基于主體弱勢化的民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展對策——中州學刊

民辦養(yǎng)老機構(gòu)主體弱勢化是民間力量進入養(yǎng)老服務事業(yè)初期的客觀反映。從社會效果看，對于龐大的老年群體養(yǎng)老服務需求來說，因其根植于社區(qū)鄉(xiāng)村、靈活便利、作用巨大，受到社會歡迎。同時，它激活了整個養(yǎng)老服務事業(yè)和產(chǎn)業(yè)，是老齡化社會滿足養(yǎng)老服務需要不可或缺的重要組成部分。黨委、政府對此應有充分認識，并給予大力支持和引導。
1.形成公益性質(zhì)共識，分類實施扶持政策
養(yǎng)老服務是一項公益事業(yè)，公益事業(yè)不僅是道德事業(yè)，還是社會投資和改變社會面貌的公共事業(yè)⑦。對此進行支持，可以更好地服務老人，促進社會和諧穩(wěn)定。一是要對企業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)老機構(gòu)給予稅收、財政資金等方面的支持。這樣，以“弱勢化”為特征的創(chuàng)辦者就可以名正言順地進行投資和服務，獲得收益。二是對民非機構(gòu)實施更高的資金補助和政策優(yōu)惠，實現(xiàn)扶持政策的公平。這有利于解決民辦機構(gòu)不登記的問題。建議民政等政府有關(guān)部門學習香港特區(qū)做法⑧，對未登記的民辦養(yǎng)老機構(gòu)進行一次全面檢查和整頓。屬消防等硬件設施不達標的，整改后給予補助并登記，對于不達標者在給予3—5年的過渡期后仍未達標的，予以取締；屬性質(zhì)問題不愿登記的，在有了相應的扶持政策后，引導他們進入規(guī)范化管理軌道。
（1）稅收方面。要加大對民非機構(gòu)的優(yōu)惠力度，在稅種、減免方式以及籌資、投資和其他各種環(huán)節(jié)給予優(yōu)惠，同時，基于公益性給予營利性養(yǎng)老機構(gòu)以一定的優(yōu)惠。需要注意的是，入住營利性養(yǎng)老機構(gòu)的并不必然意味著入住者本人付費。以英國為例，2001年該國私人機構(gòu)投資經(jīng)營的護理院占護理院總數(shù)的63%⑨，而入住這種護理院的老人也可以向政府申請補助，英國政府事實上承擔著大部分養(yǎng)老服務費用。這一點值得我國借鑒。
（2）土地方面。應從國家層面加強研究，出臺相應的保障辦法。登記為民非機構(gòu)的，實行土地行政劃撥。登記為企業(yè)的，按成本逼近法或收益還原法供地，以降低其過高的建設成本。這其中，考慮到失能、失智老人的照護是政府要解決的重點問題，對護理型機構(gòu)，可給予更大優(yōu)惠，發(fā)揮政策的導向作用。同時，在土地供給上，應追求就地養(yǎng)老，發(fā)展社區(qū)化、小型化養(yǎng)老機構(gòu)，真正形成“社區(qū)照顧”模式；老人亦可根據(jù)自身需要自由選擇服務方式，實現(xiàn)“離家不離社，離家不離村”，避免民辦機構(gòu)雖獲用地優(yōu)惠卻又陷入入住率低的經(jīng)營困境⑩。
（3）財政資金方面。建議國家財政明確設立支持民辦養(yǎng)老機構(gòu)建設專項資金。對于民非機構(gòu)，提高其補助標準。目前政府扶持力度明顯不足。按浙江省政府的扶持政策，新建民辦機構(gòu)每張床位一次性補助6000元，加上當?shù)卣难a助，寧波最高為2萬元/張，杭州為1.8萬元/張。這與每張床位的建設成本20萬—25萬/張相比不足十分之一。對于營利性養(yǎng)老機構(gòu)，可以參照對小微企業(yè)支持的辦法，或按杭州、寧波等地的做法，按民非機構(gòu)的一半進行補助。在補貼方式上，要進行創(chuàng)新，在養(yǎng)老服務補貼制度未建立健全前，可按建設的總成本而不是按通行的床位費進行補助，建立自然增長機制，同時突出護理型機構(gòu)，其補助標準可增加60%。國家政策性銀行應該給予民辦養(yǎng)老機構(gòu)長期低息貸款，或采取BT/BOT模式解決養(yǎng)老機構(gòu)前期資金投入較大的問題，并通過財政貼息方式以緩解其資金壓力。
