制度創(chuàng)新：我國扶貧戰(zhàn)略中的跨域治理路徑構建——中州學刊

連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)跨域治理，需要進一步完善和創(chuàng)新扶貧制度的實施路徑，保障人口脫貧與區(qū)域發(fā)展、社會進步的統(tǒng)籌兼顧。
1.優(yōu)化區(qū)域扶貧跨域治理的組織耦合
在片區(qū)扶貧跨域治理中，首要問題是使新型扶貧制度的價值與效率落實在地方政府的組織架構之中。威廉姆森的交易費用經(jīng)濟學認為，一項制度的重要性在于降低交易費用，“將特征不同的交易與成本和能力不同的治理結(jié)構以一種能夠?qū)⒔灰踪M用最小化的方式區(qū)別地組合起來”②。在地方治理的傳統(tǒng)研究中，市場與科層制被視為兩種有效的治理制度，但實踐的結(jié)果往往證明市場失靈與科層壁壘對效率造成損害。為了解決該問題，組織間網(wǎng)絡理論被廣泛運用于公共行政治理中，成為一種集體行動的邏輯，“行為主體之間在長期的交易過程中所形成的一種互相依賴的聯(lián)系，通過這種建立在互相依賴基礎上的資源傳遞、知識技術擴散等，最終實現(xiàn)了資源的優(yōu)化配置”③。
從我國地區(qū)跨域治理組織合作形式看，當前主要有首長聯(lián)席會議（如東北四城市市長峰會）、區(qū)域委員會（如西南協(xié)調(diào)會）、區(qū)域策略伙伴協(xié)作（如長株潭城市群）、超級城市體（如珠三角都市圈）、同城化（如廣州、佛山）等類型，其分類標準主要基于組織耦合的程度，如聯(lián)系的頻次、合作的級別、協(xié)作的內(nèi)容、區(qū)劃的調(diào)整等。一般而言，地方政府組織間的耦合會隨著經(jīng)濟密切聯(lián)系向政治、社會等方面逐漸加深，并有可能涉及區(qū)劃整合的事項，漸進完善合作的常態(tài)性法律規(guī)制框架。在集中連片地區(qū)扶貧跨域治理中，可以借鑒在經(jīng)濟等領域合作的經(jīng)驗，實現(xiàn)以跨省片區(qū)為組織單元進行大規(guī)模扶貧的治理模式。第一，在各個片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃的制定中，建立由負責聯(lián)系部委牽頭的首長聯(lián)席會議，完善跨域扶貧治理決策層面的橫向互動平臺。第二，在各個省級扶貧攻堅規(guī)劃的推進中，建立由部委派駐片區(qū)聯(lián)絡員、具體業(yè)務職能部門、縣區(qū)主管領導、毗鄰區(qū)域協(xié)調(diào)員組成的區(qū)域委員會，優(yōu)化跨域扶貧治理管理層面的業(yè)務網(wǎng)絡關系。第三，在各縣區(qū)扶貧攻堅規(guī)劃的實施中，積極推動相鄰區(qū)縣直接建立跨域扶貧治理業(yè)務層面的區(qū)域策略協(xié)作，共同規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局、基礎設施，對接公共服務與統(tǒng)籌社會保障。
2.推動區(qū)域扶貧跨域治理的規(guī)劃整合
區(qū)域扶貧跨域治理中的規(guī)劃整合是在兩個以上地方政府之間進行的發(fā)展規(guī)劃協(xié)調(diào)與銜接，包括整體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、土地與城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、政府公共服務與基礎設施規(guī)劃等。由于貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱、城市化水平不高、基礎設施建設薄弱，各區(qū)縣地方政府雖然一直努力爭取更多的發(fā)展資源以及優(yōu)惠的政策扶持，但單個行政單位的獨立扶貧運作受制于區(qū)位環(huán)境與規(guī)?？偭?，無法產(chǎn)生支持可持續(xù)增長的經(jīng)濟動能。而招商引資、市場管理中“以鄰為壑”的地方保護政策直接導致了重復建設、資源浪費的局面，使區(qū)域發(fā)展在零和博弈中付出極大的成本代價。