連片特困地區(qū)扶貧中的跨域治理路徑研究——中州學(xué)刊

改革開放30年以來(lái)，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，貧困人口的絕對(duì)數(shù)量大幅下降。按世界銀行的統(tǒng)計(jì)口徑，1990—2002年我國(guó)貧困人口的減少數(shù)量達(dá)到1.95億人，占同期全球減貧總量的90%以上。截至2006年，我國(guó)提前成為聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)中使貧困人口比例減半的國(guó)家。在新的歷史時(shí)期，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱新扶貧綱要）要求，將貧困人口的減少與區(qū)域發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步統(tǒng)籌兼顧，集中力量進(jìn)行14個(gè)連片特困地區(qū)的扶貧攻堅(jiān)。這需要我國(guó)在既有經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善區(qū)域扶貧的實(shí)施路徑。
一、路徑突破：我國(guó)扶貧進(jìn)程中的跨域治理需求分析
1.我國(guó)扶貧制度的特點(diǎn)
（1）以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)橄葘?dǎo)的資源驅(qū)動(dòng)。貧困形成的原因是多方面的，涵括自然、社會(huì)、民族、宗教、歷史、文化等諸多因素，但其外在表現(xiàn)形式都是在人均GDP、人均財(cái)政收入、農(nóng)民人均純收入的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上低于國(guó)家整體的平均水平。因而我國(guó)自20世紀(jì)80年代中期開始大規(guī)模扶貧開發(fā)，其主題優(yōu)先著眼于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。一方面，集中解決貧困人口的暫時(shí)性生活困難，著力夯實(shí)貧困區(qū)縣的基礎(chǔ)性發(fā)展設(shè)施，增強(qiáng)其自身經(jīng)濟(jì)資源的市場(chǎng)增值能力，大力提升經(jīng)濟(jì)收入水平。另一方面，對(duì)經(jīng)濟(jì)稟賦較好地區(qū)實(shí)施政策傾斜的“先富”戰(zhàn)略，給予其國(guó)家層面財(cái)政資源的大力支持，擴(kuò)大對(duì)扶貧地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，使涓流效應(yīng)惠及貧困人群，同時(shí)大力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的資源輻射帶動(dòng)，配套進(jìn)行產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、企業(yè)布局的有序轉(zhuǎn)移，有效改善了貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。
（2）以政府主導(dǎo)為重點(diǎn)的政策取向。區(qū)域扶貧開發(fā)作為當(dāng)代各國(guó)重要的公共治理領(lǐng)域，不僅是政府的重要職能，也是保持社會(huì)均衡、和諧、持續(xù)發(fā)展，克服市場(chǎng)失靈的必要手段。伴隨改革開放的進(jìn)程，我國(guó)逐步建立了“政府主導(dǎo)，社會(huì)參與”的大扶貧工作格局。為落實(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)“七五”計(jì)劃中的扶貧任務(wù)而成立的各級(jí)政府機(jī)構(gòu)，參與了扶貧政策的制定
與執(zhí)行、扶貧資源的決策與運(yùn)用的全部流程。在財(cái)力上，中央財(cái)政撥款以及地方政府財(cái)政配套、政策性扶貧信貸成為扶貧開發(fā)的主要財(cái)力支持，其中政府對(duì)貧困地區(qū)的扶貧投資歷年占比高達(dá)八成。與此同時(shí)，各級(jí)政府依靠其強(qiáng)大的資源動(dòng)員優(yōu)勢(shì)大力推動(dòng)直屬部門和企業(yè)、事業(yè)單位對(duì)貧困地區(qū)的定點(diǎn)扶貧、對(duì)口扶貧等，積極引導(dǎo)社會(huì)公益組織對(duì)貧困地區(qū)進(jìn)行項(xiàng)目幫扶。
（3）以目標(biāo)瞄準(zhǔn)為抓手的機(jī)制運(yùn)行。我國(guó)扶貧政策實(shí)施伊始，即確定了以貧困人口集中的重點(diǎn)區(qū)域?yàn)橥黄瓶诘姆结?，?994年實(shí)施的國(guó)家“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃就確定了592個(gè)貧困縣作為主要工作對(duì)象。隨著扶貧效果的顯現(xiàn)、貧困范圍和人口的縮減，我國(guó)2001年的《農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010）》及時(shí)調(diào)整了扶貧政策，將扶貧目標(biāo)瞄準(zhǔn)的單位口徑縮小為14.8萬(wàn)個(gè)貧困村。作為大規(guī)模減貧的運(yùn)行機(jī)制，目標(biāo)瞄準(zhǔn)反映了我國(guó)貧困人口相對(duì)集中的現(xiàn)實(shí)景況，這種操作方式不僅提高了政策工具的針對(duì)性，同時(shí)以基層行政組織來(lái)承接具體的政策執(zhí)行無(wú)疑大大減少了扶貧的管理成本。
