快速城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民安置問題研究——江淮論壇

 隨著社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展與城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村集體土地被大量征用，失地農(nóng)民這一特殊群體由此產(chǎn)生。土地被征用后的農(nóng)民，既不同于傳統(tǒng)意義上的城鎮(zhèn)居民，也不同于傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村村民，成為“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”的社會群體。[1]據(jù)專家估計，1990—2003年的13年間失地農(nóng)民的數(shù)量超過6500萬人，而且每年以250～300萬的人數(shù)遞增[2]，2020年我國失地農(nóng)民總數(shù)將達(dá)1億人以上。伴隨失地農(nóng)民數(shù)量的逐年增長，貨幣賠償、就業(yè)安置、拆遷補償不到位或者不盡合理，引發(fā)了許多社會矛盾，成為影響社會穩(wěn)定的重要因素。[3-4]
在分析現(xiàn)有失地農(nóng)民安置問題及成因的基礎(chǔ)上，綜合比較現(xiàn)有安置方式的優(yōu)缺點，以集中區(qū)為例，設(shè)計包括保障、補償及安置等多種方式的綜合安置體系，并對上述體系進(jìn)行可行性分析與優(yōu)勢評價，提出保障失地農(nóng)民生活水平和可持續(xù)發(fā)展的對策建議。
一、城市化進(jìn)程中農(nóng)地征用制度的缺陷與原因分析
（一）城市化進(jìn)程中農(nóng)地征用制度的缺陷
從1990年代開始，我國土地資源進(jìn)入市場，推進(jìn)市場配置、要素配置，形成了《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等一系列相關(guān)法律法規(guī)。其中《土地管理法》第四十七條規(guī)定土地的征收按照原用途給予補償，即土地轉(zhuǎn)為他用的增值收益歸征用者所有，這是現(xiàn)行土地政策的主要缺陷。[5]這種“土地轉(zhuǎn)用的增值收益歸征用者所有”的制度設(shè)計往往會誘使地方政府有較強的過度征用土地的欲望，從而出現(xiàn)資源配置的效率損失。[6]
隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展及用地規(guī)模的不斷增長，土地資源配置的低效率，失地農(nóng)民就業(yè)難、補償?shù)?、社保不健全等諸多問題也隨之而來，尤其表現(xiàn)在征用補償權(quán)利上，始終忽視了農(nóng)民的參與權(quán)利。[7]在城市化進(jìn)程中，征用農(nóng)村土地的過程實質(zhì)是國家、集體和農(nóng)民為追求各自利益最大化而相互博弈的過程，其結(jié)果是政府獲利最多，集體居中，農(nóng)民最少。[8]據(jù)有關(guān)部門調(diào)查表明，如果以被征用土地的出讓價（即土地出讓金）加稅費為征地收益，農(nóng)民只得其中的5%～10%，農(nóng)村集體獲得25%～30%，60%～70%為政府及各級部門所得。[1]因此，在土地征用的過程中，作為土地的出讓方，農(nóng)民的經(jīng)濟權(quán)益沒有得到應(yīng)有的保障。2001年以來，國土資源部先后在全國19個城市進(jìn)行征地制度改革試點。國土資源部的調(diào)查結(jié)果顯示，56.3%的失地農(nóng)民認(rèn)為征地后生活有所降低或有很大降低。關(guān)于失地農(nóng)民“受償意愿”的實證研究表明，由于我國現(xiàn)行的征地補償忽視農(nóng)民的“受償意愿”，強制征地與低價補償導(dǎo)致社會矛盾與沖突大量發(fā)生的同時，也提高了征地過程中非市場性的交易成本，刺激了土地資源和巨量資本的錯誤配置[9]，從而導(dǎo)致土地的城鎮(zhèn)化快于人口的城鎮(zhèn)化，1999—2007年城市建成區(qū)面積擴大了7.2%，但人口只相應(yīng)增長了4%，而且失地農(nóng)民城市化進(jìn)程滯后，形成了大量“偽城市化”的農(nóng)民。
（二）城市化進(jìn)程中農(nóng)地征用制度缺陷形成的原因
1.農(nóng)地征用的政府壟斷性與強制性
