制度變遷：我國扶貧實(shí)施中的跨域治理政策安排——中州學(xué)刊

1.我國扶貧制度變遷的原點(diǎn)分析
我國扶貧制度在建立初始是與當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的。在20世紀(jì)80年代，計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過渡，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為薄弱，區(qū)縣之間從經(jīng)濟(jì)合作到社會事務(wù)聯(lián)系較少，甚至處于相互競爭的博弈關(guān)系，這就造成了基于行政區(qū)劃、地域邊界為基礎(chǔ)的內(nèi)向型地方政府治理方式。特別是我國受單一制傳統(tǒng)的影響較深，地方之間的橫向關(guān)系長期以來變革進(jìn)程緩慢，無法建立有效機(jī)制來處理扶貧等區(qū)域公共事務(wù)中形成的交易費(fèi)用問題。在這種情況下，優(yōu)勢地區(qū)對貧困地區(qū)的主動輻射很難實(shí)現(xiàn)，貧困地區(qū)之間通過協(xié)同合作來達(dá)到利益互補(bǔ)也很難實(shí)行。地方經(jīng)濟(jì)的不發(fā)達(dá)、管理的內(nèi)向型、機(jī)制的不健全，使得區(qū)域關(guān)系完全依靠中央行政權(quán)力結(jié)構(gòu)而產(chǎn)生，形成所謂“全國一盤棋”的管理體制。由此，扶貧開發(fā)的實(shí)施必然需要中央統(tǒng)籌全部資源，建立對上百個貧困縣的單向性制度供給。即使在90年代之后，對口支援方式在扶貧開發(fā)中廣為使用，也多為中央或上級政府的行政性制度安排。
隨著改革開放進(jìn)程的加快和地方經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，中央不斷向地方下放權(quán)力，尤其是1994年分稅制改革之后，地方政府逐步成為具有相對獨(dú)立的利益主體，在地方治理方式上逐步顯示能動性特點(diǎn)。不僅在經(jīng)濟(jì)上地區(qū)之間的主動聯(lián)系得到加強(qiáng)，而且政府不斷嘗試改變行政實(shí)踐的運(yùn)作方式和主導(dǎo)內(nèi)容，打破區(qū)域本位主義的掣肘，積極面對本地民眾的社會公共需求。在地方政府扶貧開發(fā)實(shí)施過程中，市場層面對資源要素和民眾層面對公共服務(wù)的區(qū)域整合需求凸顯，需要在中央常規(guī)性、一般性的幫扶優(yōu)惠政策之外進(jìn)行因地制宜的路徑設(shè)計。而我國現(xiàn)有的扶貧政策明顯存在對特殊困難地區(qū)整體性脫貧的制度需求滿足不夠的問題，不能發(fā)揮地方政府的自主參與性、統(tǒng)籌互動性來應(yīng)對區(qū)域扶貧事務(wù)的共同治理，缺乏區(qū)域整體協(xié)作能力。此時，上級政府固有的某些強(qiáng)制性制度安排，以及對口支援、物質(zhì)調(diào)撥等扶貧措施，在一定程度上違背了區(qū)域地方政府的利益訴求和行為偏好，從扶貧運(yùn)作上也不是最優(yōu)的資源配置形式，其邊際效益遞減。①因此，現(xiàn)行扶貧制度與社會發(fā)展的不相適應(yīng)，必然會發(fā)生制度的變遷。
2.我國扶貧制度變遷的政策設(shè)計
基于片區(qū)進(jìn)行扶貧的政策設(shè)計始于扶貧開發(fā)的中期。由于當(dāng)時跨域治理的需求并不迫切，這種政策設(shè)計主要是作為一種統(tǒng)計層面的地理區(qū)位分類。20世紀(jì)90年代后，地方政府管理轉(zhuǎn)向善治理念，政府不僅重視內(nèi)部管理技巧的改進(jìn)，更重視對管理外部環(huán)境變化的回應(yīng)。地方政府從過去面對單一行政區(qū)域內(nèi)的問題，轉(zhuǎn)變?yōu)槊鎸?fù)雜多面的跨部門、跨區(qū)域事務(wù)。貧困問題，尤其是部分深度貧困地區(qū)的問題，呈現(xiàn)跨域治理的特征：一是貧困問題在多個行政區(qū)域間高度滲透且不可分割，如烏蒙山片區(qū)覆蓋了云貴川38個縣市，秦巴山片區(qū)涉及了周邊6個省的行政區(qū)劃；二是貧困問題牽涉多個行政區(qū)域利益主體，在跨區(qū)域的扶貧實(shí)施中，只有跨域治理的扶貧政策才能解決目前行政架構(gòu)下不同行政主體對資源聚集中心爭奪和產(chǎn)業(yè)布局銜接的問題。基于片區(qū)進(jìn)行跨域治理的扶貧策略已經(jīng)成為扶貧開發(fā)現(xiàn)實(shí)需求的化解手段，迫切需要從制度層面進(jìn)行整體安排。
