主體弱勢化和現(xiàn)有政策、認(rèn)知的內(nèi)在沖突分析——中州學(xué)刊

 1.政策設(shè)計和“主體弱勢化”現(xiàn)實的沖突
我國現(xiàn)行政策把民辦機構(gòu)分為營利性、非營利性兩類。前者到工商部門登記為企業(yè)，沒有明確的優(yōu)惠扶持政策，按章納稅后，可以有分紅等相應(yīng)的權(quán)益。后者到民政部門登記為民辦非企業(yè)單位（以下簡稱為民非機構(gòu)），作為從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織，享有國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠和省級以下政府提供的床位補貼、用地劃撥、規(guī)費減免等。
根據(jù)國務(wù)院《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等法規(guī)的規(guī)定，登記為民非機構(gòu)后，創(chuàng)辦者投入的資產(chǎn)屬社會性資產(chǎn)，贏利部分不能用于分紅；解散時清算的剩余財產(chǎn)只能用于同類公益事業(yè)，不能由出資人收回。③財政部2004年頒布的《民間非營利組織會計制度》對民非機構(gòu)規(guī)定更為明確：“該組織不以營利為宗旨和目的；資源提供者向該組織投入資源不取得經(jīng)濟回報；資源提供者不享有該組織的所有權(quán)?！庇纱耍穹菣C構(gòu)的舉辦者對機構(gòu)沒有所有權(quán)，喪失了資本自由流轉(zhuǎn)的權(quán)利、使用權(quán)以及剩余索取權(quán)，只享有一定的監(jiān)督權(quán)。
從制度設(shè)計看，想贏利的民辦機構(gòu)登記為企業(yè)，做公益的民辦機構(gòu)登記為民非機構(gòu)，二者劃分十分清楚。但在主體弱勢化的情形下，制度設(shè)計與民辦機構(gòu)之間產(chǎn)生了沖突。進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的普通民眾既是出資者，也是經(jīng)營者，旨在謀生。他們投入到養(yǎng)老機構(gòu)的資產(chǎn)都是多年來省吃儉用積累下來的，有的資金還源于民間借貸，讓這些資金和財產(chǎn)作為社會性資產(chǎn)，且贏利還不能分配，無論從情感還是事實都讓他們很難接受。同時，《中華人民共和國擔(dān)保法》規(guī)定，養(yǎng)老機構(gòu)作為公益設(shè)施不得抵押，這更增加了民非機構(gòu)運營的難度。而若將民辦養(yǎng)老機構(gòu)登記為企業(yè)，微利的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)因缺乏優(yōu)惠政策支持，也難以維持下去。
2.養(yǎng)老機構(gòu)贏利能力弱和機構(gòu)生存發(fā)展的沖突
無論作為民非機構(gòu)，還是作為企業(yè)，養(yǎng)老機構(gòu)的贏利能力都是比較薄弱的。這可從其收入與支出結(jié)構(gòu)進行分析。養(yǎng)老機構(gòu)的前期支出主要是基建，后期主要支出是人力資本、設(shè)施添置以及維修費用，而收入主要是床位費、護理費。兩者抵扣后，據(jù)調(diào)查，如果經(jīng)營不善或入住率達(dá)不到70%，就會虧本。機構(gòu)運行后，當(dāng)某一床位由一位老人住下后，它就再不能通過競價方式售出，除非這位老人故去，此床位才可能有新的價格售出。而民辦機構(gòu)的收費標(biāo)準(zhǔn)及調(diào)整，因公辦機構(gòu)收費價格的比照效應(yīng)，不可能收費很高，相反，因主體弱勢化，為盡快吸引老人入住而取得收入，民辦機構(gòu)往往把收費標(biāo)準(zhǔn)定得較低。因此，民辦機構(gòu)的贏利十分有限，其生存發(fā)展很容易陷入困境。
