政策議程設置中的社會建構邏輯——學術論壇

 政策議程設置是政府對將要通過公共政策手段予以解決的各種事項的優(yōu)先排序，它是決策過程的前置環(huán)節(jié)，也是一種重要的社會政治現(xiàn)象。議程設置研究的核心關注點是為什么某些問題（而非其他問題）能夠進入政策議程成為政府決策的“候選者”，以及它們是如何進入政策議程的。傳統(tǒng)議程設置研究秉持實證取向，認為社會問題是客觀存在的而無需多論，因此著重考察不同社會行動者如何運用所掌握的權力資源與制度地位并通過何種策略來將所關注的問題“推入”政策議程。也有一些研究關注觀念、意識形態(tài)等主觀因素對議程建構的影響，并在哲學立場上逐漸摒棄實證主義客觀取向，轉變?yōu)橐环N主觀取向的建構論。該取向不再以社會問題的客觀存在作為研究的邏輯起點，轉而研究社會“問題”自身的社會建構過程。社會問題的建構論研究屬于西方社會學研究的主要視角之一，本文將其引入到對政策議程設置過程的分析之中。在理論建構的基礎上。本文將對我國貧困學生營養(yǎng)不良現(xiàn)象進入政策議程的過程進行解構分析，以更為深入地理解“農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃”得以頒布的因果機制。
一、社會建構論：社會問題研究的新視角
社會建構論（social construction）最早產生于20世紀70年代英國愛丁堡學派的“科學知識社會學”研究，屬于科學哲學的概念范疇。由于有著不同的理論淵源與演進路徑，“社會建構論”或“建構主義”實際上是一個囊括多種研究綱領和具體宣稱的理論體系。社會建構論的重要倡導者肯尼斯，格根曾指出：“我們認為世界是什么。主要取決于我們如何看待它，我們看待世界的方式又取決于我們是哪種社會關系的一部分”，由此道出了社會建構論對傳統(tǒng)客觀實在論與本質主義的質疑。作為對實證主義認識論和思維方式的反動，社會建構論認為與自然世界不同，社會世界并不是外在于觀察者而客觀存在的。社會是“在活動所能表述的主觀意義中建立起來的”，“社會是人的產物”。人類不是認識或發(fā)現(xiàn)世界，而是“經由認識和發(fā)現(xiàn)過程本身不斷賦予這個世界以意義結構”，從而創(chuàng)造這個世界。遵循社會建構論的社會研究，必須摒棄主客二分的認識取向，需要從人們的價值立場去理解針對認識對象的意義賦予行為，重視觀念和話語的作用，強調權力關系、結構與行為主體間的相互建構。
就對社會問題的研究而言，社會建構論提供了一種后實證主義的新視角。早在1971年，美國社會學者Blumer就認為需要將社會問題界定為“集體定義過程的產物”而非“客觀條件與社會安排”。1977年，美國學者Spector和Kitsuse合作發(fā)表《建構社會問題》（Constructing Social Problems）一書，經典性地將社會問題界定為是“個人或群體對其所認稱的某些狀況表達不滿，作出宣稱的活動”，社會問題研究的中心議題是“要對宣稱及其回應活動的出現(xiàn)、性質和持續(xù)過程作出解釋”，根本就不存在脫離于研究主體的客觀實在與客觀知識，社會問題也是被有意識地建構出來的。這種社會問題研究的建構主義視角在20世紀七八十年代已經獲得了廣泛應用，開始成為社會問題研究的主流范式之一。
正確理解社會建構論的理論實質，需明確兩點：首先，要區(qū)分極端的建構主義與社會建構論。前者持絕對的主觀主義取向，否認一切客觀實在的存在。認為世間所有事物都是在人類頭腦中主觀建構的結果；而后者的立場更為溫和，它并不否認客觀物理世界的存在，只是認為對人類自身而言“有意義”的并非物理世界自身，而是人類對它們的意義賦予與詮釋?！拔覀冎荒芾斫馕覀冏约核嫷臇|西，除此之外，我們不能理解其他任何東西。”其次，社會建構論重視行動者的主觀詮釋以及觀念、話語活動，但并非無視外在社會條件與制度結構的約束。主觀詮釋并不意味著社會問題可以經由某個或某些人的大腦隨意杜撰。它實質上是所有相關主體間意義詮釋的交流與碰撞，從而所達至的共享理解。主體間的這種互動過程，實質上要受到外在社會條件和制度結構的約束。
