我國環(huán)保監(jiān)管模式的缺失與創(chuàng)新——中州學(xué)刊

 一、環(huán)保監(jiān)管模式的基本認識
（一）環(huán)保監(jiān)管模式的概念生成
所謂監(jiān)管，是指對運行中的事物進行監(jiān)督和控制，使其不致脫離既定的軌道或偏離期望的走向。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）在《監(jiān)管問題及多哈發(fā)展議程（解釋文本）》中將監(jiān)管定義為國家對企業(yè)、公民和政府自身行為所采取的管制措施。①環(huán)保監(jiān)管屬于政府社會性監(jiān)管職能的一部分。它不僅指普通的環(huán)境行政管理行為，還包括對影響和破壞環(huán)境的微觀市場主體的經(jīng)濟行為進行管制，將人類的經(jīng)濟活動限定于環(huán)境的承受范圍之內(nèi)。環(huán)保監(jiān)管也不僅是指對潛在的環(huán)境污染和破壞行為的直接強制，它既包括對微觀市場主體的經(jīng)濟行為設(shè)定規(guī)范，即環(huán)境保護立法；還包括對微觀經(jīng)濟主體的污染和破壞環(huán)境行為實施后，司法機關(guān)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)做出課以污染者相應(yīng)法律責(zé)任的司法裁判行為，即環(huán)境保護司法等。同時，環(huán)保監(jiān)管還包括其他社會主體及社會公眾對環(huán)境污染和破壞行為的社會性監(jiān)督?；谝陨险J識，筆者認為，所謂環(huán)保監(jiān)管，是指政府采取措施對經(jīng)濟主體潛在地和現(xiàn)實地造成環(huán)境污染的行為加以規(guī)范和限制。環(huán)保監(jiān)管模式就是指對環(huán)境污染和破壞行為進行監(jiān)管的方式。從靜態(tài)上講，是指環(huán)保監(jiān)管主體的設(shè)置及各自權(quán)限；從動態(tài)上講，是指環(huán)保監(jiān)管主體依照自身權(quán)限開展活動的運行機制。
（二）環(huán)保監(jiān)管模式的內(nèi)容厘清
一是環(huán)保監(jiān)管主體設(shè)置。政府是環(huán)保監(jiān)管的當(dāng)然主體。此外，微觀經(jīng)濟主體是環(huán)境污染和破壞的直接責(zé)任者，他們在生產(chǎn)經(jīng)營活動中有義務(wù)和責(zé)任采取自我監(jiān)管措施以減少對環(huán)境的損害，因而也應(yīng)當(dāng)成為監(jiān)管主體的一部分。不僅如此，在現(xiàn)行民主政治構(gòu)架下，一方面，社會公眾對政府行為有監(jiān)督的權(quán)利，當(dāng)然也對政府的環(huán)保監(jiān)管行為享有監(jiān)督權(quán)；另一方面，政府的有限性和“政府失靈”等因素也決定了政府對環(huán)境的監(jiān)管并非無所不能，尤其是政府履行監(jiān)管職能，更是需要社會公眾的支持和配合，諸如舉報環(huán)境污染事實、提供環(huán)境污染線索、搜集與環(huán)境污染相關(guān)的證據(jù)等等。因此，從這個意義上講，社會公眾當(dāng)然也是環(huán)保監(jiān)管主體。
二是環(huán)保監(jiān)管職權(quán)劃分。環(huán)保監(jiān)管職權(quán)的配置應(yīng)依據(jù)環(huán)境問題的現(xiàn)狀、特征、發(fā)展趨勢和環(huán)境保護的目標(biāo)科學(xué)、合理進行，以滿足環(huán)保監(jiān)管職權(quán)運行的高效性。首先，要保證環(huán)保監(jiān)管主體“有權(quán)可用”，在發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染和破壞行為依法應(yīng)當(dāng)懲處的，監(jiān)管主體能夠依照自己合法享有足夠的監(jiān)管職權(quán)，包括能夠采取哪些措施、實施哪些行為對其進行有效制裁；其次，要促使環(huán)保監(jiān)管主體“有權(quán)必用”，一旦出現(xiàn)環(huán)境污染損害行為，環(huán)保監(jiān)管主體必須依照自身的監(jiān)管職權(quán)采取制裁措施，以保障其監(jiān)督行為的及時性；最后，要監(jiān)督環(huán)保監(jiān)管主體權(quán)力“不得濫用”，也就是要對環(huán)保監(jiān)管職權(quán)加以合理限制，不宜過大、過寬，對每一主體的權(quán)力都要有所制約，避免其借“環(huán)保監(jiān)管”之名而行濫權(quán)、侵權(quán)之實。
三是環(huán)保監(jiān)管運行機制。環(huán)保監(jiān)管運行機制是環(huán)保監(jiān)管主體行使環(huán)保監(jiān)管職權(quán)的過程，包括環(huán)保監(jiān)管主體之間的相互關(guān)系，環(huán)保監(jiān)管職權(quán)的相互支持、相互依賴和相互制約關(guān)系，以及環(huán)保監(jiān)管主體運用環(huán)保監(jiān)管職權(quán)的工作規(guī)程。環(huán)保監(jiān)管運行機制主要是解決各環(huán)保監(jiān)管主體之間依照何種程序、步驟在各自既定的監(jiān)管職權(quán)范圍內(nèi)協(xié)調(diào)動作的問題。
二、現(xiàn)行環(huán)保監(jiān)管模式的審視與反思
