城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民安置體系設(shè)計(jì)與分析——江淮論壇

 （一）城市化進(jìn)程中現(xiàn)有失地農(nóng)民安置方式比較
在多年征地安置的實(shí)踐中，我國(guó)對(duì)失地農(nóng)民的安置方式由建國(guó)初期的以招工安置、置地安置為主逐漸發(fā)展為1990年代以來以貨幣安置為主，輔以社會(huì)保障安置的方式。[13]近年來，各級(jí)政府紛紛開始嘗試一些新的安置方式，如入股安置、留地安置、社會(huì)保障安置等，取得了一定的社會(huì)效果。[14]現(xiàn)有的各種安置方式在安置效率、執(zhí)行難度、政策公平性、失地農(nóng)民的權(quán)益保障以及其生產(chǎn)生活的可持續(xù)方面均有差別，如表1所示。
目前失地農(nóng)民安置的效果不佳，主要是因?yàn)檎鞯刂贫燃安煌鞯匕仓梅绞酱嬖谝幌盗袉栴}。集中區(qū)目前人口為12.5萬人，未來要建成200萬人口的城市，必將帶來大規(guī)模的征地拆遷，拆遷安置面臨的矛盾和問題將更加突出。因此，通過對(duì)現(xiàn)有安置方式的比較分析，有助于尋求一條更加合理有效的安置途徑。
（二）“三位一體”的綜合安置體系設(shè)計(jì)
比較各種安置方式的優(yōu)劣，現(xiàn)有的各種安置方式其實(shí)具有不同功能，如社保安置具有保障功能，貨幣安置具有補(bǔ)償功能，就業(yè)安置具有安置功能。一個(gè)科學(xué)合理的安置體系應(yīng)當(dāng)在既能保障失地農(nóng)民當(dāng)前的基本生活，又能保障其可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，兼顧政府的財(cái)力負(fù)擔(dān)。因此，對(duì)失地農(nóng)民的安置應(yīng)根據(jù)土地滿足農(nóng)民的不同功能，按照“先保障、后補(bǔ)償、再安置”的原則，即首先對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行法律、居住及社保等方面的保障，使農(nóng)民沒有后顧之憂，愿意出讓土地；其次對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，主要是對(duì)農(nóng)民土地當(dāng)期收益與住房等補(bǔ)償金去除保障環(huán)節(jié)中的農(nóng)民應(yīng)承擔(dān)的部分進(jìn)行貨幣補(bǔ)償；最后是安置，采用以就業(yè)安置為主、其他安置方式為輔的多種安置方式，進(jìn)而建立包括保障、補(bǔ)償及安置等多種功能的融合多種方式的“三位一體”綜合安置體系，依據(jù)失地農(nóng)民的不同意愿，靈活采用各種保障、補(bǔ)償及安置方式的不同組合，讓被征地農(nóng)民分享真正意義上的城市化成果。下文以江北產(chǎn)業(yè)集中區(qū)為例，具體說明體系的內(nèi)容。
1.先保障。（1）法律保障。制定《江北產(chǎn)業(yè)集中區(qū)失地農(nóng)民安置管理與實(shí)施辦法》，保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害，賦予農(nóng)民集體土地后期收益權(quán)，保障安置費(fèi)用的分配和管理。（2）居住保障。規(guī)劃在集中區(qū)內(nèi)河周圍按照城市社區(qū)的要求建立失地農(nóng)民安置社區(qū)，在征地前即完成社區(qū)建設(shè)，如不需要住房可采取貨幣化補(bǔ)償?shù)姆绞?。采用?yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)的措施減少征地拆遷中的阻力，鼓勵(lì)按時(shí)搬遷，以保證征地拆遷的順利進(jìn)行。（3）社保保障。根據(jù)被征地農(nóng)民的不同年齡段，實(shí)行分類保障。按照一定比例，從政府將土地市場(chǎng)化后獲得的出讓金中提取失地農(nóng)民社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，并引入市場(chǎng)機(jī)制，由專門的基金管理機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)。