二、社會建構論視閾中的政策議程設置
既然社會建構論者主張社會問題并非客觀唯一的，而是社會行動者主觀詮釋與交往互動的結果，那么政策議程設置研究也要相應地進行擴展，應涉及“社會現(xiàn)象（客觀實在）一社會問題（各種主觀詮釋）一政策議題（被決策者認可的詮釋類型）”三個階段。從“社會現(xiàn)象”到“社會問題”的轉化過程是以往社會學的研究領域，而從“社會問題”到“政策議題”的轉化過程則是傳統(tǒng)政策研究的主題，本文嘗試對二者進行整合。由此可以將政策議程設置的社會建構邏輯表述為：不同社會行動者在一定的社會條件與制度結構的約束下。利用所掌握的各種資源展開策略性行動，將自己所關注的社會現(xiàn)象賦予不同意義而建構出不同的社會問題，這些“問題”在公共場域中進行“意義競爭”，“獲勝者”將進入政府議程中成為政策議題，最終謀求相關問題的解決或使自己所宣稱的意義詮釋獲得制度化地位的過程。
當前社會建構論更多地屬于一種哲學立場和認識視角，對于社會科學研究而言尚缺乏明確具體的指導框架和研究方法。易言之，社會建構論作為一種宏大敘事，能夠告訴我們“如何接近能夠看到的事物和有可能被問及的關于看到了什么之類的問題”，但是又“似乎太停留于抽象層面，不足以指導經驗研究”。為了現(xiàn)實研究的可操作性，我們引入“話語”（discourse）的概念，并將其定義為行動者的言說、宣稱活動及其內容。它既是觀念、概念、價值與意識形態(tài)的綜合體，又是一種與權力關系密切相關的社會實踐。更為重要的是，話語是“社會現(xiàn)實的社會建構過程中的重要工具”，社會建構在很大程度上是一種話語建構的過程。借鑒荷蘭政策學者Maarten Hajer的話語分析理論，我們可以將政策議程設置過程中“社會現(xiàn)象一社會問題一政策議題”之間的轉化過程分別表述為“話語的結構化”與“話語的制度化”。當行動者運用特定的觀念與概念賦予社會現(xiàn)象以特定意義并使之具備一定的社會可信性之后，就完成了話語的結構化，此時“社會問題”正式出現(xiàn)；而某些社會問題通過話語競爭而進入政府議程成為主導性的問題詮釋之后，就實現(xiàn)了話語的制度化，并進而影響新的制度建立與政策安排。
以話語為媒介，對政策議程設置過程的分析可以集中關注“行動者一情境一策略”三個維度。首先，行動者指話語建構過程的參與者，他們是意義的傳達者與話語的宣稱主體。一般而言，政策議程社會建構中的重要行動主體包括媒體、專家學者、政府主體等，他們的宣稱都屬于精英話語，從而能夠產生較大影響力。而一般公眾由于缺乏話語權，他們的話語“往往是借由上述三類具有話語權的群體及其管道發(fā)出，同時也受其控制、操作和詮釋”。行動者所擁有的各種資源及制度地位是影響其話語能力的關鍵。其次，情境是指行動者在作出話語宣稱時所處于的政治、社會、文化環(huán)境。情境是對行動者話語宣稱活動的外在制約。情境因素的改變自身也是政策議程社會建構過程中的重要影響因素。情境屬于一種結構性因素。借鑒吉登斯的“結構二重性”理論，結構并非簡單地是對人類能動性的限制，它實際上也是對人類能動性的促進。因此，對于情境因素的有效利用往往成為行動者話語宣稱過程中的重要部分。最后。問題的宣稱多種多樣，但只有一少部分能夠成功地進入政策議程。話語宣稱活動的成功與否，除了與資源擁有的多寡、權力地位等結構性因素相關外，合理的行動策略選擇也極為關鍵。社會問題的話語建構過程自身就是一個策略性的溝通、論爭與說服的過程。傳統(tǒng)研究主要關注行動者運用組織與物質資源對決策者進行游說的過程，社會建構論者則指出了象征與修辭策略的重要作用，具體手段包括故事敘述、隱喻、數(shù)字、對比等。其中既涉及理性的論辯，也包括情感喚起與道德訴求。
通過集中關注行動者、情境與策略三個維度。一方面使得社會建構論基礎上的經驗研究有了現(xiàn)實的操作性，另一方面也體現(xiàn)了研究方法中的結構與能動要素、宏觀與微觀視角的結合。