我國環(huán)保監(jiān)管模式的創(chuàng)新構想——中州學刊

 （一）環(huán)保監(jiān)管機構設置方面的創(chuàng)新
環(huán)保監(jiān)管機構的設置既要尊重歷史，又要與我國的環(huán)境現(xiàn)狀、經濟和社會發(fā)展水平等國情相適應，不能簡單地討論集中抑或分散、增加或者減少。在原國家環(huán)?？偩稚駷閲噎h(huán)保部后，我國環(huán)保監(jiān)管機構設置方面的缺失需從以下幾個方面予以創(chuàng)新。
1.在中央政府層面建立環(huán)境保護的綜合協(xié)調和咨詢機構。該機構類似于美國的環(huán)境質量委員會，其組成人員應由各環(huán)境管理相關部門行政首長、環(huán)境法律專家和環(huán)境保護科研技術專家所構成。該機構對總理直接負責，其職能應立足于為國家的整體規(guī)劃、環(huán)境保護專項規(guī)劃和與環(huán)境保護密切相關的重大決策提供咨詢意見，為此，可通過定期會議制度以加強中央政府各部門間的協(xié)調，促使環(huán)境保護與我國的國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃有機地結合。
2.建立基層環(huán)保監(jiān)管機構。目前，我國基層環(huán)保監(jiān)管機構尚處于缺失的狀態(tài)。受城鄉(xiāng)二元結構和其它歷史原因的影響，在廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農村地區(qū)并沒有建立專門的環(huán)保監(jiān)管機構。廣大農村地區(qū)環(huán)保監(jiān)管機構的缺失嚴重影響著我國環(huán)境保護事業(yè)的長遠發(fā)展，也不利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的協(xié)調發(fā)展。在城市的社區(qū)和街道這一層面，專門的環(huán)保監(jiān)管機構也處于缺失的狀態(tài)。事實上，環(huán)境保護是一項長期的、系統(tǒng)的、聯(lián)動工程，在強化政府行政管理的同時，更需要發(fā)揮廣大基礎群眾的積極性和能動性。筆者認為，只有將環(huán)境保護的專門化、職業(yè)化和群眾化相結合，我國的環(huán)境保護事業(yè)才更有生命力，也更有發(fā)展空間。因此，筆者建議應將環(huán)保監(jiān)管機構設置到基層。具體而言，應參照公安機關的設置方式，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立縣級環(huán)保行政主管機關的派出機構，在村民委員會中和村民小組中設置專門的環(huán)保監(jiān)管員。在城鎮(zhèn)的街道和社區(qū)兩級中，也應設置專門的環(huán)保監(jiān)管機構。
3.建立跨行政區(qū)劃的“區(qū)域性環(huán)境監(jiān)管機構”。此外，考慮到我國生態(tài)環(huán)境的整體性、特殊性和復雜性，應打破現(xiàn)行的環(huán)保監(jiān)管機構與各級政府按層級對口設置的格局，在環(huán)境保護的某些特殊領域實行跨區(qū)域的環(huán)境監(jiān)管。在考慮行政區(qū)劃、經濟區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃和環(huán)境類型的情況下，建立“區(qū)域性環(huán)境監(jiān)管機構”。具體而言，“區(qū)域性環(huán)境監(jiān)管機構”應為所涉行政區(qū)的上級政府環(huán)保行政機構的派出機構，其職能主要是協(xié)調各地區(qū)的利益訴求，更好地保護特定區(qū)域內的生態(tài)環(huán)境和資源。
