中國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度淵源——學(xué)術(shù)探索

 現(xiàn)代中國(guó)外商直接投資的歷史并不長(zhǎng)。1983年以前，中國(guó)法律禁止外國(guó)投資者購(gòu)買(mǎi)中國(guó)公司的股份。中國(guó)經(jīng)濟(jì)從1978年開(kāi)始進(jìn)行了自由化改革，中國(guó)政府隨后對(duì)中國(guó)資本投資和外國(guó)資本投資放松了管制。然而，從1983年到2003年，中央政府處理外資對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)的并購(gòu)均建立在個(gè)案基礎(chǔ)上。2003年4月，原中華人民共和國(guó)對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部頒布了《外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“暫行規(guī)定”），該規(guī)定為規(guī)范外國(guó)投資者并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)提供了一個(gè)粗略的藍(lán)本。為吸引國(guó)際資本、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，中國(guó)政府逐步放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，歡迎外資購(gòu)買(mǎi)中國(guó)企業(yè)的股份。
盡管如此，在過(guò)去十幾年時(shí)間里，中國(guó)逐漸關(guān)注外資對(duì)中國(guó)的負(fù)面影響。人們擔(dān)心外資企業(yè)在中國(guó)的新興市場(chǎng)被授予過(guò)多優(yōu)惠，占據(jù)了中國(guó)不少市場(chǎng)份額，與此同時(shí)，卻脫離了中央政府足夠的監(jiān)控。2005年的中國(guó)“三一集團(tuán)有限公司”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三一”）和美國(guó)“凱雷集團(tuán)”（Carlyle Group，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“凱雷”）競(jìng)爭(zhēng)并購(gòu)江蘇“徐工建設(shè)機(jī)械集團(tuán)”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“徐工”）一案成為上述擔(dān)憂(yōu)的催化劑。凱雷是第一個(gè)與徐工達(dá)成并購(gòu)協(xié)議的當(dāng)事方。在“三一”的并購(gòu)要價(jià)被拒絕之后，“三一”發(fā)起了公眾對(duì)凱雷意欲并購(gòu)徐工的反對(duì)之聲。面對(duì)公眾的反對(duì)，商務(wù)部中止了對(duì)該并購(gòu)的審查。在經(jīng)歷三次修改后，“凱雷”入股“徐工”方案仍然沒(méi)有獲得商務(wù)部的批復(fù)。其間，國(guó)內(nèi)工程機(jī)械類(lèi)企業(yè)代表和專(zhuān)家、學(xué)者紛紛就外資并購(gòu)“徐工”是否危及國(guó)家產(chǎn)業(yè)安全、“徐工”國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值是否被低估展開(kāi)了激烈討論。該案中，商務(wù)部有效地利用了審查的自由裁量權(quán)去平息政治敏感的并購(gòu)行為。經(jīng)濟(jì)政策自由化和政治壓力的矛盾，以及確保國(guó)家安全的意念促成了中國(guó)制定對(duì)外資并購(gòu)進(jìn)行國(guó)家安全審查的新規(guī)則。在“凱雷”并購(gòu)受挫的2006年，也同時(shí)為上述“中海油”并購(gòu)尤尼科失利之后，商務(wù)部及國(guó)家其他部委聯(lián)合頒布了2006年的《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)2006年《并購(gòu)規(guī)定》）。
2008年8月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《反壟斷法》）明確提出對(duì)涉及國(guó)家安全的外資并購(gòu)交易進(jìn)行國(guó)家安全審查。為保證上述2006年《并購(gòu)規(guī)定》與《反壟斷法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》相一致，2009年6月，商務(wù)部對(duì)2006年《并購(gòu)規(guī)定》進(jìn)行了修訂（以下簡(jiǎn)稱(chēng)2009年《并購(gòu)規(guī)定》）。文章中凡未特別指稱(chēng)2006年《并購(gòu)規(guī)定》或2009年《并購(gòu)規(guī)定》之處，均同時(shí)指稱(chēng)這兩個(gè)《并購(gòu)規(guī)定》。2009年《并購(gòu)規(guī)定》共計(jì)58條，對(duì)2003年的26條《暫行規(guī)定》進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性擴(kuò)充，對(duì)2006年的61條《并購(gòu)規(guī)定》進(jìn)行了必要的調(diào)整和修改。兩個(gè)《并購(gòu)規(guī)定》新增的條款除了與《暫行規(guī)定》明顯的不同之處以外，還澄清了《暫行規(guī)定》的模糊之處，修改后的條款似乎掃清了外國(guó)投資者并購(gòu)中國(guó)企業(yè)所有權(quán)的障礙。參見(jiàn)《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》第27～29條。這些規(guī)定允許外國(guó)投資者以其持有的境外公司股權(quán)，或者境外公司以其增發(fā)的股份，作為支付手段，購(gòu)買(mǎi)境內(nèi)公司股東的股權(quán)或者境內(nèi)公司增發(fā)的股份。在這一規(guī)定之前（即在《暫行規(guī)定》中），此種支付方式是被禁止的。盡管如此，其他一些條款，例如關(guān)于外資并購(gòu)國(guó)家安全審查的2006年《并購(gòu)規(guī)定》第12條，新修訂的2009年《并購(gòu)規(guī)定》對(duì)此未做任何補(bǔ)充或修改。由于該條規(guī)定對(duì)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查的審查內(nèi)容規(guī)定不清，審查程序規(guī)定不明，難免不會(huì)引發(fā)外國(guó)投資者的擔(dān)憂(yōu)，這無(wú)論對(duì)構(gòu)建中國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度，還是對(duì)有效吸引外資都帶來(lái)了不穩(wěn)定的因素。
鑒于此，國(guó)務(wù)院于2011年2月3日發(fā)布了《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“通知”），明確將在中國(guó)建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度。該《通知》解決了上文中提到的中國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查中存在的諸多問(wèn)題，如明確了并購(gòu)安全審查的范圍、并購(gòu)安全審查的內(nèi)容、并購(gòu)安全審查的工作機(jī)制及審查程序，但該《通知》仍有待進(jìn)一步完善。