我國土地產(chǎn)權(quán)體系建立在公有制產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的國有和集體二元產(chǎn)權(quán)制度之上。農(nóng)地征用具有政府經(jīng)營性質(zhì)，其過程是將集體土地依法征為國有后在土地市場中通過招拍掛的方式出售，從而由農(nóng)民經(jīng)政府最終進(jìn)入市場，實現(xiàn)土地價值的增值。[10]
由于地方政府對其所轄的農(nóng)村集體具有一定程度的管理權(quán)，在與農(nóng)村集體的經(jīng)濟博弈中處于絕對有利地位，通過壟斷土地交易價格可以實現(xiàn)其城市經(jīng)營利益的最大化，從而形成了農(nóng)地征用的政府性壟斷，導(dǎo)致土地的出讓價格并非市場配置資源的運行結(jié)果，土地依賴性最強的農(nóng)民意愿并沒有體現(xiàn)，其主體利益受損。[10]對比完善的市場經(jīng)濟機制，我國農(nóng)地征用補償費用所依照的是《土地管理法》設(shè)定的依據(jù)農(nóng)地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)值計算的非市場價格，并不是由土地市場化的供需雙方所共同決定的。農(nóng)地征用在一定程度上具有強制性，農(nóng)民產(chǎn)權(quán)主體沒有選擇的自主性，更不可能獲取盡可能多的經(jīng)濟利益。[9]
基于上述分析，在全國土地市場壟斷競爭及分稅制的背景下，地方政府依靠其對土地資源的絕對支配權(quán)，出于對政績的強烈追求而出讓土地[11]，這也是現(xiàn)階段我國工業(yè)化最有效的引資方式。在非市場化低價征地補償條件下，政府利用低成本土地要素的投入帶動經(jīng)濟發(fā)展。這種內(nèi)在動力是造成農(nóng)民產(chǎn)權(quán)主體受損、農(nóng)地征用前后巨大價格差的直接原因。
2.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民安置的功能性替代
對于土地征用補償?shù)睦碚撘罁?jù)，學(xué)者們先后從既得權(quán)、恩惠、公用征收、社會職務(wù)、特別犧牲以及農(nóng)地價值與功能等多個方面進(jìn)行了闡述。我國征地補償屬于不完全補償，且補償范圍和標(biāo)準(zhǔn)也比世界其他國家偏小偏低。[12]2012年的《中華人民共和國土地管理法修正案草案》中刪除了現(xiàn)行法律中“按土地原有用途補償，以及土地補償費和安置補助費總和不得超過前三年平均年產(chǎn)值30倍”的內(nèi)容，提出了“無上限補償”的原則，然而最大的困難在于如何確定補償標(biāo)準(zhǔn)。從農(nóng)民意愿的角度，征地補償?shù)谋壤龖?yīng)大幅提高。但土地農(nóng)轉(zhuǎn)非之后的自然增值，來源于整個社會的經(jīng)濟發(fā)展，從而體現(xiàn)此增值的地價增長，應(yīng)當(dāng)歸社會所有而不應(yīng)當(dāng)歸原農(nóng)地所有者所有，也不應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)轉(zhuǎn)非之后的土地使用者所有，失地農(nóng)民補償比例的提高也受此限制。
因為農(nóng)地征用具有政府壟斷性與強制性，農(nóng)村集體土地市場存在著政府失靈，而政府作為公共利益的代表，必須承擔(dān)起對失地農(nóng)民的政府責(zé)任。而這種責(zé)任應(yīng)體現(xiàn)在農(nóng)地征用時充分尊重農(nóng)民的意愿，滿足土地對農(nóng)民的功能性依賴。要讓農(nóng)民放棄土地經(jīng)營權(quán)，就要保證農(nóng)民得到的補償不低于耕種土地收益，而耕種土地收益除了包括現(xiàn)有法規(guī)規(guī)定土地自身的產(chǎn)出之外，還應(yīng)包括土地為農(nóng)民提供的失業(yè)、養(yǎng)老保障等方面的利益。因此，在失地征用的過程中，失地安置必須實現(xiàn)對土地的“功能性替代”。土地征用的啟動、公告、征收方式、補償方式、補償標(biāo)準(zhǔn)等所有環(huán)節(jié)的確定都應(yīng)該體現(xiàn)農(nóng)民對土地的功能性依賴；此外，所有的補償都應(yīng)確定一個相對為多數(shù)人接受的標(biāo)準(zhǔn)，這樣也可以在一定程度上避免土地的盲目征用。