4.建立多元化的環(huán)保監(jiān)管體制。從環(huán)境污染和生態(tài)破壞的種種悲劇中，我們很容易發(fā)現(xiàn)，環(huán)保領域中“政府失靈”是普遍的現(xiàn)象。導致環(huán)保領域中“政府失靈”的原因有多種，但其中最為關鍵的原因是地方政府與中央政府，以及地方政府間存在利益訴求方面的偏差。尤其是當“唯GDP論”的傳統(tǒng)的政績考核制度環(huán)境下，作為理性主體的各級地方政府在面臨選擇的時候往往選擇犧牲環(huán)境利益以換取經濟發(fā)展。此外，是個別政府部門的利益訴求也有區(qū)別，往往在部門利益的驅動下選擇犧牲環(huán)境利益。因此，單純依靠政府對環(huán)境保護進行監(jiān)管很難卻得很好的效果。事實上，環(huán)境保護是政府的職能，理應由政府來主導，但對環(huán)境保護的監(jiān)管則不應僅僅依靠政府。也就是說，如果不改變政府既是環(huán)境保護的管理者，又是環(huán)境保護事務的監(jiān)督者的現(xiàn)狀，則很難建立起有效的環(huán)保監(jiān)管體制。筆者認為，政府應是環(huán)境保護的管理者和主要實施者，社會公眾應為環(huán)境保護的監(jiān)督者。也就是說，理想的環(huán)境保護監(jiān)管體制應是“政府管理、企業(yè)參與、公眾監(jiān)督”的多元監(jiān)管體制。改變現(xiàn)行的政府既是管理者，又是監(jiān)督者的體制，在強化政府管理者職能的同時，將其監(jiān)督者的職能剝離出來，主要交由公眾來監(jiān)督。
（二）環(huán)保監(jiān)管職權配置方面的創(chuàng)新
國務院在《關于落實科學發(fā)展觀，加強環(huán)境保護的決定》中明確提出要按照區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)管理方式，逐步理順部門職責分工，增強環(huán)境監(jiān)管的協(xié)調性和整體性。筆者認為，應從以下幾方面入手，推動環(huán)保監(jiān)管職權配置改革。
1.理順中央與地方的環(huán)保監(jiān)管職權。在目前的憲政體制下，中央與地方在環(huán)保監(jiān)管職權的劃分方面尚缺乏明確的以法律形式出現(xiàn)的規(guī)定。這種缺失導致環(huán)保監(jiān)管職能“越位”、“同位”、“失位”等問題十分突出。既使中央在環(huán)保監(jiān)管方面的宏觀調控能力因此而削弱，又使地方的積極性難以得到有效的發(fā)揮。因此，以法律的形式明確劃分中央與地方在環(huán)保監(jiān)管方面的職權就顯得非常重要。從我國實際出發(fā)，中央環(huán)境管理機構應當在國家整體環(huán)境管理體制中起主導、領導、統(tǒng)籌、監(jiān)督的作用，而地方環(huán)境管理機構應當在中央的領導和監(jiān)督下對其管轄范圍內的環(huán)境質量負責。具體而言，中央的環(huán)保監(jiān)管職權應包括：全國性或跨省的環(huán)境規(guī)劃、計劃的制定、審查，全國和跨省的環(huán)境保護和資源開發(fā)、利用規(guī)劃的制定與監(jiān)督，省際間環(huán)境保護和資源開發(fā)、利用規(guī)劃和計劃的審查和協(xié)調以及各種環(huán)境保護法律、法規(guī)、規(guī)章、標準、名錄的制定等。此外，對于一些地方政府不好管也管不好的事項也應當由中央進行統(tǒng)一管理如核設施的管理進口國外固體廢物進行再利用的管理等。
2.在上下級環(huán)保監(jiān)管機關間合理配置監(jiān)管職權。筆者認為，應弱化同級政府對環(huán)保監(jiān)管機關的控制，加強上級環(huán)保監(jiān)管機關對下級環(huán)保監(jiān)管機關的管理。有學者指出，我國環(huán)境管理體制的設置只重視行政區(qū)域機構而忽視生態(tài)區(qū)域機構，這樣的體制設置弊端明顯。筆者非常贊同這個判斷，并進一步認為，在上下級環(huán)保監(jiān)管機關的職權配置上應遵循生態(tài)環(huán)境的客觀情況，遵循生態(tài)環(huán)境的客觀規(guī)律。德國在這方面的經驗可供我國借鑒。在職能分配方面，德國聯(lián)邦政府與地方政府權限職責劃分的基本依據(jù)是環(huán)境因子的外部性程度。