連片貧困地區(qū)的區(qū)縣之間客觀上存在著各自的優(yōu)勢和不足，規(guī)劃上的整合可以實現(xiàn)彼此之間優(yōu)勢互補、錯位競爭，在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置有限的扶貧資源，避免內(nèi)部競爭所帶來的無效耗損。因此，扶貧跨域治理以提升區(qū)域整體脫貧能力為目標，統(tǒng)一的區(qū)域整合規(guī)劃就成為打破行政區(qū)劃界限、提升區(qū)域?qū)嵙Φ闹匾ＷC。國際、國內(nèi)經(jīng)驗均證明了這點。從國際經(jīng)驗來看，美國曾經(jīng)建立了橫跨7個州的“田納西流域管理局（TVA）”，并授予其全面規(guī)劃、開發(fā)、利用該流域地區(qū)內(nèi)各種資源的權力，這在一定程度上改善了區(qū)域民眾整體生活質(zhì)量，優(yōu)化了社會綜合發(fā)展水平。從國內(nèi)實踐來看，滬蘇浙25個城市2010年共同制定了我國首個跨省級行政區(qū)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》保證了城市間差異化定位和區(qū)域整體實力增強。
在片區(qū)扶貧跨域治理中，跨區(qū)域規(guī)劃整合需要從整個片區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略高度出發(fā)，進行統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一分工協(xié)作、統(tǒng)一要素市場，從而在區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的基礎上實現(xiàn)整體脫貧。具體來看，第一，著力解決規(guī)劃整合的先導領域。貧困地區(qū)的統(tǒng)籌發(fā)展應當明確區(qū)域的差別定位和優(yōu)勢領域，謀求經(jīng)濟協(xié)作以創(chuàng)造合作基礎，優(yōu)先以增強地方協(xié)作能力為主導方向，逐步拓展規(guī)劃整合領域，解決單個地方政府無法承擔的公共責任，推動區(qū)域經(jīng)濟一體化向管理協(xié)同化、服務均等化等縱深領域發(fā)展，進而形成區(qū)域自主治理網(wǎng)絡，實現(xiàn)區(qū)域治理的協(xié)同整合。第二，注重規(guī)劃整合的協(xié)同能力。一般來說，跨越行政邊界的行為在較低的行政層級相對容易，而到省級以上則會遭遇較多規(guī)制和程序的規(guī)范化束縛，協(xié)同規(guī)劃的能力受到明顯的行政流程影響。特別是在當前一些深度貧困區(qū)域，區(qū)域統(tǒng)一市場沒有形成，對行政執(zhí)行中碎片化問題缺乏以經(jīng)濟效率為動力的化解機制，在此情況下，有必要先從省域內(nèi)的規(guī)劃整合入手，積累合作經(jīng)驗，以便使基層政府較容易獲得上級政策支持來推動合作的開展。當然，有些貧困地區(qū)雖然跨越省域，但由于地理分布、文化傳統(tǒng)等方面與周邊區(qū)域更為接近，也能夠增強協(xié)同能力，提升規(guī)劃整合的可行性。第三，約束規(guī)劃整合的主體數(shù)量。區(qū)域規(guī)劃整合主體間的前期調(diào)研和科學論證會導致時間成本的耗費，充分溝通、交流及談判會增加交易的成本，后期的監(jiān)督制約也需要管理成本。因此，在我國扶貧制度轉(zhuǎn)變初期，不能過于擴大合作區(qū)域的邊界范圍，應當逐步嘗試縣級之間的雙邊合作規(guī)劃，漸次拓展到多邊的區(qū)域整體合作。
3.完善區(qū)域扶貧跨域治理的運作流程
