嘉慶朝清理錢糧虧空中的艱難抉擇——中州學刊

在清代歷史上，嘉慶朝無疑是一個夕陽西下的朝代，這不僅僅是因為“康乾盛世”在此宣告結(jié)束，更重要的是此時的清朝已與世界歷史的潮流拉開了距離。但是，還需要看到的是，在清代縱向發(fā)展的歷史上，嘉慶朝與雍正朝似應遇到了同樣的問題，那就是一個老皇帝在“寬政”、在“持盈保泰”思想主導下，留下了諸多弊政。只是嘉慶帝沒能如他的祖父雍正帝那樣以鐵腕托起隱藏危機的朝綱，他在整飭錢糧虧空這一關(guān)乎國家財政與經(jīng)濟實力的重大問題上，所表現(xiàn)出的瞻前顧后、求穩(wěn)求全的執(zhí)政風格，注定了他的統(tǒng)治缺乏應有的執(zhí)行力度。有關(guān)嘉慶一朝清理錢糧虧空的研究，先已不乏論文關(guān)注。早在1982年，臺灣學者劉德美就從安徽的錢糧虧空入手，對清代財政積弊進行了探源，撰寫了《清代地方財政積弊個案探討——嘉慶年間安徽錢糧虧空案》一文，具有開拓性。20世紀90年代以后，諸多學者加入了這一研究行列，諸如賈允河的《嘉慶朝錢糧虧空的原因》、《清朝錢糧虧空的財政制度根源初探》等文分別就官虧、民欠、吏蝕以及財政制度等虧空的成因與源頭進行了分析。朱誠如的《嘉慶朝整頓錢糧虧空述論》，對嘉慶一朝的錢糧虧空案進行了總體性的梳理，并對嘉慶帝的清理手段進行了討論。陳連營的博士論文《危機與選擇——嘉慶帝統(tǒng)治政策研究》，從政策推行的角度對錢糧虧空清理的實施作了闡發(fā)和評論。趙亮的博士論文《嘉慶朝官員革職案研究》，則關(guān)注了對錢糧虧空官員的處分問題。①就上述研究而言，其共性在于著重于對錢糧虧空現(xiàn)象以及國家應對措施的分析，本文的研究仍將全力關(guān)注“政治過程”，就嘉慶一朝處理錢糧虧空案的政治實踐過程，以及君主與官僚在政策推行過程中的不同認識進行討論，以揭示皇權(quán)與官僚在專制政治中是有各自的不同立場的，而在其背后則是各自的利益驅(qū)動。
一、“徐徐辦理”：嘉慶帝諭令各省“以不收之陋規(guī)、
耗羨之盈余，緩緩歸款”嘉慶二年（1797），剛剛登基兩年有余的嘉慶帝命兩廣總督覺羅吉慶與廣西巡撫臺布清查廣西常平倉谷，由此揭開了嘉慶一朝清理錢糧虧空的序幕。起因是，吉慶奏報粵西籌運平定川楚白蓮教戰(zhàn)事的軍需糧米遲緩不前，而“廣西系產(chǎn)米之區(qū)，何至無米碾運？”嘉慶帝遂令吉慶與臺布查辦，吉慶等以常平倉谷短缺州縣“現(xiàn)有谷價銀四十一萬三千余兩存貯司庫”，數(shù)目相符，均無虧短具奏。②但吉慶等奉命查辦此案已半載有余，嘉慶帝懷疑常平倉所儲銀兩，或為道府州縣等官“聞風豫為挪借”，吉慶在為廣西大小各官開脫，命將吉慶、臺布交部嚴加議處。這似乎表明，嘉慶帝不僅明察秋毫，且有嚴懲虧空的政治意圖與政治態(tài)度。隨即，嘉慶帝鑒于“各省虧空并非一日，倉谷虧空已成積習”的現(xiàn)狀，決定開始全面清理虧空。他說：“朕辦理庶務，不為己甚，今特詳細指示。