具體而言，環(huán)境因子外部性越大，環(huán)境行政管理機構級別越高，反之亦然。例如，外部性程度較大的大氣質量由較高行政級別的聯(lián)邦環(huán)境管理機構負責，而外部性程度較小的噪聲則由地方環(huán)境行政管理機構具體負責。結合我國的實際情況，筆者認為，我國可打破現(xiàn)有的環(huán)保監(jiān)管職權與行政區(qū)劃一一對應、逐級分配職權的模式，按照區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的管理方式，以生態(tài)環(huán)境分類管理為目標來具體配置環(huán)保監(jiān)管職權。
3.調整環(huán)保監(jiān)管職權在同級部門中的配置。在目前環(huán)保監(jiān)管統(tǒng)管與分管尚不能很好地協(xié)調的情況下，應賦予環(huán)保監(jiān)管職能部門更大的權力。目前，在水污染的監(jiān)管方面，立法已有突破。2008年修訂的《水污染防治法》第七十四條中將限期治理的決定權賦予環(huán)保部門。在2009年國家環(huán)境保護部發(fā)布的《限期治理管理辦法（試行）》中則對限期治理的級別管轄做出了更為具體的規(guī)定。依據(jù)該辦法的規(guī)定，國家重點監(jiān)控企業(yè)的限期治理，由省級環(huán)保部門決定，報環(huán)境保護部備案；省級重點監(jiān)控企業(yè)的限期治理，由所在地設區(qū)的市級環(huán)保部門決定，報省級環(huán)保部門備案；其他排污單位的限期治理，由污染源所在地設區(qū)的市級或者縣級環(huán)保部門決定。盡管我們在水污染的監(jiān)管領域的職權配置的科學化和合理化方面取得了突破，但是，在其它領域中的監(jiān)管職權配置的科學化和合理化方面尚無明顯進展。筆者認為，應以水污染防治及其監(jiān)管的范式，對我國的環(huán)保監(jiān)管職權配置進行改革。一方面，應通過法律明確監(jiān)管職權的邊界。正如孟德斯鳩所言：要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。被約束對象自身權力邊界的清晰是實現(xiàn)權力約束權力的前提。因此，在橫向上配置環(huán)保監(jiān)管的職權，其首要的前提是通過法律明確各個職能部門的監(jiān)管職權。另一方面，要強化環(huán)保監(jiān)管職能部門的權力。在賦予環(huán)保監(jiān)管部門限期治理的決定權的基礎上，還應賦予其更具強制性和剛性的執(zhí)法權力。另外，還應當明確環(huán)保護監(jiān)管的統(tǒng)管部門和分管部門的職責和分工，解決各部門之間的不協(xié)調問題。為此，可以規(guī)定環(huán)保監(jiān)管的統(tǒng)管部門對各分管部門具有規(guī)劃和協(xié)調的職責，并賦予環(huán)保監(jiān)管統(tǒng)管部門對于分管部門所涉及的環(huán)保工作法定的監(jiān)督管理權，真正使環(huán)境保護行政主管部門在環(huán)境保護中發(fā)揮主導和牽頭的作用。
（三）環(huán)保監(jiān)管權力運行機制的創(chuàng)新
1.強化行政監(jiān)察部門對環(huán)保監(jiān)管職能部門的監(jiān)督。根據(jù)《中華人民共和國行政監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察機關對監(jiān)察對象執(zhí)法、廉政、效能情況進行監(jiān)察，履行檢查國家行政機關在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府的決定、命令中的問題。鑒于對環(huán)保監(jiān)管權力進行監(jiān)督的緊迫性，建議強化由行政監(jiān)察部門對環(huán)保監(jiān)管部門的監(jiān)察，尤其是對環(huán)保監(jiān)管部門行政領導的監(jiān)察。實行嚴格的以“環(huán)保行政領導問責制”為核心的責任追究機制。
