第二屆民事行政檢察論壇行政訴訟檢察監(jiān)督的困境及完善——當代學術論壇

 一、 行政訴訟檢察監(jiān)督的現實意義
根據我國《行政訴訟法》規(guī)定，行政訴訟的原告是與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織，被告一般是做出具體行政行為的行政機關。“行政訴訟被告的特殊性，決定了人民法院在審理行政案件的過程中，遇到的干擾和阻力比其他審判工作更大。”①事實上，行政訴訟中原告往往處于明顯劣勢地位。因此，檢察機關行政訴訟監(jiān)督職能的重要性主要表現在：
（一） 通過糾正錯誤裁判有效維護司法公正。《行政訴訟法》第六十四條明確規(guī)定：人民檢察院對人民法院已經發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。檢察機關民行部門通過運用抗訴、檢察建議、糾正違法等多種監(jiān)督方式，促使法院啟動再審程序，糾正錯誤判決，實現裁判正義。
（二）通過全面監(jiān)督為法院依法公正裁判破除阻力。根據《行政訴訟法》第十條確立的行政訴訟檢察監(jiān)督原則，筆者認為，檢察機關對行政訴訟的監(jiān)督對象是“行政訴訟活動”，既包括法院的行政審判行為，也包括訴訟雙方當事人的訴訟行為。行政訴訟法第十條的立法意圖非常明顯：通過檢察監(jiān)督，排除行政審判過程中的行政干預和其他非法干擾。②一方面，通過加強對行政機關訴訟行為的監(jiān)督，可以避免原告方因地位不平等，迫于壓力對自己的合法權益作出一些不情愿的處分；另一方面，客觀上也可以減輕法院審理行政案件可能面臨的來自行政機關的壓力。
（三）通過對行政訴訟的監(jiān)督有效維護好國家及社會公共利益。具體行政行為的合法性，不僅僅關系到該行為指向的公民、法人或其他組織，還影響著國家及社會公共利益。加強對行政訴訟的監(jiān)督，可約束行政機關的訴訟行為，避免行政機關不當處分行政權，避免對國家利益或是社會公益造成損失。
二、行政訴訟檢察監(jiān)督的困境及原因分析
（一）立法規(guī)定過于粗疏導致監(jiān)督權的行使缺乏可操作性。我國《行政訴訟法》關于行政訴訟檢察監(jiān)督的規(guī)定僅有兩條，即第十條和第六十四條。第十條確立了行政訴訟檢察監(jiān)督基本原則，第六十四條明確了檢察機關對于違反法律法規(guī)的判決、裁定，可以通過審判監(jiān)督程序提出抗訴。對于行使行政訴訟監(jiān)督權的范圍、方式及具體內容等，沒有細化規(guī)定。，限制了檢察機關行政訴訟監(jiān)督職能的發(fā)揮。實踐中，檢察機關主要是根據2001年9月30日最高人民檢察院通過的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》規(guī)定的范圍和步驟對行政訴訟進行監(jiān)督，但是這也只是檢察系統(tǒng)的內部規(guī)定，最高人民法院陸續(xù)頒布了針對檢察機關抗訴監(jiān)督的司法解釋，導致檢察機關全面行使行政檢察監(jiān)督權難度增大；此外，由于《行政訴訟法》第十條和第六十四條之間存在一定矛盾：根據第十條規(guī)定，檢察機關對行政訴訟的監(jiān)督應當是全方位、全過程的，但是第六十四條又僅僅是針對生效判決、裁定規(guī)定了檢察機關可以通過審判監(jiān)督提出抗訴，檢察機關《辦案規(guī)則》也同樣只是明確了對法院生效裁判的監(jiān)督，事實上縮小了行政訴訟檢察監(jiān)督權的范疇。
（二）監(jiān)督過程滯后嚴重影響了行政訴訟檢察監(jiān)督效果。檢察機關對于行政訴訟監(jiān)督屬于事后監(jiān)督。由于雖然兩高會簽文件第六條規(guī)定了檢察機關對違反國家利益、社會公共利益的行政賠償調解可以提出抗訴，第十一條明確了檢察機關對于行政違法行為可以提出檢察建議，但實質上并沒有突破《行政訴訟法》第六十四條的范圍，仍屬于事后監(jiān)督方面。而對于行政訴訟中普遍存在的立案難、撤訴率高等突出問題，檢察機關的監(jiān)督基本上屬于空白。根據2011年《最高人民法院工作報告》顯示，2011年，各級法院共審結一審行政案件13.6萬件，各級法院一審行政案件和解撤訴的6.5萬件，占48%。這就意味著有將近一半的行政案件可能沒有機會進入監(jiān)督視野。
