政府主導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)模式的演化趨勢——商業(yè)研究

政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)模式演化趨勢，最終取決于促進性因素與反制、抑制性因素的博弈及其形成的合力。
（一）反制性因素的決定
如前所述，雖然政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)模式興起源于其內(nèi)在機理、農(nóng)民貧困與政策調(diào)整的推力、壟斷市場設(shè)計的引力、城市需求的拉力與土地財政的引力等因素的合力作用。但這些因素隨著經(jīng)濟、社會的發(fā)展及改革的不斷深化也在發(fā)生著變化，其反制性因素的逐漸強大將抑制這種流轉(zhuǎn)模式的擴張，最終將決定其衰退。
1.民工收入效應(yīng)弱化將致使政府主導(dǎo)型模式衰落。中國城市部門對農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移與吸納能力，最終取決于民工家庭收入能否維持其家庭城市生活開支（民工及家屬的市民化成本）［3］。其中也包括城市部門社會保障機制能否惠及民工家庭。政府主導(dǎo)模式來說，這是其可持續(xù)的物質(zhì)載體。當然，城市的發(fā)展是吸引勞動力轉(zhuǎn)移根本動力，也是推動政府主導(dǎo)型壯大的前提，但并非充分條件。
民工家庭收入維持市民化生活拐點的出現(xiàn)至關(guān)重要，如此民工家庭流轉(zhuǎn)土地意愿才能持續(xù)，才能最終支撐政府主導(dǎo)流轉(zhuǎn)模式進入穩(wěn)態(tài)發(fā)展階段。在此拐點出現(xiàn)之前，中國城鎮(zhèn)化是偽城鎮(zhèn)化，因而民工流轉(zhuǎn)土地行政化是短期化非理性行為；在此之后，民工對農(nóng)地側(cè)重于長期流轉(zhuǎn)。由此判斷，在中國城市部門難以對農(nóng)村剩余勞動力及時吸納的條件下，地方政府干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)扶持的城鎮(zhèn)化是早產(chǎn)兒。以1991-2010年的中國統(tǒng)計數(shù)據(jù)推算，盡管中國城鎮(zhèn)化速度較快，但人口市民化嚴重滯后前者，其根源是民工家庭收入的增長難以維持民工市民化的成本。對比1990年以來民工在城鄉(xiāng)部門的收入還發(fā)現(xiàn)，實際工資差距經(jīng)歷了一個由發(fā)散趨于收斂的過程，民工實際工資在城鄉(xiāng)的差異已處于低水平的均衡（收斂）狀態(tài)。民工家庭收入過去、現(xiàn)狀與未來不僅決定其生產(chǎn)方式變遷，而且決定中國土地流轉(zhuǎn)模式變遷。若民工在城鄉(xiāng)部門工資收入長期處于低均衡狀態(tài)，不僅意味著城市工資拉力的終結(jié)，也意味著民工流轉(zhuǎn)土地意愿將減弱、速度放緩甚至停滯。在此背景下，政府主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)模式將最終難逃衰落的命運。
2.城鎮(zhèn)化拐點出現(xiàn)將加速政府主導(dǎo)型衰退。2011年中國社科院《宏觀經(jīng)濟藍皮書》預(yù)言中國將在2013年左右結(jié)束高速“城市化”過程。若預(yù)測準確，可以預(yù)見，雖然城鄉(xiāng)勞動力轉(zhuǎn)移可能持續(xù)存在，但中國經(jīng)濟增速將隨城鎮(zhèn)化的減速而減速。經(jīng)濟增速放緩將延緩或抑制城市部門對農(nóng)民的引力，最終將制約農(nóng)地國有化。有學(xué)者預(yù)測中國人口紅利在2015年前后消失，城鄉(xiāng)人口遷徙拐點出現(xiàn)將為時不遠，甚至出現(xiàn)“逆城市化”現(xiàn)象。不難想象，農(nóng)民就業(yè)遷徙拐點出現(xiàn)之時，也即中國城市化擴張放緩或終結(jié)之時，政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)模式將在城鄉(xiāng)兩部門擴張將難以為繼。