（4）其他規(guī)費方面。如用水、用電、通信等，政府應給予優(yōu)惠傾斜政策。由于用水、用電、通信等規(guī)費的執(zhí)行單位是自來水公司、電力公司、電信公司等自主經(jīng)營的企業(yè)，政府雖然明確規(guī)定居民使用價格，但落實起來較為困難。解決的辦法是，將這些規(guī)費變暗補為明補，即測算出養(yǎng)老機構(gòu)每年的用水、用電、通信等費用，政府定額給予補助。
2.完善購買服務制度，增強機構(gòu)運營能力
因政府養(yǎng)老服務供給的不足或結(jié)構(gòu)性缺失，國辦養(yǎng)老機構(gòu)大多只接受自理老人。與此相對應，主體弱勢化的民辦機構(gòu)為了生存或增加收益，收養(yǎng)了大量因子女外出或工作而無法照料的失能老人。在問卷調(diào)查的134個機構(gòu)中，80—90歲老人占到近五成，90歲以上老人占到12%，這些老人基本上都處于失能狀態(tài)?？梢哉f，民辦機構(gòu)解決了政府本應解決的一部分問題。對此，政府應給予相應的補償，除了給予“補床頭”的建設經(jīng)費外，還要有“補人頭”的運營經(jīng)費。具體的辦法是建立政府購買服務制度或養(yǎng)老服務補貼制度。凡收住失能老人的民辦機構(gòu)，通過失能程度評估后，按人數(shù)補貼給機構(gòu)。這筆經(jīng)費，對于主體弱勢化的民辦機構(gòu)來說意義重大，既肯定了其承擔的社會責任，又有利于提高其運行績效。
3.實施輕資產(chǎn)戰(zhàn)略，努力創(chuàng)新發(fā)展機制
針對主體弱勢化的實際，要引導現(xiàn)有民辦機構(gòu)實施輕資產(chǎn)戰(zhàn)略，以托管、租賃、承包和連鎖經(jīng)營為主，將有限資金投放到環(huán)境改造、設備添置以及人員培訓等方面，使養(yǎng)老機構(gòu)前期不投入或者少投入，以利于集中財力專心運營。
要致力培育民辦養(yǎng)老機構(gòu)已表現(xiàn)出來的、代表未來發(fā)展方向的運行機制和經(jīng)營模式，使之成為充滿生機活力的養(yǎng)老服務載體。一是機構(gòu)集團化。要做大做強民辦養(yǎng)老機構(gòu)，走出單個機構(gòu)收養(yǎng)老人越多就越強的誤區(qū)，探索集團發(fā)展、混合經(jīng)營模式。在日本等發(fā)達國家和我國香港、臺灣地區(qū)，養(yǎng)老機構(gòu)除了直接提供養(yǎng)老服務外，還有醫(yī)療、培訓、志愿服務等項目。要借鑒這種發(fā)展模式，使養(yǎng)老機構(gòu)不僅有院內(nèi)服務，還可為所在社區(qū)老人提供服務；不僅進行養(yǎng)老服務，還可直接興辦醫(yī)療機構(gòu)、護理培訓學校；同時還可生產(chǎn)養(yǎng)老服務用品，為志愿者提供服務平臺等。二是機構(gòu)連鎖化。連鎖經(jīng)營，能統(tǒng)一服務標準，降低服務成本，提高服務質(zhì)量，特別對于分布在社區(qū)的眾多小型機構(gòu)來說，其好處顯而易見。因此，條件成熟的機構(gòu)可以進行連鎖經(jīng)營。老年人的飲食可通過老年餐飲集團進行配送，護理人員亦可及時交流，實行靈活的用人機制，入住老人可實行易地養(yǎng)老、候鳥式養(yǎng)老服務。三是機構(gòu)專業(yè)化。通過對老人身體狀況及服務需求的評估，建設一批專門的失智老人、精神病患者老人的養(yǎng)老機構(gòu)，著力做深主業(yè)，不斷壯大發(fā)展（見表2）。
4.培育發(fā)展社會企業(yè)，提高機構(gòu)整體質(zhì)量
