正是要在這兩個(gè)層面解決教育公平問題。由于我國(guó)目前流動(dòng)人口數(shù)以億計(jì)，因此，這樣一個(gè)涉及人數(shù)眾多、涉面甚廣、影響深遠(yuǎn)的政策出臺(tái)，實(shí)際上就是高等教育利益的重大調(diào)整和重新分配，其難度可想而知。
面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的利益糾結(jié)，異地高考政策在制定和實(shí)施過程中，涉及多層次利益主體，其形成的政策網(wǎng)絡(luò)主體包括：（1）政策社群。中央政府及其從屬的教育部、發(fā)改委、公安部及財(cái)政部。政策社群從全局利益出發(fā)，基于社會(huì)公平理念，為國(guó)家長(zhǎng)久穩(wěn)定發(fā)展考慮，是異地高考政策的積極倡導(dǎo)者，也是政策系統(tǒng)中的權(quán)威主體。（2）專業(yè)網(wǎng)絡(luò)。專業(yè)學(xué)者、教育學(xué)家，他們依據(jù)自己掌握的專業(yè)技能，結(jié)合異地高考政策制定的環(huán)境、所面臨的問題等，提出專業(yè)建議，從而使政府部門的決策更具科學(xué)性、可行性。（3）府際網(wǎng)絡(luò)。各地方政府，在異地高考政策中擔(dān)任雙重角色，既是異地高考政策的制定者，也是執(zhí)行者。（4）生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)。主要是指流入地學(xué)校，他們作為非戶籍考生就讀的場(chǎng)所，是直接產(chǎn)出者。（5）議題網(wǎng)絡(luò)。包括戶籍與非戶籍考生家長(zhǎng)、高校等，他們所占有的社會(huì)資源、利益訴求都不同。運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)理論對(duì)各行動(dòng)主體及其之間關(guān)系結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析。異地高考政策面臨的困境主要有四個(gè)方面。
（一）政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)權(quán)責(zé)分配不當(dāng)
在我國(guó)政治體制中，地方政府從屬于中央政府，是政策網(wǎng)絡(luò)理論中的“次級(jí)政府”。伴隨著我國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，中央政府逐漸向地方政府放權(quán)，但在教育問題上，中央與地方權(quán)責(zé)分配卻不適當(dāng)。（1）在中央與地方政府權(quán)力分配方面：中央政府及教育部表示異地高考有準(zhǔn)入門檻，且應(yīng)從家長(zhǎng)、學(xué)生、所在城市三個(gè)維度出發(fā)，并只對(duì)政策出臺(tái)時(shí)間作了原則性限定，繼而將決策權(quán)授予地方政府，要求其因地制宜，根據(jù)地方實(shí)際情況、城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源承載能力制定相應(yīng)異地高考政策。如此做法的確更具針對(duì)性，但對(duì)于京滬粵這種外來(lái)人口眾多，教育資源又非常豐富的地區(qū)來(lái)說(shuō)，既要促進(jìn)教育公平，又不能損害本地考生的利益，難免會(huì)為保護(hù)既得利益而設(shè)置苛刻的準(zhǔn)入條件，從而將普通進(jìn)城務(wù)工人員的隨遷子女擋在門外。（2）在中央與地方政府責(zé)任分配方面：異地高考政策出爐，必定會(huì)給流入地中小學(xué)帶來(lái)巨大壓力。作為生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)主體的流入地學(xué)校將要面臨接收更多非戶籍考生，承受隨之帶來(lái)的教學(xué)設(shè)備及師資力量不足的巨大壓力。而我國(guó)實(shí)行“國(guó)家辦學(xué)，分級(jí)管理”的義務(wù)教育財(cái)政體制，中央掌握國(guó)家大量財(cái)力，但將教育投入主要用于高等教育，地方政府財(cái)力薄弱卻承擔(dān)著義務(wù)教育的主要責(zé)任。以廣東省為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年在廣東就讀的外省戶籍隨遷子女達(dá)到171萬(wàn)人，2012年超過188萬(wàn)。如若開放異地高考，廣東需要平均每年解決20萬(wàn)新生入學(xué)場(chǎng)地，按照每所高中30畝最低標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，需新建200所高中，共計(jì)需要6000畝土地，而地方財(cái)政根本元法支持如此龐大的支出。