（1）應當在各個地方政府之間進行利益整合。個人之間、組織之間或者其他主體之間只有具備利益的相容性，集體共同行動才具有合理的動因和合作的基礎。目前，在貧困區(qū)域面臨扶貧制度變遷的現(xiàn)實背景下，地方政府間關系受到地方層面緊抓發(fā)展機遇的誘致性動因和國家層面優(yōu)化扶貧效果的強制性動因的雙重影響。在區(qū)域扶貧開發(fā)中地方政府越來越意識到彼此間的依存關系和協(xié)同的必要性，逐步從利益共識強化為利益整合，最終實現(xiàn)跨域治理協(xié)同行動。為此，在區(qū)域扶貧中需要強化三大類型的利益整合：一是互助型利益。由于連片特困地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱、發(fā)展資源稀缺，扶貧開發(fā)的基礎是各地共同強化現(xiàn)有資源保護，這種利益的實現(xiàn)既要求行動的一致性，也應當注意給“弱勢”地方以必要支援，采取政府間轉(zhuǎn)移支付來增強合作能力，避免因為過度追求本位主義導致“公地悲劇”。二是共享型利益。貧困地區(qū)政府間必須通過資源整合來共享基礎設施和溝通發(fā)展信息，實現(xiàn)區(qū)域整體效應的實現(xiàn)，促成雙方共同福利的帕累托最優(yōu)。因此在對區(qū)域扶貧項目中的重大問題進行決策時，地方政府需要積極利用協(xié)商民主的治理形式，“進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，既體現(xiàn)民主、保證效率，又注重公平、避免內(nèi)耗和惡斗”④，政府間要通過自由平等對話來化解矛盾、消除沖突，消除信息的不對稱，降低盲目競爭的可能，保證公共理性和普遍利益的實現(xiàn)。三是交易型利益。在區(qū)域扶貧過程中兩個地方的政府可以打破行政區(qū)劃界限，讓渡自身優(yōu)勢資源，從而獲得對方其他利益補償來促進自身發(fā)展，如我國的移民外遷安置、水資源使用權轉(zhuǎn)讓以及最近幾年許多地方扶貧中采用的區(qū)域間“飛地經(jīng)濟”形式。在對連片貧困區(qū)域的整體開發(fā)中，需要對地方擁有區(qū)域資源權益進行制度層面的確權保護，通過資源稅等法律法規(guī)及其實施細則來保障貧困地區(qū)對資源使用與收益的權利，努力減少國家強制性計劃在區(qū)域間進行資源配置，更多通過區(qū)域政府間產(chǎn)權市場交易的形式進行利益整合與行政協(xié)作，推進水資源使用、建設用地配額、污染物排放等方面權利的有償流轉(zhuǎn)與開發(fā)，充分激活貧困地區(qū)可支配的交易型利益，實現(xiàn)比較優(yōu)勢和區(qū)域整體效率。
（2）應當構建各個地方政府之間議題協(xié)商機制。美國學者羅伯特·阿格拉諾夫和邁克爾·麥圭爾認為，面向未來的區(qū)域政府治理應當摒棄過去那種對抗競爭的游戲規(guī)則，讓位給以利益共享、共同責任和互相尊重為基礎的區(qū)域發(fā)展模式，即在地方政府之間形成一種共同進行政策制定的橫向協(xié)作性公共管理活動，“這樣的安排不僅僅是協(xié)調(diào)機制，也是解決單個組織不能解決的問題的方式”⑤。當前我國連片特困地區(qū)跨域扶貧的工作大多停滯于合作協(xié)議或者規(guī)劃意向的簽訂階段，除了各地未能形成有效的利益整合之外，其主要原因是運作流程中缺乏預設的協(xié)商機制，未能妥善解決合作過程中管理和操作層面的細節(jié)問題。在區(qū)域扶貧跨域治理中，建立議題協(xié)商機制應從幾個方面著手：一是在內(nèi)容上，解決區(qū)域扶貧項目中成本分攤、利益補償、資源互補、責任共擔的問題。二是在方法上，通過談判、磋商，甚至適當妥協(xié)，對合作方案進行可行性調(diào)適，積極尋求合作戰(zhàn)略的實施辦法。三是在形式上，可借鑒西方國家經(jīng)驗，建立由非政府組織或者地區(qū)商會主導的區(qū)（流）域委員會來協(xié)調(diào)政府間的立場，并由這一具有準政府色彩的機構來執(zhí)行相關項目。當然也可以采用我國地方以往的實踐模式，在參與合作的地方政府層級之上建立一級虛化的管理委員會來協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，這需要注意由此而產(chǎn)生的機構膨脹和體制固化所帶來的效率低下。湖南省龍山縣與湖北省來鳳縣采取了一種較少依賴上級政府而直接形成跨省域雙邊協(xié)商機制：在協(xié)商制度層面，明確了縣域負責人為成員的龍鳳先行區(qū)合作共建領導小組，簽訂了《關于推進龍山來鳳經(jīng)濟協(xié)作示范區(qū)發(fā)展合作框架協(xié)議》。在協(xié)商運行層面，規(guī)定了每季度召開一次副縣級以上聯(lián)席會議，落實各階段區(qū)域協(xié)商項目的推進。在協(xié)商內(nèi)容層面，提出了治理酉水河環(huán)境污染、統(tǒng)籌毗鄰城區(qū)建設規(guī)劃、推進公共服務一體化等事項。在協(xié)商保障層面，兩縣人大、政協(xié)調(diào)研呼吁，宣傳部門形成輿論氛圍，專家顧問團編寫合作總體規(guī)劃，爭取兩省上級部門的政策支持，最終獲得國務院批復將龍山來鳳一體化建設上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略。⑥該機制已成為發(fā)揮下級政府自主性協(xié)同互動的成功范式。