3.沖突導(dǎo)致民辦養(yǎng)老機構(gòu)的扭曲發(fā)展
（1）民非機構(gòu)因生存壓力不得不想方設(shè)法贏利而偏離政策規(guī)定。當(dāng)前民辦機構(gòu)進行民非登記遠(yuǎn)高于企業(yè)登記。與企業(yè)要交稅以及無優(yōu)惠政策相比，登記為民非機構(gòu)可以從政府拿到補助資金和優(yōu)惠政策。因此，大多數(shù)創(chuàng)辦者選擇民非登記，目的是享受政府補貼、土地劃撥及稅費優(yōu)惠扶持政策。登記后，創(chuàng)辦者則把主要精力放在贏利較多的非主業(yè)部分。從調(diào)研情況看，凡是有利潤的民辦機構(gòu)都是復(fù)合型機構(gòu)，有餐飲公司、培訓(xùn)學(xué)校、老年醫(yī)院等。醫(yī)院是重要的利潤來源，有的養(yǎng)老機構(gòu)自稱養(yǎng)醫(yī)結(jié)合，實質(zhì)上是把醫(yī)療當(dāng)主業(yè)，對老人過度醫(yī)療，醫(yī)保金成為主要的收入來源。培訓(xùn)則是另一主要來源，培訓(xùn)護理人員，可以納入當(dāng)?shù)厝肆趧颖Ｕ喜块T的勞動力免費培訓(xùn)計劃，由政府買單。如溫州市某民辦機構(gòu)，接受當(dāng)?shù)貏趧硬块T委托進行免費培訓(xùn)，2006年一年獲得50萬元收入④。
（2）營利性民辦機構(gòu)因面臨更多壓力和困難而不得不另尋出路。有研究者在浙江調(diào)研時碰到這樣的事例：某市有兩個毗鄰的養(yǎng)老機構(gòu)A和B，A的性質(zhì)是民非養(yǎng)老機構(gòu)，獲得以8萬/畝的行政劃撥價格，投資19畝土地，而B是營利性質(zhì)的民營養(yǎng)老機構(gòu)，以38萬/畝的出讓價格獲取土地，這一價格雖低于當(dāng)時當(dāng)?shù)氐氖袌鰞r（約58—60萬/畝），但遠(yuǎn)高于行政劃撥的價格。目前，B養(yǎng)老機構(gòu)仍然向民間借貸，用于獲取土地使用權(quán)的費用占高利貸總額的78%，造成了嚴(yán)重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。A養(yǎng)老機構(gòu)至今雖仍處于虧本運行狀態(tài)，但沒有任何債務(wù)負(fù)擔(dān)。⑤這種現(xiàn)實狀況不能不使?fàn)I利性機構(gòu)另尋出路：要么回去進行民非登記，要么搞變相房地產(chǎn)。只有少部分投入較大、資產(chǎn)較多的民辦機構(gòu)，才會選擇工商登記。浙江省于2011年底進行工商登記的24家機構(gòu)就屬于此類。這24家機構(gòu)平均每家床位達(dá)到231張，大大超過了民非機構(gòu)的132張。
（3）出現(xiàn)規(guī)?；褶k機構(gòu)雖有政策扶持但仍陷困境的怪圈。當(dāng)前有一種社會輿論認(rèn)為，民辦機構(gòu)的困境是因規(guī)模效應(yīng)不夠造成的，政府應(yīng)該扶持上規(guī)模的民辦機構(gòu)。這也是最近幾年政府的政策取向。據(jù)筆者調(diào)查，2012年前的浙江省與大部分省、市、自治區(qū)一樣，都把50張床位作為門檻，只對50張床位以上者進行資金支持，給予新建每張3000元、租賃2500元分年度到位的補助。如此，大量的弱勢化主體創(chuàng)辦并經(jīng)營的機構(gòu)被排除在政策扶持之外。