（二）府際網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)主體的地方保護(hù)主義
從“經(jīng)濟(jì)人”角度來(lái)講，地方政府作為官僚機(jī)構(gòu)，必然以實(shí)現(xiàn)自己的利益為目標(biāo)。因此會(huì)充分動(dòng)用自己的政治資本，強(qiáng)化資源配置本地化。地方政府對(duì)本區(qū)域內(nèi)利益的保護(hù)，投射在異地高考政策中即表現(xiàn)為：在異地高考政策準(zhǔn)入門檻的設(shè)置上，無(wú)論是高或是低，其目的都是充分保護(hù)本地區(qū)利益。本文分別選取限制條件最嚴(yán)格的三個(gè)省市和其他幾個(gè)省市進(jìn)行了對(duì)比，其準(zhǔn)入條件具體如表1所示。
從以上列表可以看出，江西省只要求非戶籍考生具有高中階段一年以上學(xué)習(xí)經(jīng)歷，河北只要求非戶籍考生取得兩年學(xué)習(xí)經(jīng)歷，安徽、山東、福建僅要求非戶籍考生具有當(dāng)?shù)厝赀B續(xù)學(xué)習(xí)經(jīng)歷和完整學(xué)籍，重慶則要求非戶籍考生具有高中階段完整學(xué)籍，其父母具合法穩(wěn)定職業(yè)、住所。而京滬粵不僅對(duì)考生學(xué)籍及高中階段學(xué)習(xí)經(jīng)歷作出限制，也對(duì)考生家長(zhǎng)作出嚴(yán)格要求：北京要求家長(zhǎng)具有居住證、合法穩(wěn)定職業(yè)、住所，3年以上連續(xù)社保；上海要求居住證達(dá)到一定積分才可在滬高考；廣東則要求通過積分入戶廣東的異地務(wù)工人員、高技能人才子女才可不受限制在當(dāng)?shù)貐⒓痈呖?。其中，京滬粵作為人口流人大省，?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，高等教育資源豐富，門檻設(shè)置極高。山東作為人口大省，高考競(jìng)爭(zhēng)十分激烈，開放異地高考沖擊小。故門檻設(shè)置較低，而江西、安徽、河北、福建、重慶也設(shè)置低門檻，多出于本地生源不足的考慮（江西、安徽均為人口流出大?。本╅_放異地考生高職錄取也是出于本地高職生源不足的情況。
通過以上分析可知，各省市出臺(tái)的異地高考政策均是為了維護(hù)或擴(kuò)大本地利益，保護(hù)本地考生利益或是為了解決本地生源不足的問題。而造成府際網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)主體地方保護(hù)主義的原因在于我國(guó)高等教育資源分布不均衡。2011年不同地區(qū)高等教育資源的空間分布差異，以北京、上海、山東、河南為例，如表2所示。
（三）政策網(wǎng)絡(luò)主體間互動(dòng)不足
政策網(wǎng)絡(luò)理論認(rèn)為，公共政策的本質(zhì)即為公共和私人行動(dòng)者互動(dòng)的結(jié)果。政策網(wǎng)絡(luò)開放性程度越高，互動(dòng)越頻繁，越有利于政策的制定執(zhí)行。而異地高考政策制定過程中各行動(dòng)主體互動(dòng)交流卻差強(qiáng)人意。其中中央政府和地方政府作為擁有資源最豐富的網(wǎng)絡(luò)主體，二者互動(dòng)較為頻繁，教育部針對(duì)異地高考問題經(jīng)常與地方政府展開討論研究。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)中各專家基于教育公平立場(chǎng)積極推行異地高考政策，并為政府決策諫言。例如北大法學(xué)院教授張千帆聯(lián)合29名學(xué)者向教育部遞交了《進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在就讀地參加升學(xué)考試的建議方案》，為政府決策提供參考性建議。相較于政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)和專業(yè)網(wǎng)絡(luò)之間，其他網(wǎng)絡(luò)主體互動(dòng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。