吉慶等此次查辦，總當以各該州縣實貯谷石為憑，如倉谷實有八成以內(nèi)，其余未經(jīng)買補，所存谷價無幾，其咎尚可從寬，只須交部議處。若倉谷只有六七成，其余一半皆系谷價，即當交部嚴加議處。儻顆料全無，惟以谷價藉詞抵飾，竟應照虧空參辦治罪。”③嘉慶帝的這一上諭，是對錢糧虧空清理定下的原則，即必須實貯倉谷八成，八成以下交部按例議處。這個“不為己甚”的基調(diào)，雖不及雍正時之嚴厲，卻也不失為一項嚴肅的政治律令。
但是，嘉慶四年，親政后的嘉慶帝雖然懲辦了權(quán)臣和珅及其黨羽福長安等人，貪酷如“鄭源壽、胡齊侖、常丹葵者，亦皆嚴拿糾訊”。④但在清理錢糧虧空上卻表現(xiàn)出一種溫和政治的意向，這從他對山東與直隸兩省督撫對清理錢糧虧空的處置意見上便可以洞之。四年三月，山東布政使署巡撫岳起最先揭報地方虧空實況，他說：“密查東省各州縣官虧約有七十余萬”，建議嚴行追賠。疏曰：“今惟有接限勒令完交，而吏治官方亦力加整肅?！比患螒c帝的批示卻是：“徐徐辦理，自有成效。百姓足，君孰與不足，培養(yǎng)元氣，勝于倉庫實貯，奚啻萬倍。至于大吏潔己率屬，各員裁草陋規(guī)皆為善政，以此彌補足矣。捐廉罰銀等事，朕必不為。”⑤嘉慶帝在明確表示不欲實施嚴厲追補措施的同時，要求各省以各項“陋規(guī)”彌補虧空。而以“陋規(guī)”彌補虧空，當是嘉慶帝為推行清理地方財政、完補清理虧空所設(shè)計的“財源”。他反復強調(diào)，各省督撫“自應熟籌善法彌補，（彌補）全在上司培養(yǎng)元氣，躬行節(jié)儉，以不收之陋規(guī)、耗羨之盈余，緩緩歸款。上行下效，未有不能完之理?！雹薜牵胤蕉綋醾儾]有完全領(lǐng)會嘉慶帝的意圖，仍以嚴肅處理虧空為是，四年六月，直隸總督胡季堂提出了更為嚴厲的處罰與歸補虧空的辦法。胡季堂奏請將所有虧空官員集中關(guān)押省城，勒限追賠買補，原因是直隸虧空向來較他省為多。而且，胡季堂的這一想法是經(jīng)過深思的，早在嘉慶三年二月，他剛由刑部尚書出任直隸總督不久，就提出“將實系虧缺者勒限買補，分別著追，其因公動用者，于秋成后買補”⑦的分別公私情節(jié)、限期歸補的措施。此次則進一步要求，“現(xiàn)在直隸各員應提集省城按限追繳，至升遷外省并已回旗籍者，應行文各原籍及該管現(xiàn)任督撫將欠項各員提至省城管押?！焙咎盟?，遭到了嘉慶帝的斥責和反對，他說：“胡季堂此奏，只為追繳庫項懸款起見，而不顧事理之難行，且于各省吏治均有關(guān)系，斷不可行。直隸各州縣皆有地方之責，若因立限追完欠項，俱提至保定省城，則本衙門應辦刑名錢谷詞訟諸事勢必交佐貳及委員經(jīng)理，不特曠廢職守兼恐百弊叢生?！倍?，嘉慶帝尤其擔心他省仿效，“若各省皆從而效尤，則天下凡有應繳虧項各州縣必致一舉而空之，試問國家曾有此政禮乎？”“胡季堂何不知大體若此！此直隸未完各款已懸宕三十余載，既須次第清厘，何必亟亟現(xiàn)在”。⑧六月，再次指示胡季堂：“倉庫必須彌補，然須行之以漸。