有學(xué)者將我國的環(huán)境監(jiān)管體制概括為“統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級、分部門監(jiān)督管理相結(jié)合”的模式。也有學(xué)者認為我國現(xiàn)行的環(huán)保監(jiān)管體制從橫向的關(guān)系來看，具有“統(tǒng)一監(jiān)督管理與各部門分工負責(zé)相結(jié)合”的特點；從縱向的關(guān)系來看，具有中央與地方的分級監(jiān)督管理相結(jié)合的特點。但是，從現(xiàn)有的法律規(guī)定和環(huán)保監(jiān)管實際來看，我國現(xiàn)行的環(huán)保監(jiān)管模式還存在很多問題。事實上，我國只是規(guī)定了“統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級、分部門管理相結(jié)合”的基本原則，但真正意義上的“統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級、分部門管理相結(jié)合”的體制尚未真正建立。我國環(huán)保監(jiān)管體制方面存在的問題集中表現(xiàn)在以下幾個方面：
（一）環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置方面存在的缺失
1.環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置過于分散。根據(jù)我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，環(huán)境污染事項主要由專門的環(huán)保監(jiān)管部門管理，但其中涉及交通、固體廢物、漁業(yè)、水體、海洋、生活噪聲等污染的防治則由其他相關(guān)部門負責(zé)監(jiān)管；自然資源的利用和保護均由相應(yīng)的資源管理部門管理。由此可見，我國環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)主要有各級人民政府環(huán)境保護行政主管部門和以林業(yè)部門、水利部門等為代表的具有環(huán)保監(jiān)管權(quán)限的部門。農(nóng)林、水利等為代表的非專門性的行政管理部門也享有一定的環(huán)保監(jiān)管職權(quán)。類似部門主要包括公安、安監(jiān)、交通、民航、土地、農(nóng)業(yè)、漁政、水利、海洋、地質(zhì)礦產(chǎn)、林業(yè)、衛(wèi)生、食品安全監(jiān)管、城鄉(xiāng)建設(shè)、城市規(guī)劃和市容監(jiān)管等部門。這樣過于分散的機構(gòu)設(shè)置易環(huán)保監(jiān)管的沖突、重疊和缺位等問題。環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)的過于分散必然導(dǎo)致效率的低下，目前，我國環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置過于分散是現(xiàn)行環(huán)保監(jiān)管體制模式存在的最為突出的問題。
2.依行政區(qū)劃對環(huán)境資源進行條塊分割不合理。我國目前將環(huán)境資源依據(jù)行政區(qū)劃分割為不同的管轄區(qū)域，由不同的地方政府分別監(jiān)管。但是，環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)并不因為行政區(qū)劃而改變其發(fā)展規(guī)律性、有限性和使用的分散性、高度相互依存性與不可分性。作為共同財富與公共產(chǎn)品，資源的使用必須集體行動。個體對公共資源的自由選擇與利用和社會的公共資源的分散管理，將產(chǎn)生破壞性競爭。加之環(huán)境資源的多重使用價值，使得對地方利益、部門利益、個體利益的考慮遠遠大于對環(huán)境資源保護的考慮。使用環(huán)境資源的外部不經(jīng)濟性和事實上的無償性雖然在各種立法中似乎通過規(guī)范公民和企事業(yè)單位的行為、建立各種監(jiān)督管理制度得到了解決，但由于種種原因，卻忽視了對地方利益、部門利益的限制，往往導(dǎo)致整個環(huán)境資源的監(jiān)管處于混亂的狀態(tài)，最終也必然影響我國的環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。有學(xué)者曾指出，我國環(huán)境保護立法只注重規(guī)范市場主體，而忽視政府機關(guān)權(quán)力的限制與協(xié)調(diào)，管理體制的設(shè)置只重視行政區(qū)域機構(gòu)而忽視生態(tài)區(qū)域機構(gòu)的弊端暴露無遺。②
