農(nóng)貿(mào)市場財務管理混亂引發(fā)職務犯罪的調(diào)查報告——當代學術(shù)論壇

 一、 新北區(qū)鎮(zhèn)（街道）政府投資農(nóng)貿(mào)市場基本情況
目前，全區(qū)各鎮(zhèn)（街道）投資的農(nóng)貿(mào)市場共20家（春江8家、孟河3家、薛家2家、西夏墅2家、河海2家，新橋、羅溪、龍虎塘各1家），總面積83119.20M2，產(chǎn)權(quán)均屬鎮(zhèn)（街道）集體所有。其中有5家農(nóng)貿(mào)市場屬私人或企業(yè)承包經(jīng)營，另外15家農(nóng)貿(mào)市場為各鎮(zhèn)、街道下屬城鎮(zhèn)管理辦公室自主經(jīng)營，負責農(nóng)貿(mào)市場財政財務、食品安全及環(huán)境衛(wèi)生等監(jiān)管工作。各農(nóng)貿(mào)市場均實行公司化運作，由鎮(zhèn)政府或街道辦事處成立農(nóng)貿(mào)市場有限公司，具體負責農(nóng)貿(mào)市場日常運轉(zhuǎn)。農(nóng)貿(mào)市場作為獨立的企業(yè)法人，將財務收支均納入各行政主管部門由鎮(zhèn)、街道財政收付中心集中核算。在財政預算管理上，主要有兩種模式，一是全額撥款模式，市場所有收費全部上交財政，運轉(zhuǎn)經(jīng)費通過編制部門預算全額保障，如春江鎮(zhèn)各農(nóng)貿(mào)市場；二是差額撥款模式，市場收費不上交財政，收不抵支時由財政撥付。
二、職務犯罪情況及特點
目前我院已查辦農(nóng)貿(mào)市場財務管理層面的職務犯罪案件2件3人，分別是萬某、許某涉嫌貪污、挪用公款案和田某貪污案。
2008年至2011年，萬某、許某分別利用擔任本市新北區(qū)龍虎塘街道集鎮(zhèn)辦副主任、市場管理委員會負責人和街道市場管理委員會收費員的職務之便，用自購“三聯(lián)單”收取盤龍苑綜合市場部分經(jīng)營戶繳納的攤位費，并私自截留該款作為“小金庫”。2011年11月9日前后，該二人在調(diào)離市場管理委員會、辦理離職交接手續(xù)時，合謀隱瞞“小金庫”及存在余款的事實，共同侵吞“小金庫”余款人民幣88900元。2008年，二人還利用上述職務之便，合謀或私自將收取的盤龍苑綜合市場經(jīng)營戶繳納的保證金、攤位費共計人民幣27萬元挪用給他人用于營利活動。
2010年1月至2011年9月，田某利用擔任春江鎮(zhèn)城管辦結(jié)報員，負責領(lǐng)用、發(fā)放定額發(fā)票，并收取、結(jié)報春江鎮(zhèn)城管辦下屬各菜市場、城管、環(huán)衛(wèi)的房租、垃圾處理費等收費款項的職務之便，采取收不入賬的手段，侵吞公款共計現(xiàn)金人民幣235000元。
這兩起案件共同點在于：一是犯罪主體類似。田某系春江鎮(zhèn)城管辦公室的結(jié)報員，其職責是將各農(nóng)貿(mào)市場經(jīng)營會交納的租金及各種規(guī)費結(jié)交到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門。萬某在擔任龍虎塘街道市場管理委員會負責人時，負責將菜場收費員征收的管理費結(jié)報上繳至街道財政，許某則是收費員。三人均是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道工作人員，并且直接或者間接接觸農(nóng)貿(mào)市場費用的收繳工作。二是作案方式類似。田某將本應交給經(jīng)營戶的手填發(fā)票記賬聯(lián)，改頭換面作為上交小額收費款項的入賬依據(jù)，用于領(lǐng)取定額發(fā)票并發(fā)放給市場收費員，再利用自己統(tǒng)一結(jié)報定額發(fā)票款的職務便利，收回票款，中飽私囊。