目前我國城市部門處于重工業(yè)化時期，盡管城市對農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的引力在下降，這不意味城市部門擴張立即減速，城市生產(chǎn)力對政府主導(dǎo)征地模式在重工業(yè)化結(jié)束之時，其歷史慣性還會讓政府主導(dǎo)型得以延續(xù)；但是，重工業(yè)化對民工市民化貢獻有限，繼而對政府主導(dǎo)型拉力有限。從民工就業(yè)周期與城市的商業(yè)周期的聯(lián)動效應(yīng)看，重工業(yè)化對就業(yè)，繼而對政府主導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的拉力有限。對民工跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟繁榮周期，民工流轉(zhuǎn)土地涌入城市，土地流轉(zhuǎn)比重上升；在經(jīng)濟蕭條周期，農(nóng)民工返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，土地流轉(zhuǎn)比重下降。這種波動還明顯存在地區(qū)差異：在發(fā)展水平高的農(nóng)業(yè)區(qū)，土地流轉(zhuǎn)比重高、規(guī)模大、周期波動弱并趨向于收斂；在發(fā)展水平低的農(nóng)業(yè)區(qū)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)比重低、規(guī)模小，流轉(zhuǎn)隨宏觀經(jīng)濟周期波動而同步波動，流轉(zhuǎn)周期性強、趨勢性發(fā)散。土地流轉(zhuǎn)的地區(qū)差異，可能源于不同地區(qū)的工業(yè)化進程差異對土地流轉(zhuǎn)模式偏好的差異?？墒窃谥袊瑹o論是輕工業(yè)化還是重工業(yè)化，工業(yè)化對土地與民工存在需求效應(yīng)，但沒有就業(yè)的穩(wěn)態(tài)效應(yīng)。因此，中國工業(yè)化就業(yè)效應(yīng)弱，必然造成城鎮(zhèn)化對民工市民引力化弱，最終難以為土地持續(xù)長效流轉(zhuǎn)提供可能。
3.農(nóng)戶對政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)呈弱偏好。一是大都市周邊農(nóng)戶土地被征所創(chuàng)造的“暴富效應(yīng)”，在小城鎮(zhèn)土地被征農(nóng)戶中并沒有因失地而出現(xiàn)“造富效應(yīng)”而得以有效復(fù)制；相反還因就業(yè)培訓(xùn)不足與社會保障殘缺使多數(shù)失地農(nóng)戶陷入了物質(zhì)貧困狀態(tài)。二是政府流轉(zhuǎn)土地帶來失地農(nóng)戶雙重貧困。一方面，被流轉(zhuǎn)土地租金經(jīng)常被拖欠或因通脹縮水，引起失地農(nóng)戶收入下降，乃至陷入生活貧困；另一方面，失地農(nóng)戶失去的也包括原有的生存方式，以致多數(shù)中老年農(nóng)民變得無所適從，導(dǎo)致鄉(xiāng)村文明沒落。三是地方政府重流轉(zhuǎn)過程、輕視流轉(zhuǎn)責任。與基層政府對土地流轉(zhuǎn)前的動員、宣傳、鼓動，強化流轉(zhuǎn)中的鼓勵、誘導(dǎo)、幫扶不同，土地流轉(zhuǎn)后，官員對失地農(nóng)戶的服務(wù)、幫扶、救助缺失，可謂流轉(zhuǎn)前后“兩重天”，使本來就缺少互信的官民關(guān)系，因政府介入土地流轉(zhuǎn)而雪上加霜。在羅山縣調(diào)查證實了以上情況。雖然政府流轉(zhuǎn)土地優(yōu)點多，但是遺留問題也最多。四是農(nóng)戶失地后才認識到土地價值。諸多因素造成多數(shù)農(nóng)戶對政府型流轉(zhuǎn)態(tài)度的轉(zhuǎn)向懷疑甚至后悔。因此，政府主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)不具備推廣效應(yīng)，其根本原因在于它不能解決、也無法回避農(nóng)民失地后收入風險、就業(yè)風險及其他各種風險。
4.中央政府對政府主導(dǎo)型治理措施將日趨強化。政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)模式崇拜唯GDP至上、賣地財政，這將繼續(xù)加劇農(nóng)地的非農(nóng)化和廢棄化、失地農(nóng)民的游民化與無產(chǎn)化；將更多引發(fā)類似“唐福珍”事件；將出現(xiàn)更多政府“圈地”轟轟烈烈，農(nóng)民“護地”殷殷切切現(xiàn)象。面對地方政府征拆的短期化行為所導(dǎo)致社會危害，為了規(guī)范地方政府的“征拆”行為，中央政府在1991年出臺了“城市房屋拆遷管理條例”、2001年“小修”舊條例、2004年修憲增補了“征用補償”、2007年頒布《物權(quán)法》、2010年廢止“舊條例”并制定2011“新條例”。