4.建立區(qū)域扶貧跨域治理的執(zhí)行保障
（1）注重制度創(chuàng)新，以政策支持來化解區(qū)域合作的體制障礙，保障合作機制穩(wěn)定運行。我國地方政府之間關于區(qū)域合作的行政協(xié)議，包括區(qū)域扶貧中的合作問題，都缺乏法律層面的明確指引，“往往會使得地方政府注重走‘上級路線’而忽視同級政府間的合作……這種制度安排的缺失往往使得地方政府間難以實現(xiàn)實質(zhì)性的磋商，政府間協(xié)助也受到嚴重限制”⑦。因此，在實踐中制定相關法律，明確區(qū)域扶貧合作中各方主體責權利，為區(qū)域扶貧跨域治理提供執(zhí)行保障十分必要。我國應借鑒西方國家允許地方政府間自主簽訂“州際協(xié)定”的經(jīng)驗，中央要應對地方間越來越頻繁的區(qū)域間立法需求，規(guī)范地方間協(xié)定的訂立主體、程序、效力等方面的問題，為即將大范圍實施的連片區(qū)域扶貧提供政策依據(jù)。
（2）建立高層次跨域治理仲裁制度，解決區(qū)域合作協(xié)議或者區(qū)域規(guī)劃得不到有效執(zhí)行或者選擇性執(zhí)行問題。通過成立一個中央層面對地方政府間競爭的裁決機關，可以解決區(qū)域協(xié)調(diào)組織權威性不夠、所形成的方案往往形同虛設而得不到有效遵守的問題。⑧有必要修改完善《中華人民共和國行政訴訟法》，允許相關利害關系人對區(qū)域扶貧執(zhí)行中違反合作協(xié)定和政策規(guī)范的抽象行政行為進行行政訴訟，通過責任追究來制約行政行為的隨意性，減少決策失誤造成的區(qū)域發(fā)展損失。
（3）增強區(qū)域政府間以信任和互惠規(guī)范為核心的社會資本，推動地方政府扶貧合作行為有效協(xié)調(diào)?！吧鐣Y本能夠增進交易的可重復性，減少機會主義動機；能夠形成社會互相信任的機制，為政治和經(jīng)濟交易提供便利；能夠擴大信息交流，建立和傳遞信譽?！雹嵬ㄟ^地區(qū)間多元、多維的信息溝通機制，增強政府以及公眾對區(qū)域合作的了解，減少合作中由于信任缺失而導致的重復無效決策以及單方行為產(chǎn)生的惡意競爭，減少區(qū)域扶貧跨域治理制度執(zhí)行中的阻礙和代價。
注釋
①許源源、李小飛：《論地方政府合作扶貧的構建》，《農(nóng)業(yè)考古》2008年第3期。
②O. E. Williamson， "The Institution of Governance"， American Economics Review， Vol. 88， No. 2， 1998.
③張緊跟：《當代中國地方政府間橫向關系協(xié)調(diào)研究》，中國社會科學出版社，2006年，第23頁。
④唐忠義、張英：《協(xié)商民主在區(qū)域一體化建設中的地位與作用——以武漢城市圈建設為例》，《湖北社會科學》2010年第8期。
⑤[美]羅伯特·阿格拉諾夫、邁克爾·麥圭爾：《協(xié)作性公共管理：地方政府新戰(zhàn)略》，鄞益奮、李玲玲譯，北京大學出版社，2007年，第74頁。
⑥李志強：《龍山來鳳經(jīng)濟協(xié)作示范區(qū)第三次聯(lián)席會議在湖北來鳳召開》，http：//www.iwuling.com/column/yaowenjujiao/jingji/xiezuodongtai/2012/0330/2159.html，2012年3月30日。
⑦何淵：《中國特色的區(qū)域法制協(xié)調(diào)機制研究》，上海人民出版社，2010年，第158頁。
⑧劉亞平：《當代中國地方政府間競爭》，社會科學文獻出版社，2007年，第255頁。
⑨郭熙保、張克中：《社會資本、經(jīng)濟績效與經(jīng)濟發(fā)展》，《經(jīng)濟評論》2003年第2期。