萬某、許某二人則是違反規(guī)定，購買三聯(lián)單據(jù)，用于收取攤位費以及私自決定收取保證金，以此手段截留部分攤位費，建立“小金庫”以供部門內(nèi)幾人揮霍，并把收取的保證金借給他人用于經(jīng)營活動，三人的犯罪行為均具有欺上瞞下、利用制度漏洞的特性。三是犯罪行為有持續(xù)性、數(shù)額大、次數(shù)多。三人的犯罪行為是長期的有預謀的。農(nóng)貿(mào)市場的費用收繳工作長期由固定工作人員擔任，在缺乏監(jiān)督的情況下，違法犯罪也不易被察覺，因此三人多次犯罪、長期犯罪，犯罪數(shù)額均在十萬元以上。
三、 農(nóng)貿(mào)市場財務管理領(lǐng)域職務犯罪頻發(fā)的原因
1.財務管理制度不嚴。近年來，農(nóng)貿(mào)市場的建設(shè)速度越來越快，相應的財務正規(guī)化管理卻跟不上。政府財政部門、農(nóng)貿(mào)市場收費員、農(nóng)貿(mào)市場三者之間在收繳規(guī)費的流程上缺乏統(tǒng)一規(guī)范性的操作，特別是收費人員未及時向經(jīng)營戶提供正規(guī)發(fā)票、結(jié)報人員未在規(guī)定時間內(nèi)及時結(jié)報、公款現(xiàn)金與個人現(xiàn)金混合保管、未在結(jié)報時提供每筆收入的詳細證明資料等。已有的管制制度也未得到有力執(zhí)行，例如在田某案件中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務部門在定額票據(jù)的領(lǐng)用過程中，未嚴格遵循“先領(lǐng)票使用，再收費銷號”的財務制度，導致田某將經(jīng)營戶租金入賬后，再將收據(jù)聯(lián)以定額發(fā)票款的名義用于領(lǐng)票收費。
2.行政管理監(jiān)督不力。從區(qū)級層面上來說，對農(nóng)貿(mào)市場沒有明確行業(yè)主管部門。從基層層面上來說，基層政府在考核市場管理部門時，均只考核每年各種收費的總數(shù)，對臨時攤位、垃圾處理費等彈性較大的收費缺乏有效的管理手段，給貪腐留下了可操作的空間?；鶎诱畬鶎咏M織人員監(jiān)督不嚴，對于可能存在的問題沒有及早發(fā)現(xiàn)，造成職務犯罪發(fā)生?；鶎诱芾淼牟煌该饕矊е碌陌讣陌l(fā)生。在萬某、許某案件中，由于街道未公示相應的繳費項目，導致市場管理部門私自向每個經(jīng)營戶都收取了金額不等的保證金，萬某、許某將收取的巨額保證金長期私人存放或挪用，街道和經(jīng)營戶均毫不知情。
3.相關(guān)人員法律意識不強。犯罪嫌疑人普遍存在“拿點用點沒有啥”的法盲心理，“不會那么巧就抓住我”的僥幸心理和“我出力最多，應該拿點”的補償心理，不知道哪些行為是違法，哪些行為是犯罪。而作為相對人的市場經(jīng)營戶，對于法律法規(guī)也知之甚少，并不了解其有知悉各種收費項目、標準以及獲取鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門出具的正規(guī)收據(jù)的權(quán)利。在上述案件中，田某偷梁換柱，出具給經(jīng)營戶的發(fā)票上與實際收費項目不一致，并且提供復印件。萬某、許某則干脆私設(shè)收費項目，出具給經(jīng)營戶的是自購三聯(lián)單據(jù)。市場經(jīng)營戶由于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收費項目及操作程序不甚了解，加之權(quán)利保護意識不強，對繳費之后獲取的單據(jù)根本不做辨別。
四、預防農(nóng)貿(mào)市場財務管理領(lǐng)域職務犯罪的幾點思考
對涉及農(nóng)貿(mào)市場資金管理的腐敗問題必須堅持打擊與預防相結(jié)合的方針，筆者就預防方面提出以下幾點建議：