3.農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)長期缺失。目前，我國的環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)有四個層級，分別是環(huán)保部、省級政府的環(huán)保廳、地市級政府的環(huán)保局和縣級政府的環(huán)保局。在現(xiàn)行體制下，縣級政府的環(huán)保部門是最低層級的環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)。受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和其它歷史原因的影響，在廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)至今尚未建立專門的環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)。也就是說，我國廣大農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保監(jiān)管由于監(jiān)管機構(gòu)的空缺而長期處于失控的狀態(tài)，這也是我國廣大農(nóng)村地區(qū)環(huán)境資源問題日益嚴重的原因之一。廣大農(nóng)村地區(qū)環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)的缺失嚴重影響著我國環(huán)境保護事業(yè)的長遠發(fā)展，也不利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的協(xié)調(diào)發(fā)展，系目前環(huán)保監(jiān)管體制模式的重要缺失。
（二）環(huán)保監(jiān)管職權(quán)配置上存在的不足
1.環(huán)保監(jiān)管職權(quán)配置的立法比較模糊?，F(xiàn)行立法中對主要監(jiān)管部門職權(quán)的規(guī)定還比較具體和細致，而當(dāng)涉及到相關(guān)的監(jiān)管部門的職責(zé)時，則往往是一帶而過，籠統(tǒng)處理。例如，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第10條規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門對全國固體廢物污染環(huán)境的防治工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負責(zé)固體廢物污染環(huán)境防治的監(jiān)督管理工作?？h級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)固體廢物污染環(huán)境的防治工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級以上地方人民政府有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負責(zé)固體廢物污染環(huán)境防治的監(jiān)督管理工作?！庇秩?，《大氣污染防治法》第4條規(guī)定：“縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門對大氣污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。各級公安、交通、鐵道、漁業(yè)管理部門根據(jù)各自的職責(zé)，對機動車船污染大氣實施監(jiān)督管理?？h級以上人民政府其他有關(guān)主管部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對大氣污染防治實施監(jiān)督管理?！币陨鲜龅诙糠蔀槔?，立法中僅規(guī)定了有關(guān)部門“根據(jù)自己的職責(zé)”和“在各自的職責(zé)范圍內(nèi)”對大氣污染防治實施監(jiān)督管理，但對于這些部門在大氣污染防治中究竟各自的職責(zé)范圍具體為何、這些部門應(yīng)履行怎樣的管理職責(zé)卻沒有任何規(guī)定。這種現(xiàn)象在現(xiàn)行立法中并不鮮見，這些規(guī)定反映出一個共同的問題，即立法對于環(huán)保監(jiān)管職權(quán)在不同監(jiān)管部門之間配置的規(guī)定還比較模糊。
2.同級部門的環(huán)保監(jiān)管職權(quán)有重復(fù)和交叉。環(huán)保監(jiān)管本質(zhì)屬于環(huán)境管理的范疇，根據(jù)管理的基本原理，科學(xué)、有效管理的關(guān)鍵是管理職權(quán)的承擔(dān)要與管理目標(biāo)有高度的一致性，不能讓管理主體承擔(dān)與其管理目標(biāo)矛盾或者沖突的職權(quán)。然而，我國現(xiàn)有環(huán)保監(jiān)管體制的法律法規(guī)，在授予有關(guān)部門環(huán)保監(jiān)管職權(quán)時往往忽略了這一科學(xué)管理職能分工的原則。事實上，環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)的職權(quán)主要包括制定環(huán)境保護和污染防治規(guī)劃、制定發(fā)布環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)、對環(huán)境質(zhì)量進行監(jiān)測等。在上述各方面職權(quán)中，目前的環(huán)保監(jiān)管模式均存在一定的重復(fù)和交叉現(xiàn)象。例如，國家發(fā)改委下屬的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展司具有“編制和實施全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃”的職權(quán)，而國家環(huán)境保護部也具有“組織擬定和監(jiān)督實施國家確定的重點區(qū)域、重點流域污染防治規(guī)劃和生態(tài)保護規(guī)劃”的職權(quán)?！熬幹坪捅O(jiān)督實施全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃”與“組織擬定和監(jiān)督實施生態(tài)保護規(guī)劃”就存在一定的重復(fù)和交叉。事實上，類似的環(huán)保監(jiān)管之前的重復(fù)、交叉甚至沖突問題在現(xiàn)行的環(huán)保監(jiān)管模式中并非個別現(xiàn)象。