（三）檢察機關的政治地位一定程度上束縛了行政訴訟檢察監(jiān)督工作的開展。由于檢察機關的人、財、物同樣受制于行政機關，同時很多地方考核行政案件敗訴率，對于行政機關成為被告的案件實行“一票否決”，這種壓力又促使行政機關會想方設法的使案件朝著有利于它的方面發(fā)展，削弱了檢察機關監(jiān)督的實效。兩高會簽文件第十一條明確了檢察機關在辦理行政申訴案件中，對于發(fā)現的行政機關違反法律規(guī)定，可能影響人民法院公正審理的行為，應當向行政機關提出檢察建議，并告知法院。但是，由于該規(guī)定并沒有明確在行政機關不接受檢察建議的情形下，檢察機關以及相關法院可以進一步采取的監(jiān)督手段及行政機關應當承擔的法律責任，缺乏強有力的約束手段。
（四）行政訴訟檢察監(jiān)督案源較少難以形成規(guī)模效應。根據2011年《最高人民法院工作報告顯示》，2011年，地方各級法院受理案件1220.4萬件，審、執(zhí)結1147.9萬件，各級法院共審結一審行政案件13.6萬件，約占所有審結案件的1.2%，其中撤訴案件的比例就高達48%。在民行檢察部門內部，行政訴訟檢察監(jiān)督嚴重滯后于民事審判監(jiān)督的發(fā)展。以筆者所在的檢察院為例，自2007年至2011年五年之間，共受理行政申訴案件4件，其中3個案件做不立案處理，另有1個案件建議提請抗訴，但迄今法院尚無最終結果。由于缺乏實踐辦案經驗的支撐，檢察機關對行政訴訟檢察監(jiān)督的探索就很容易停滯不前。同時，對于法院和行政機關而言，稀少的案件監(jiān)督數量，加上缺乏成功的抗訴案件，虛化了檢察機關的行政檢察監(jiān)督職能。
三、對于完善行政訴訟檢察監(jiān)督的一點構想
（一）進一步完善相關行政訴訟檢察監(jiān)督立法。確保檢察機關法律監(jiān)督職權規(guī)范、健康行使的前提是必須有完備的法律，為檢察職權的行使掃清不必要的障礙。具體而言，就是要兩高會簽文件內容上升為國家法律的基礎上，進一步明確檢察機關對行政訴訟進行監(jiān)督的范圍、方式、程序以及相應的法律后果等。關于這方面的探討很多，也不是一蹴而就的，在此筆者就不再贅述。
（二）加強對行政撤訴案件以及不受案案件的監(jiān)督。筆者認為，應加強對行政撤訴案件以及不立案案件的監(jiān)督，將行政訴訟檢察監(jiān)督前置，確保對行政訴訟的全面監(jiān)督。“在行政訴訟制度環(huán)境沒有根本改觀的情況下，司法獨立性和權威性不足，司法能力有限，法院常常把撤訴（動員撤訴）作為個案處理遇到困境時的對策?！豹蹖嵺`中基本上沒有哪個法院是不允許相對人撤訴的。這就存在著兩種可能，一種是行政相對人迫于外界壓力被迫撤訴；另一種可能即行政機關基于考核壓力等多方面因素違法改變或撤銷原具體行政行為。無論是屬于上述哪種情形，都決定了行政撤訴案件應當成為檢察機關行政訴訟監(jiān)督的重點。此外，實踐中法院還會采取既不受案，也不給與相對人任何書面答復的方式回避掉某些復雜、棘手的行政糾紛，變相剝奪相對人的訴權。對此，檢察機關應當加大此類案件的監(jiān)督力度。
（三）加強專業(yè)化建設，提升檢察人員行政訴訟監(jiān)督能力。法院審判活動無論是在案件數量還是糾紛類型上都遠超過民行檢察業(yè)務，相較于法院成熟的專業(yè)化分工，民行檢察往往面臨著人手較少但是監(jiān)督范圍全面廣泛的困境。上述原因造成了民行檢察干警監(jiān)督能力不強的尷尬局面。要建立起多層次和多元化的專業(yè)化工作機制，培養(yǎng)行政訴訟檢察監(jiān)督專門人才，提升相關檢察人員的監(jiān)督能力與水平。
（四）積極爭取黨委、人大的支持，構建外部協作機制。相較于民事審判工作，行政訴訟牽涉的利益更廣泛、更復雜，檢察機關開展此類監(jiān)督工作所面臨的阻力可能也更大。因此，檢察機關必須化被動為主動，注意成功案例及相關工作經驗的收集與梳理，積極向黨委、人大匯報工作，爭取黨委、人大的支持，盡可能較少阻力。
（五）加強同法院的溝通聯系，暢通信息渠道。要加強同法院的溝通和聯系，尤其是和行政庭及立案庭的聯系，通過定期、深入的交流，理順工作機制，盡可能消除法院的抵觸情緒。在對具體案件進行監(jiān)督過程中，要注意方式方法，張弛有致，既要依法履行監(jiān)督職能，又要考慮到法院的難處，幫助法院破除審判阻力。
注釋：
①馬懷德，《司法改革與行政訴訟制度的完善》，《法律適用》，2005年第8期。
②何國祥、張步洪，《檢察機關行政訴訟監(jiān)督的審查對象》，《人民檢察》2002年第9期。
③何海波，《實質法治：尋求行政判決的合法性》（法律出版社2009年）第79頁。