1.立足全區(qū)，盡快明確行業(yè)主管部門。
農(nóng)貿(mào)市場是“菜籃子”工程的重要組成部分，其管理牽涉到規(guī)劃布局、基建改造、環(huán)境管理、食品安全等方方面面。在市級層面，市商務局作為農(nóng)貿(mào)市場行業(yè)主管部門，其下設(shè)的市場體系建設(shè)處具體負責農(nóng)貿(mào)市場管理的牽頭協(xié)調(diào)、指導監(jiān)督工作。周邊轄市區(qū)均明確了農(nóng)貿(mào)市場的行業(yè)主管部門，或設(shè)在商務局，或設(shè)在經(jīng)信委，負責農(nóng)貿(mào)市場管理的牽頭協(xié)調(diào)工作。我區(qū)沒有明確行業(yè)主管部門，建議進一步理順農(nóng)貿(mào)市場行政管理體系，明確牽頭單位，形成農(nóng)貿(mào)市場的有效監(jiān)管和行業(yè)指導的工作合力。各鎮(zhèn)、街道按照“誰投資、誰受益、誰監(jiān)管”的原則，進行屬地管理，提升市場管理水平。
2.立足落實，盡快出臺財務管理全套制度。
建議盡快出臺財務管理的全套制度流程，嚴格按照財務規(guī)范出具收據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門在審核收據(jù)時，不僅要審核數(shù)額是否正確，還要審核收據(jù)上所列項目是否屬實，杜絕一票兩用、收不入賬、私自收費等行為。收繳規(guī)費要及時存入專用賬戶，不得將收取的規(guī)費存入私人賬戶，及時依法制定農(nóng)貿(mào)市場規(guī)費收繳的操作規(guī)范及流程，合理分工，明確責任。
3.立足監(jiān)管，盡快完善內(nèi)部外部制約機制。
首先，要完善規(guī)費收繳的內(nèi)部監(jiān)督制約機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門工作人員在審核繳款情況時，發(fā)現(xiàn)有問題要及時調(diào)查，認真審核收據(jù)的內(nèi)容的真實性。其次，紀檢監(jiān)察、審計部門加強對對規(guī)費收繳情況進行監(jiān)督檢查。采取定期或者不定期對規(guī)費收繳情況進行專項審計或檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時予以通報處理，涉嫌犯罪的及時移送司法機關(guān)處理。再次，加強外部監(jiān)督，推進公開透明收費。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門指導規(guī)范收繳部門將每年規(guī)費收繳的項目、收費標準、需出具的票據(jù)形式以及全年收繳情況及時予以公布。在各農(nóng)貿(mào)市場設(shè)置專門宣傳版面，讓市場經(jīng)營戶遇到違反規(guī)定收取規(guī)費的可以及時反映。
4.立足治本，提高工作人員防腐拒變能力。
一是要把教育工作人員認真學習用馬克思主義的立場、觀點和方法分析問題，注重自身修養(yǎng)放在首要位置，才能從根本上做到拒腐蝕、永不沾。二是要通過強化教育和監(jiān)督，促使領(lǐng)導干部樹立正確的權(quán)利觀、地位觀、利益觀，促進領(lǐng)導干部廉潔自律。三是要通過切實可行的教育手段幫助工作人員增強法制意識，一手抓業(yè)務，一手學法律。四是要通過強化人員選用和考核制度，嚴把素質(zhì)關(guān)，來最大限度的減少腐敗滋生的土壤和條件，扎實做好黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作?？刹扇∶褚鉁y評、定期述職等機制，加強對收費和管理人員工作的考核，對不合格人員作出相應的調(diào)整，對查實有貪污受賄等嚴重問題的干部應按照黨紀國法處理。