為大吏者，正己率屬，大法小廉，徐徐化導，革除陋規(guī)，自必漸次清厘。若勒限催追，施之于一二貪吏尚可，通省如此，是令加派小民，徒飽私橐耳，再者激成別事，所費益大矣。緩急輕重，可不詳思乎。”⑨岳起與胡季堂皆為嘉慶帝重用之人，岳起以清廉實干著名，其政績被江蘇百姓“演為《岳青天歌》”。⑩胡季堂任“刑部年久，于刑名案件辦理諳悉”。二人的為政風格不同，但在面對如何清查地方錢糧的問題上，所遵循的原則并無二致，這說明他們的見地在官僚中是有相當?shù)拇硇缘?。對虧空官員實施勒限嚴追、重者關(guān)押省城，這些措施通行于雍正朝，有例可循。官員們欲借助這些措施彌補虧空，并非妄議。
有鑒于此，嘉慶五年正月，嘉慶帝便向各省督撫發(fā)布了清查虧空的特諭，進一步闡明他要“徐徐辦理”，并且要密查、密辦，彌補虧空的施政方針。他說：“國家設(shè)立倉庫，原備各省緩急之用，豈容稍有虧缺。若清查過急，州縣借彌補為名，復有勸捐派累之事，是為民反成害民之舉，理財變?yōu)榫蹟恐滓?。若勒限在任彌補，則是剜肉補瘡，無益有害，朕深知此弊。大抵州縣虧空，不畏上司盤查，而畏后任接手。上司不能周知，盤查仍須書吏，臨期挪湊，賄囑簽盤，況為期迫促，焉能得其真實。此所以不畏上司盤查也，惟后任接手，自顧責成，無不悉心查核，書吏亦自知趨向新官，不能隱藏冊簿。然此皆向來之弊，非近年情形。近年則新舊交相聯(lián)絡，明目張膽，不特任內(nèi)虧空未能彌補，竟有本無虧空，反從庫中提出帶去，名曰仿虧空，竟移交后任。后任若不肯接收，則監(jiān)交之員兩邊說合，設(shè)立議單，其不肯說合者，又令寫具欠券，公同書押，以國家倉庫作為交易，實屬從來未有之創(chuàng)舉。凡此弊端，朕在深宮皆知，況親臨之督撫獨不知乎！”“總之，百姓不可剝削，倉庫不可虧損，其如何從容彌補之法，則在督撫悉心講求，無欺無隱，密奏章程，候朕酌定，亦不拘年限也。特諭！”但在五個月后，嘉慶帝發(fā)現(xiàn)各省大員并沒有認真執(zhí)行他的諭旨，便于六月再度傳諭各該督撫，“惟當通盤查核，趕緊彌補，據(jù)實密奏。所有報銷錢糧仍當按限題達，其經(jīng)征不力之州縣，亦當按照未完分數(shù)，循例參處，不得將虧缺數(shù)目輒行咨部”。強調(diào)“密奏”與“不得將虧缺數(shù)目輒行咨部”。而且嘉慶帝對此十分堅持，之后，雖有督撫仍以上奏咨部的方式表示反對，卻也沒能改變嘉慶帝推行密辦地方錢糧虧空的做法。直到嘉慶十八年，在湖北巡撫張映漢的奏折中，他再次向各省督撫重申：“嗣后仍遵照前旨，將所屬虧空認真催追彌補，并于新舊交代時徹底盤查，每歲年終，將彌補確數(shù)據(jù)實密奏。俟奏報全完日，朕仍分派大員前往確查，如有短缺情弊，惟該督撫藩司是問，無庸照戶部所奏，紛紛咨部。”