2.我國(guó)扶貧跨域治理的現(xiàn)實(shí)需求
（1）扶貧資源規(guī)?；枨?。對(duì)于地方政府而言，盡管現(xiàn)有扶貧的絕對(duì)范圍大幅縮減，但連片地區(qū)扶貧的實(shí)施難度和成本大幅提升。當(dāng)前貧困集中地區(qū)，以新扶貧綱要明確的14個(gè)連片特困地區(qū)來(lái)看，在自然地理態(tài)勢(shì)上以高原、沙（石）漠、群山為主，并夾雜少數(shù)民族聚居區(qū)與革命老區(qū)、邊疆地區(qū)等。這些地區(qū)的貧困與以前一些貧困、欠發(fā)達(dá)地區(qū)因缺乏政策扶植、資金支持的制度外緣型成因而導(dǎo)致的貧困有所不同，它們屬于資源缺乏型貧困，如武陵山和大巴山地區(qū)人均可耕地嚴(yán)重不足，生計(jì)資本極度缺乏，往往這些地區(qū)又是國(guó)家主體功能區(qū)、生物多樣性保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)保護(hù)區(qū)，是被禁止或者限制開發(fā)的地區(qū)。這種資源極度缺乏型的貧困使得在單個(gè)縣域管轄范圍內(nèi)僅依靠傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目帶動(dòng)勞動(dòng)報(bào)酬率、常規(guī)資金利用增進(jìn)農(nóng)民收入的扶貧路徑難以持續(xù)。這就迫使貧困地區(qū)在更大的場(chǎng)域內(nèi)突破行政藩籬的束縛，主動(dòng)與周邊地區(qū)進(jìn)行相融互動(dòng)，尋求資源的綜合開發(fā)與規(guī)模利用，共享經(jīng)濟(jì)資源，保證區(qū)域扶貧發(fā)展的能力聚集。
（2）扶貧對(duì)象精準(zhǔn)化需求。經(jīng)過(guò)近30年的大規(guī)模減貧，我國(guó)貧困人口分布呈現(xiàn)“小集中，大分散”的特征。隨著戶籍制度的改革、勞動(dòng)力的流動(dòng)，我國(guó)貧困人群的分散化已成主導(dǎo)性趨勢(shì)，甚至一些大、中城市也存在為數(shù)不少的貧困人口。與此同時(shí)，貧困人口相對(duì)聚集程度較高的地區(qū)依然存在，只不過(guò)在分布上逐步退縮到以村、鄉(xiāng)、縣、市甚至省的邊界結(jié)合部。貧困人口已經(jīng)不像改革之初那樣在較小空間范圍內(nèi)聚集，也不同于所在地區(qū)的貧困狀況呈現(xiàn)完全一致的性狀分布，而是在偏遠(yuǎn)的村落或者主要在成片狀、成特殊經(jīng)濟(jì)地理帶狀分布的行政毗鄰區(qū)域上存在?？缧姓^(qū)劃呈片區(qū)狀分布的貧困狀況，導(dǎo)致完全按行政區(qū)劃扶貧的目標(biāo)瞄準(zhǔn)難以奏效，遠(yuǎn)離行政資源核心的邊界地區(qū)和群體難以獲得更大的扶貧支持。而這些跨域片區(qū)對(duì)內(nèi)、對(duì)外的扶貧運(yùn)作聯(lián)系多年來(lái)未能有效建立，扶貧項(xiàng)目的申報(bào)獲得和資金的運(yùn)用都存在困難。對(duì)此，扶貧措施安排必須與片區(qū)扶貧的現(xiàn)實(shí)需求相互配合，針對(duì)扶貧對(duì)象跨片區(qū)分布狀況在政策配套上進(jìn)行點(diǎn)面結(jié)合，保障扶貧效果的最優(yōu)化。
（3）公共服務(wù)統(tǒng)籌化需求?，F(xiàn)實(shí)中特困地區(qū)主要的狀態(tài)是地域偏遠(yuǎn)、交通閉塞、資源匱乏、生態(tài)環(huán)境惡劣，缺乏生存條件，容易因?yàn)?zāi)致貧。這些地區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面也存在區(qū)域社會(huì)事業(yè)滯后、公共服務(wù)欠缺、支柱產(chǎn)業(yè)缺乏、可持續(xù)發(fā)展能力不足等問題。這種深度貧困、特殊困難的狀態(tài)僅憑一地縣鄉(xiāng)政府的努力很難得到改善，而且扶貧項(xiàng)目難度較大、投入成本高昂。如交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是跨區(qū)域項(xiàng)目，具有極強(qiáng)的公共服務(wù)“外溢性”，本地財(cái)力無(wú)法全部滿足，需要省級(jí)乃至國(guó)家統(tǒng)籌計(jì)劃；支柱產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；残枰苓吙h市的協(xié)同設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)規(guī)模化布局的效果。對(duì)于一些特困地區(qū)因自然因素必須整體搬遷異地安置扶貧的情況，更是需要建立移民安置新區(qū)的地方政府的配合，這是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多重層面的跨域政府合作的系統(tǒng)工程。國(guó)家應(yīng)加大對(duì)連片特困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生事業(yè)的投入與轉(zhuǎn)移支付，具體的操作性問題要上升到區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略層面上予以設(shè)計(jì)，進(jìn)行區(qū)域性公共服務(wù)整體規(guī)劃，形成整合資源的有效的跨域治理扶貧路徑。
經(jīng)過(guò)近30年的扶貧運(yùn)作，我國(guó)原有的扶貧路徑從建立到逐漸成熟，取得了舉世矚目的成績(jī)，但在新的時(shí)代背景和發(fā)展條件下也表現(xiàn)出一些制度性缺陷，無(wú)法滿足貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，亟須打破固有的路徑依賴。