社會企業(yè)是以福利利益來推動生產(chǎn)和經(jīng)濟社會發(fā)展的，是一種生產(chǎn)和福利相互獲益的模式。20世紀八九十年代，西方出現(xiàn)“社會企業(yè)”一詞后，社會企業(yè)一直被用來指導那些志愿者組織或私人合作組織等具有企業(yè)特征但又有社會服務目標的團體。在現(xiàn)階段，我國民辦養(yǎng)老機構(gòu)具有公益性與產(chǎn)業(yè)性雙重屬性。一方面，它們在客觀上解決社會的養(yǎng)老服務問題。另一方面，因主體弱勢化，它們追求經(jīng)濟效益無可厚非。但這與我國現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突，使民辦養(yǎng)老機構(gòu)處境尷尬。如果用社會企業(yè)去認識，不少問題就迎刃而解。“現(xiàn)代非營利機構(gòu)必須是一個混合體：就其宗旨而言，它是一個傳統(tǒng)的慈善機構(gòu)；而在開辟財源方面，它是一個成功的商業(yè)組織。當這兩種價值觀在非營利組織內(nèi)相互依存時，該組織才會充滿活力?！睂Υ祟惤M織可以不征稅，“但應嚴格禁止任何直接或間接的利潤分配”。由于養(yǎng)老服務業(yè)具有福利和贏利雙重性特點，在社會財富逐步增多、民營企業(yè)越來越強大的情況下，完全可以將民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展為社會企業(yè)。其中，加快培育一支社會企業(yè)家隊伍尤顯重要。政府有關(guān)部門要對現(xiàn)有民辦機構(gòu)負責人進行培訓，提高其管理能力和管理素質(zhì)。同時，鼓勵引導規(guī)模企業(yè)進入養(yǎng)老服務領域，使企業(yè)家認識到養(yǎng)老機構(gòu)真、善、美、利四位一體的特性，從而積極投身其中，提高民辦機構(gòu)創(chuàng)辦者的整體素質(zhì)。
特別要引導慈善公益資金投入養(yǎng)老服務領域。目前我國慈善資金的使用，主要停留在救災、扶貧、濟困、助學等傳統(tǒng)領域。據(jù)浙江省慈善總會對全省慈善系統(tǒng)的統(tǒng)計，到2011年底，全省用于慈善公益支出超過84億元，但助老支出僅2.2億元，主要是對老人生活的資助；對非營利組織機構(gòu)的支持有12.7億元，其中有一部分為敬老院建設。因此，要通過宣傳使社會認識到，在現(xiàn)代社會，養(yǎng)老服務已走向公共服務領域，不安排好老年人的服務，受傷害的是每一個社會公民。只有大量的慈善資金交由專業(yè)的社會企業(yè)家運營，出資人和經(jīng)營者分離，民非機構(gòu)才能真正成為非營利機構(gòu)，養(yǎng)老服務才能真正提高效能。
注釋
①孫靜曉：《民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展困境的經(jīng)濟學分析》，《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》2011年第1期。
②董紅亞：《養(yǎng)老服務社會化“嵊州模式”研究》，中國社會出版社，2010年，第158—159頁。
③國務院法制辦、民政部民間組織管理局：《〈社會團體登記管理條例〉〈民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例〉釋義》，中國社會出版社，1999年，第110—142頁。
④⑥董紅亞：《非營利組織視角下養(yǎng)老機構(gòu)管理研究》，《海南大學學報》（人文社會科學版）2011年第1期。
⑤趙青航：《現(xiàn)狀與規(guī)制：民辦非企業(yè)單位的非營利性研究——以民辦養(yǎng)老機構(gòu)為考察對象》，《社團管理研究》2011年第4期。
⑦[11]舒博：《社會企業(yè)的崛起及其在中國的發(fā)展》，天津人民出版社，2010年第157、206頁。
⑧劉芳：《香港養(yǎng)老》，中國社會出版社，2010年，第132頁。
⑨潘屹：《從北歐、英國的社會照顧看中國社區(qū)照顧服務業(yè)的發(fā)展》，民政部網(wǎng)站，http：//zyzx.mca.gov.cn/article/zyzx/shfl/200803/20080300012829.shtml，2008年3月26日。
⑩黃佳豪：《福利多元視域下民辦養(yǎng)老福利機構(gòu)的發(fā)展思考——以安徽為例》，《天府新論》2011年第1期。
[12]鄧偉志、張鐘汝、范明林：《社會管理與社會政策》，上海人民出版社，格致出版社，2007年，第55頁。
[13][14]褚松燕：《中外非政府組織管理體制比較》，國家行政學院出版社，2008年，第122、128頁。