概而言之，嘉慶帝對地方清查錢糧虧空的要求可以歸結(jié)為三點：一是“密奏章程”，就是由各省督撫自行提出清查本省虧空的辦法，自行實施本省的清查事宜，不設(shè)統(tǒng)一清查與彌補方式。至于虧空數(shù)額、清查狀況不必咨報奏聞戶部，只要密報皇帝即可。二是“徐徐辦理”，“不拘年限”。就是對于彌補虧空不限具體時間，朝廷只要完補結(jié)果。三是“百姓不可剝削”，“捐廉罰俸不可為”，就是不苛民不損官，惟賴耗羨盈余、“裁草陋規(guī)”，補足虧空。由此可以認為，嘉慶帝所要推行的是不折不扣的溫和政治，這與雍正帝“限以三年”，“凡有虧空，無論已經(jīng)參出及未經(jīng)參出者，三年之內(nèi)務期如數(shù)補足”，“如限滿不完，定行從重治罪”的凌厲執(zhí)政相去甚遠。而這種溫和政治出臺的背后，又是基于怎樣的考慮呢？
首先是嘉慶帝鑒于虧空年久、牽涉官員眾多的現(xiàn)狀，欲“寬其既往之愆”，注重歸補，以保持官僚隊伍的穩(wěn)定。所謂“原以虧空之案官非一任，事閱多年，若概行查辦，則經(jīng)手虧缺及接任虛報各員皆當按例治罪，人數(shù)未免眾多，或尚有賢員亦覺可惜，是以寬其既往之愆，予以彌補之限。此系朕格外施恩，各該督撫惟當實力查核，將該省實在虧缺若干，其離任各員如何追繳，現(xiàn)任各員如何彌補，并作何分別年限一律清厘之處，一面查辦一面據(jù)實密奏，方為實心任事之道?！彼D在不損害所有官員利益的前提下妥善彌補虧空。為此，他對督撫大員的監(jiān)督，寄望于考成約束。“朕所以不即嚴辦者，原以各該督撫自顧考成，明知所屬倉庫短缺，斷無不上緊籌辦之理，果能不動聲色全數(shù)補完，何必因此輒興大獄？”其次，也是最重要的一點，就是嘉慶帝擔憂嚴厲的追查，將導致官員借端苛派百姓。所謂“州縣借彌補為名，復有勸捐派累之事，是為民反成害民之舉，理財變?yōu)榫蹟恐當酪印！币虼怂诩螒c五年三月頒布特諭，曰：“虧損之由非一朝一夕，則補助之道豈可驟施，況應酬交接之人存亡離散，無可著追，忍令現(xiàn)任之人傾家蕩產(chǎn)乎！況亦必不肯傾家蕩產(chǎn)，反借此以剝削小民，肥家入己。此事朕見得清，知得透，然則任其虧缺耶！”
百姓的基本生存利益乃關(guān)系到國家的長治久安，是國家長遠利益所系。對此，嘉慶帝深有感觸。他即位不足半年便開始面對川楚陜白蓮教發(fā)動的反清戰(zhàn)爭，而在他執(zhí)政近十年中都在忙于調(diào)兵撥款、籌備軍需。他從中得到的教訓便是，地方官吏的剝削和貪腐，即“官逼民反”是導致這場反清戰(zhàn)爭的最直接原因。不能不說，川楚陜白蓮教的反清，對嘉慶帝的治國理念產(chǎn)生了重要的影響。
但在如何清理和彌補錢糧虧空的問題上，還存在著中央與地方之間的利益平衡問題，嘉慶帝似乎過分強調(diào)了國家或者說中央政府對完補結(jié)果的要求，而忽視了地方政府彌補虧空的實際能力。也就是說，各省的陋規(guī)與羨余是否能夠滿足需要彌補的虧空數(shù)額，嘉慶帝此時并沒有顧及到，而這一點恰恰就成為各省督撫藩司在清理和彌補虧空的問題上屢屢與之相左的原因所在。