2.后補(bǔ)償。在解決了失地農(nóng)民的基本生活保障后，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償分配作以下調(diào)整：從城市居民的角度，制定失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高分配比例。將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、房屋等地上附著物補(bǔ)償費(fèi)減去失地農(nóng)民保障資金的出資部分，確定符合城市居民要求的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)相應(yīng)調(diào)整補(bǔ)償資金的分配比例。
3.再安置。（1）就業(yè)安置。集中區(qū)在初期將著力承接與發(fā)展引進(jìn)容易、帶動(dòng)力強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，這為失地農(nóng)民的就業(yè)安置提供了有利條件。建立“失地農(nóng)民”登記制度，實(shí)施再就業(yè)培訓(xùn)“陽(yáng)光工程”，保證失地農(nóng)民能夠順利就業(yè)。（2）入股安置。以自愿為原則，以家庭為單位，將失地農(nóng)民的土地使用權(quán)作為股份，交由政府統(tǒng)一管理，每年按土地比例分紅，不愿意采取入股安置的采用貨幣化補(bǔ)償方式。首先，集體經(jīng)濟(jì)組織牽頭，成立土地股份合作社，確定內(nèi)部組織；其次，清產(chǎn)核資，界定股東，量化股權(quán)，制定利潤(rùn)分配方案；再次，與政府簽訂合作協(xié)議，從征地開始即支付紅利，具體金額可參照當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)價(jià)格；最后，進(jìn)行股權(quán)管理和分紅。（3）觀念安置。利用各種途徑廣泛宣傳設(shè)立集中區(qū)的重大意義，使集中區(qū)人民充分認(rèn)識(shí)到這是一個(gè)千載難逢的歷史性機(jī)遇，加強(qiáng)失地農(nóng)民的身份認(rèn)同感，自然產(chǎn)生強(qiáng)烈的幸運(yùn)感、幸福感、自豪感和使命感，自覺形成人人期盼集中區(qū)快速發(fā)展、個(gè)個(gè)爭(zhēng)取為集中區(qū)建設(shè)貢獻(xiàn)力量的良好局面，主動(dòng)適應(yīng)城市生活，真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。（4）發(fā)展安置。整合公共服務(wù)資源，將失地農(nóng)民與城市居民同等對(duì)待，構(gòu)建城市居民與失地農(nóng)民均能接受的功能完備的公共服務(wù)體系。
（三）“三位一體”的失地農(nóng)民安置體系特點(diǎn)
按照安徽省人民政府關(guān)于公布安徽省征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知（皖政〔2009〕132號(hào)），集中區(qū)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參照和縣II（姥橋鎮(zhèn)、白橋鎮(zhèn)、沈巷鎮(zhèn)）的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即農(nóng)用地為30800元，建筑用地和非農(nóng)用地為15400元。如果采用貨幣安置的方式，不能解決農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生活，而且隨著集中區(qū)工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，將產(chǎn)生大量的工作崗位，有利于集中區(qū)人口的集聚。因此，為了實(shí)現(xiàn)快速城市化，同時(shí)保障失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生活，實(shí)現(xiàn)土地對(duì)失地農(nóng)民的“功能性替代”?！叭灰惑w”的綜合安置體系具有以下特點(diǎn)：（1）尊重失地農(nóng)民的意愿。上述安置體系包括社保、居住保障，滿足土地的社保功能與居住功能，充分考慮被征地農(nóng)民的意愿，使得農(nóng)民愿意土地被征收。（2）保障失地農(nóng)民生活水平持續(xù)提高。以就業(yè)安置為主，輔以入股安置，替代土地的社保功能與就業(yè)功能，以集體土地使用權(quán)入股的方式，并且通過培訓(xùn)盡快就業(yè)，使失地農(nóng)民得到可持續(xù)的生活保障，從而保證農(nóng)民利益不受侵害。（3）有利于加快城市化進(jìn)程。以觀念安置與發(fā)展安置相結(jié)合的方式，促使農(nóng)民成為真正的城市居民，有利于加快集中區(qū)的二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與城市化進(jìn)程。