基于片區(qū)進(jìn)行跨域治理的扶貧政策設(shè)計成為我國扶貧開發(fā)進(jìn)程中的一項(xiàng)重大制度變遷，將會從實(shí)踐上提升扶貧的成效。2011年11月，中央扶貧開發(fā)工作會議提出“著力推進(jìn)集中連片特殊困難地區(qū)扶貧攻堅”，中央財政專項(xiàng)扶貧資金新增部分主要用于連片特困地區(qū)。其后新扶貧綱要也進(jìn)一步確定扶貧開發(fā)的重點(diǎn)對象是連片特困地區(qū)，以縣為瞄準(zhǔn)工作對象的扶貧機(jī)制，將逐步淡化，直至取消。片區(qū)扶貧跨域治理是我國扶貧制度變遷過程中新的戰(zhàn)略安排，雖然當(dāng)前國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣的支持政策仍被保留，規(guī)模也維持為592個，但不難發(fā)現(xiàn)，連片特困地區(qū)有340個縣，占到一半以上，覆蓋了我國絕大部分貧困地區(qū)和深度貧困群體。這充分體現(xiàn)了國家一方面總結(jié)了以往以區(qū)域開發(fā)帶動項(xiàng)目扶貧進(jìn)而促進(jìn)人口脫貧的成功經(jīng)驗(yàn)，另一方面把相鄰地理區(qū)域貧困縣連接起來，統(tǒng)籌進(jìn)行片區(qū)層面扶貧規(guī)劃，既照顧了自然、人文、社會等相似成因的貧困地區(qū)采用基本相同的扶貧措施，實(shí)現(xiàn)扶貧資源跨域共享，節(jié)約扶貧開發(fā)成本，也可使其在扶貧舉措上相互協(xié)同配合，解決制約片區(qū)扶貧開發(fā)的共性問題，實(shí)現(xiàn)扶貧的整體推進(jìn)，加快國家實(shí)現(xiàn)共同富裕的步伐。
連片特困地區(qū)扶貧跨域治理的政策體系有效保障了我國扶貧制度演進(jìn)過程中制度變遷的價值與效率。第一，從公共事務(wù)的跨域性、完整性出發(fā)進(jìn)行制度安排，以公共事務(wù)作為其價值導(dǎo)向，最終增強(qiáng)了主體間的合作效果。每個特困連片區(qū)域兼顧實(shí)際困難類型和貧困成因，選擇一個業(yè)務(wù)針對性強(qiáng)的中央部委負(fù)責(zé)具體聯(lián)系，進(jìn)行跨省統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。如國家民委聯(lián)系多民族聚居的武陵山區(qū)，水利部聯(lián)系缺水的滇桂黔石漠化區(qū)，能夠督促、指導(dǎo)片區(qū)跨省規(guī)劃的有效實(shí)施。第二，打破行政分割，發(fā)揮區(qū)位比較優(yōu)勢，擴(kuò)大治理范圍，促進(jìn)了區(qū)域扶貧與社會協(xié)同發(fā)展的綜合效益。從重慶片區(qū)出臺的扶貧規(guī)劃來看，一方面鼓勵省域內(nèi)12個國家扶貧工作重點(diǎn)縣突破縣鄉(xiāng)行政區(qū)劃界限，以交通為紐帶，加強(qiáng)與周邊省市經(jīng)濟(jì)區(qū)域合作，以利于形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)的規(guī)模化；另一方面利用“各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）可自行確定若干連片特困地區(qū)，統(tǒng)籌資源給予重點(diǎn)扶持”的國家政策，把萬州、涪陵、南川、開縣、忠縣納入武陵山片區(qū)、秦巴山片區(qū)的省級規(guī)劃，促進(jìn)扶貧資源的科學(xué)配置，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)帶動貧困地區(qū)發(fā)展的聯(lián)動機(jī)制，體現(xiàn)對三峽后續(xù)工作的規(guī)劃和增強(qiáng)萬州中心城市輻射的功能。第三，參與主體多元化，鼓勵在原有行政體制的基礎(chǔ)上引入市場機(jī)制、合作機(jī)制等，整合非政府組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會公眾的扶貧資源，共同參與片區(qū)扶貧跨域治理，達(dá)到了專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧三位一體的扶貧成效。