3.上下級環(huán)保監(jiān)管職權(quán)配置不科學(xué)。根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第9條的規(guī)定，地方人民政府工作部門依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。這就決定了在環(huán)保監(jiān)管領(lǐng)域，各級地方政府的環(huán)保監(jiān)管部門受同級政府和上級環(huán)保監(jiān)管部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)。在事權(quán)、財權(quán)等方面，同級政府享有決定權(quán)，而上級環(huán)保監(jiān)管部門則只能在業(yè)務(wù)方面對下級環(huán)保監(jiān)管機關(guān)進行指導(dǎo)。這種狀況非常不利于環(huán)保監(jiān)管機關(guān)擺脫不利干擾，其相對獨立性較差。雖然有可采用“掛牌督辦”等方式實現(xiàn)上級環(huán)保監(jiān)管部門對下級環(huán)保監(jiān)管部門的約束和領(lǐng)導(dǎo)，但是這個辦法既沒有明確的法律依據(jù)，也因受制于現(xiàn)有的權(quán)力配置體制，其作用非常有限。
（三）環(huán)保監(jiān)管職權(quán)運行上存在不足
1.環(huán)保監(jiān)管職權(quán)運行手段單一。我國環(huán)保監(jiān)管中的主要制度中，除排污收費制度和排污許可制度外，大多屬于行政手段的內(nèi)容。從環(huán)保監(jiān)管的宏觀層面出發(fā)，運用必要的強制性管理手段是必不可少的。但行政命令、直接干預(yù)、強制執(zhí)行等行政強制性管理手段往往簡單、粗暴，缺乏靈活性，極易引起行政摩擦和抵觸、消極行為，給環(huán)保行政監(jiān)管造成一定的阻力，不僅產(chǎn)生環(huán)保監(jiān)管低效率現(xiàn)象，而且政府單一管理運作成本高，導(dǎo)致行政管理資源浪費嚴重。③誠然，現(xiàn)行的環(huán)保監(jiān)管制度中也有排污收費制度、排污權(quán)交易制度、投資鼓勵制度等，但這些制度主要局限于一些微觀的環(huán)境管理經(jīng)濟手段，未能在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源發(fā)展戰(zhàn)略、財政稅收和金融等政策中考慮引入有利于環(huán)境管理的經(jīng)濟刺激手段，使環(huán)境管理制度與這些部門政策之間往往不協(xié)調(diào)。④市場管理手段的不足使一些本應(yīng)屬市場范疇的環(huán)境事務(wù)只能由行政管制手段進行管理，這些事務(wù)往往因其在管理上沒有遵循市場經(jīng)濟規(guī)律而缺乏管理效率。
2.環(huán)保監(jiān)管職權(quán)的監(jiān)督機制有欠缺。環(huán)保行政部門的監(jiān)督分為兩種：一是環(huán)保監(jiān)管行政管理部門對行政管理相對人是否履行環(huán)境保護法律法規(guī)規(guī)定的義務(wù)的監(jiān)督，如對工業(yè)企業(yè)有無落實“三同時”制度的現(xiàn)場檢查。二是環(huán)保監(jiān)管行政機構(gòu)對其執(zhí)法人員在具體行政行為中是否履行法定職責(zé)的監(jiān)督，以及上級環(huán)保監(jiān)管行政機構(gòu)對下級對口的環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)業(yè)務(wù)上的內(nèi)部行政監(jiān)督。由此可見，對環(huán)保監(jiān)管職權(quán)的監(jiān)督僅指第二種。我國的環(huán)保監(jiān)管職權(quán)監(jiān)督機制太過于單一，只限于環(huán)保行政機構(gòu)內(nèi)，并未有第三方參與，比如司法機關(guān)、普通公眾等。缺少體制外的監(jiān)督力量，因此在環(huán)保監(jiān)管實際運行中，這一單一的監(jiān)督方式難以發(fā)揮有效的制約作用。此外，環(huán)保監(jiān)管職權(quán)監(jiān)督中公眾參與嚴重不足。目前，公眾參與監(jiān)督仍然游離于體制之外，而且是政府主導(dǎo)。這種政府主導(dǎo)的公眾參與缺乏系統(tǒng)性和持續(xù)性。有學(xué)者曾尖銳指出，在我國，公眾參與最主要的合理內(nèi)核已經(jīng)被抽掉，剩下的更多是一種形式上的東西。即使公眾自身出于某種需要會自覺進行某種形式的參與，如受到項目不利影響的公眾會通過信訪的形式發(fā)表自己的一些意見，但其結(jié)果多是以不了了之而告終。⑤導(dǎo)致這個問題的根源是公眾參與權(quán)仍未得到有效地保護。因為下列一系列問題法律并未加以明確：一是環(huán)境權(quán)尚未“入憲”，公眾參與的法律依據(jù)不足；二是公眾的知情權(quán)尚無足夠的保障，三是公眾參與的能力尚有待提升，四是公眾參與的程序規(guī)定尚很模糊。有學(xué)者曾指出，如上述問題得不到解決，公眾參與只能流于形式。⑥