2.建立和健全各級人大對環(huán)保監(jiān)管權力的監(jiān)督。各級人大對環(huán)保監(jiān)管權力的監(jiān)督應是長效的、剛性的。要改變人大監(jiān)督的“務虛”性，即使在各級人大的休會期也應保持對環(huán)保監(jiān)管權力的監(jiān)督。因此，一方面應通過加強立法，通過立法來監(jiān)督環(huán)保監(jiān)管權力，另一方面還應建立長效的人大監(jiān)督機制。根據(jù)《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》的有關規(guī)定，各級人大應更加主動地加強對環(huán)保監(jiān)管權力的監(jiān)督。為此，建議由全國人大常委會制定一個啟動監(jiān)督程序的標準，只要達到這個標準的，監(jiān)督程序即應啟動。
3.注重環(huán)保外部監(jiān)督力量的培養(yǎng)和釋放。環(huán)保外部監(jiān)督力量的培養(yǎng)和釋放是環(huán)保監(jiān)管模式創(chuàng)新的重要內容。外部監(jiān)督力量的培養(yǎng)和釋放能有效地彌補環(huán)保內部監(jiān)督的不足，消解內部監(jiān)督機制中的諸多障礙，促進環(huán)保監(jiān)督機制的完善。因此，筆者建議在環(huán)保監(jiān)管權力的運行上，要培養(yǎng)和釋放外部監(jiān)督力量。具體而言，環(huán)保外部監(jiān)督力量包括人民政協(xié)、媒體、公民個人和社會團體等。環(huán)保外部監(jiān)督力量的培養(yǎng)和釋放就是指要提高上述主體對環(huán)保監(jiān)管權力及其運行的監(jiān)督能力，破除現(xiàn)行體制和機制中不利于其對環(huán)保監(jiān)管權力的運行進行有效監(jiān)督的阻礙，從而培養(yǎng)和釋放環(huán)保外部監(jiān)督力量，對環(huán)保監(jiān)管權力進行有效的監(jiān)督。為此，首先，應對環(huán)保外部監(jiān)督力量進行有效整合，以人民政協(xié)為主導，媒體為主要力量，充分釋放和發(fā)揮環(huán)保NGO和公民個人的積極性。其次，應建立各外部監(jiān)督力量的信息和決策的聯(lián)動機制，以形成合力，共同保持對環(huán)保監(jiān)管權力的高強度關注，從而形成外部監(jiān)督的長效機制。再次，應通過法律制度的健全和完善，引導外部監(jiān)督力量通過合法的途徑和方式對環(huán)保監(jiān)管權力及其運行進行常態(tài)化的監(jiān)督。最后，在環(huán)保公益訴訟中，探索對環(huán)保監(jiān)管機構行政不作為而提起環(huán)保行政公益訴訟的可能性。
4.強化對環(huán)保監(jiān)管權力的司法監(jiān)督。當出現(xiàn)環(huán)保監(jiān)管失職、瀆職等類型的案件時，在合法的前提下，應擴大案件的影響，以形成強大的威懾力。此外，還可建立司法機關與環(huán)保監(jiān)管部門之間的信息聯(lián)動機制。尤其是當面對重大的環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件時，應通過信息聯(lián)動機制，確保環(huán)境污染和生態(tài)破壞能得到及時地應對。
注釋
①Elisabeth Roderburg：《Regulatory Issues And the Doha Development Agenda： An explanatory paper》， 2003年，第12頁。
②陳漢光、樸光沫：《環(huán)境法基礎》，中國環(huán)境科學出版社，1994年，第40頁。
③烏蘭：《環(huán)境行政管理中政府職能的變革》，《山東社會科學》2006年第8期。
④魏志榮：《我國環(huán)境管理存在的主要問題及解決對策》，《北方經貿》2006年第6期。
⑤程宗璋：《論我國環(huán)境公眾參與制度的問題》，《湖南環(huán)境生物職業(yè)技術學院學報》2003年第9期。
⑥潘世欽、石維斌：《我國公眾參與環(huán)境執(zhí)法機制的缺失與完善》，《貴州師范大學學報》2006年第1期。