這些弱勢化主體創(chuàng)辦并經(jīng)營的機構(gòu)由于得不到政府資金的支持，又沒有能力改善設(shè)施，因此造成弱者更弱的局面。而另一方面，政府雖然大力扶持規(guī)模機構(gòu)，但規(guī)模效應(yīng)并沒有給機構(gòu)帶來如期效益。相對于巨大的投入，政府的補助還是偏少的。上規(guī)模的機構(gòu)，因規(guī)模大，投資也大，需要服務(wù)人員的成本也高。更主要的是，上規(guī)模的機構(gòu)，為便于管理，接受自理老人多，待到幾十年后，這些老人大多進入全護理，除設(shè)施需要進行改造外，其護理成本、建設(shè)成本都會進一步增加，這將削弱上規(guī)模機構(gòu)的贏利能力?？梢哉f，規(guī)模的大小和機構(gòu)贏利能力的強弱并不存在正相關(guān)聯(lián)系，規(guī)模大并不必然得出贏利的結(jié)論。相反，規(guī)模化的民辦機構(gòu)反而面臨著更大的生存發(fā)展壓力。
（4）形成一批游離于監(jiān)管之外的養(yǎng)老機構(gòu)。目前，浙江省有340家民辦機構(gòu)沒有登記，占到總數(shù)的一半左右，床位達(dá)到32273張。一方面，確有一些民辦機構(gòu)因陋就簡，在消防等硬件設(shè)施上未能達(dá)標(biāo)因而無法登記。另一方面，一些創(chuàng)辦者認(rèn)為民非機構(gòu)登記按現(xiàn)有政策相當(dāng)于財產(chǎn)捐助，即便有一些優(yōu)惠政策，總體上也是弊大于利，因而放棄登記。這些游離于監(jiān)管之外的民辦機構(gòu)，造成了監(jiān)管上的困難。
上述問題，從根本上看，是社會各方對非營利組織、養(yǎng)老機構(gòu)的本質(zhì)屬性以及它們之間的關(guān)系認(rèn)識不深造成的。第一，非營利組織是西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物?；谡褪袌鍪ъ`而出現(xiàn)的第三部門，被定義為支持或處理個人關(guān)心或者公眾關(guān)注的議題或事件，不以營利為目的，從事公益性、互益性、服務(wù)性的非政府、非企業(yè)的社會組織，其目標(biāo)是追求公共利益的最大化。有關(guān)非營利組織的管理和扶持政策，也是基于這一前提制定出來的。由于我國社會主義市場經(jīng)濟還處于發(fā)展前期，社會主義本身還屬初級階段，無論個人還是社會財富都不豐裕，因此，參照西方的非營利組織管理政策，自然會出現(xiàn)水土不服現(xiàn)象。第二，養(yǎng)老機構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)具有公共物品的特征。養(yǎng)老床位雖具有排他性、競爭性的特點，但又是不徹底的，可視為半公共產(chǎn)品。民辦養(yǎng)老機構(gòu)的主要功能是解決社會養(yǎng)老問題，具有人本性的特征；其價值理念是追求最大的“善”，體現(xiàn)公共利益最大化；服務(wù)的本質(zhì)是志愿精神，公益性貫穿管理服務(wù)全過程。⑥可以說，無論民非登記，還是工商登記，民辦養(yǎng)老機構(gòu)都是在為社會提供公共服務(wù)。因此，很難從營利性或是非營利性角度來確定優(yōu)惠政策。第三，優(yōu)惠政策的單面性造成管理空白，損害老年人利益。政府和社會只扶持民非機構(gòu)不扶持營利性機構(gòu)，這種對民辦機構(gòu)公益屬性的忽視與創(chuàng)辦主體因弱勢化謀生求利的主觀意愿之間必然造成沖突，其后果是弱者得不到扶持因而更弱，一部分機構(gòu)不愿登記而出現(xiàn)管理真空，最終損害的是入住老人的合法權(quán)益。