其中，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)主體間互動(dòng)不足表現(xiàn)在：議題網(wǎng)絡(luò)中非戶籍考生家長(zhǎng)因資源不足，缺乏專業(yè)知識(shí)，就應(yīng)向?qū)＜覍W(xué)者尋求幫助，但二者之間因?yàn)闇贤ㄇ馈⒚浇橛邢薅狈涣?；政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)在政策制定過程中，除向?qū)I(yè)網(wǎng)絡(luò)咨詢意見外，形成一個(gè)封閉的網(wǎng)絡(luò)。只有云南省、湖南省、安徽省政府向社會(huì)征集意見，其他省市并未向政策對(duì)象征求意見，為政策制定及日后推行造成阻礙；而非戶籍考生就讀的流入地學(xué)校作為生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)主體，自始至終都未參與到政策網(wǎng)絡(luò)之中。完全沒有與其他網(wǎng)絡(luò)主體進(jìn)行交流互動(dòng)。一個(gè)政策的形成，必是利益相關(guān)者多頻次的溝通協(xié)調(diào)的結(jié)果。而異地高考政策各利益相關(guān)者明顯缺乏交流溝通，不利于異地高考政策的科學(xué)制定和順利執(zhí)行。
（四）議題網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)主體話語(yǔ)權(quán)較弱
議題網(wǎng)絡(luò)成員復(fù)雜，結(jié)構(gòu)松散，其中非戶籍考生及各高校話語(yǔ)權(quán)相對(duì)較弱。在議題網(wǎng)絡(luò)中，戶籍考生與非戶籍考生均有發(fā)言權(quán)。但因?yàn)槲覈?guó)長(zhǎng)久以來(lái)的城鄉(xiāng)二元制度。導(dǎo)致在資源分配方面存在巨大的不公。無(wú)論是在教育還是其他公共設(shè)施的投入上，城市資源遠(yuǎn)優(yōu)于農(nóng)村。所以戶籍考生家長(zhǎng)無(wú)論是在社會(huì)資本還是文化資本上都占主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，他們可以充分利用自己的社會(huì)人脈和資源來(lái)影響政府對(duì)政策的制定，以滿足自己的政策偏好，實(shí)現(xiàn)其子女在高考競(jìng)爭(zhēng)中不受外來(lái)考生沖擊，享受優(yōu)質(zhì)高等教育資源的訴求。而非戶籍考生家長(zhǎng)資源相對(duì)匱乏，尤其是農(nóng)民工群體，在異地高考政策制定過程中社會(huì)資源最少，話語(yǔ)權(quán)最弱，他們只能向教育部致聯(lián)名信?；蚴峭ㄟ^微博等途徑制造輿論聲勢(shì)。造成這一切的根本原因依然是我國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度，不僅造成城鄉(xiāng)壁壘，也造成戶籍制度所附帶的其他利益。如教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等各類社會(huì)保障分配的不均衡。間接導(dǎo)致異地高考政策制定時(shí)，既得利益與增長(zhǎng)利益的互動(dòng)博弈過程中非戶籍考生話語(yǔ)權(quán)缺失，淪為網(wǎng)絡(luò)邊緣主體。高校話語(yǔ)權(quán)弱表現(xiàn)在招生指標(biāo)分配時(shí)的不自主。雖然高校大都由中央財(cái)政支持。但在土地劃撥與管理方面仍需依賴地方政府，在招生錄取時(shí)話語(yǔ)權(quán)自然相對(duì)減弱，不得不強(qiáng)化本地生源錄取。例如2012年，北京大學(xué)在海南錄取25人，在京錄取366人（均不含北大醫(yī)學(xué)部），是海南招生總數(shù)的14.64倍。復(fù)旦大學(xué)在海南招生17人，在滬招生796人。是海南招生總數(shù)的46.8倍。如此巨大的地域性差異，很大程度上是由于高校不得不受地方政府支配，而導(dǎo)致在分配招生指標(biāo)時(shí)話語(yǔ)權(quán)弱，不能自主。使外地優(yōu)質(zhì)考生無(wú)法進(jìn)入。這不僅不利于高校長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。也阻斷非戶籍考生向上流動(dòng)的途徑，可能會(huì)造成城市新的貧困階級(jí)并將代際傳承，為社會(huì)穩(wěn)定埋下隱患