然而，某些地方政府利用中央監(jiān)管漏洞，奉行“上有政策，下有對策”的“圈地”模式，把城市的征地模式蔓延到廣大鄉(xiāng)村，把失地農(nóng)戶留下的包袱拋給社會與國家，把民眾對政府公信力下降的治理成本留給中央。因此“在當代中國私權(quán)與公權(quán)的博弈中，私有權(quán)利的正當性保障每向前邁進一小步，都以無數(shù)各階層居民日積月累的利益損害和犧牲作為沉重的社會代價，許多時候常常還須支付生命代價”?。?］。在此背景下，為了糧食安全、農(nóng)業(yè)安全與社會穩(wěn)定，中央政府對政府主導(dǎo)模式的約束與規(guī)范日趨強化，對其流轉(zhuǎn)邊界的界定必定日趨清晰，對其流轉(zhuǎn)權(quán)責的量化必將公正公平。由此推斷，政府主導(dǎo)流轉(zhuǎn)模式難以在政策與制度上持續(xù)擴張。
5.政府主導(dǎo)型農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營難以為繼。政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)租金相對要高于農(nóng)戶主導(dǎo)型，但是政府主導(dǎo)型的租金模式不可持續(xù)。一是其租金決定機制并非市場而是政府干預(yù)。若按照市場租金流轉(zhuǎn)土地，多數(shù)農(nóng)戶不愿把土地流轉(zhuǎn)給陌生的農(nóng)業(yè)企業(yè)主，所以政府讓企業(yè)出高于農(nóng)戶主導(dǎo)型的租金才能獲得足夠多的土地實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。二是政府以財政補貼誘致承租組織支付高租金。為了推動規(guī)模經(jīng)濟，政府對農(nóng)業(yè)企業(yè)給予生產(chǎn)補貼與農(nóng)機獎勵政策，并鼓勵農(nóng)業(yè)企業(yè)通過規(guī)模經(jīng)濟與生產(chǎn)“非糧化”路徑獲得較高利潤。雖然此類補貼對財政捉襟見肘的縣鄉(xiāng)政府來說，或許短期、小范圍（如流轉(zhuǎn)示范點）補貼還能維持，但是對長期大范圍補貼，地方財政難以為繼。因此地方政府主導(dǎo)型有示范效應(yīng)，但不具有持續(xù)效應(yīng)與推廣效應(yīng)。三是政府主導(dǎo)型企業(yè)經(jīng)營收益難以回避規(guī)模收益遞減規(guī)律。對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)來說，若其它條件不變，無論農(nóng)企生產(chǎn)何種農(nóng)產(chǎn)品，隨著產(chǎn)量增加，農(nóng)產(chǎn)品將面臨“增產(chǎn)不增收”困境。農(nóng)企要逃避農(nóng)產(chǎn)品彈性宿命論，企業(yè)生產(chǎn)出來農(nóng)產(chǎn)品越少越好，產(chǎn)品的壟斷地位越強越好，才能獲得高利潤、承擔高租金。相反，隨著同業(yè)企業(yè)越多競爭越激烈，承擔更高流轉(zhuǎn)費用的企業(yè)可能處于虧損甚至破產(chǎn)邊緣，從而制約政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)模式延續(xù)。
6.農(nóng)戶主導(dǎo)型模式讓政府主導(dǎo)型模式遜色。目前農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化模式有三種，日本模式、美國模式、以色列模式，無論那種模式都以家庭農(nóng)場為依托。政府主導(dǎo)的中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化模式不完全相同，主要是外生農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化補貼模式與內(nèi)生的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化模式并存。外生農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化補貼模式是中國政府利用行政力量促進土地流轉(zhuǎn)，利用地方財政補貼資本投資農(nóng)業(yè)、實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，同時又融合了以色列合作社或美國農(nóng)業(yè)企業(yè)化的經(jīng)驗。雖然現(xiàn)在談?wù)撈涑蓴∵€為時尚早，但顯然違背了農(nóng)業(yè)人口大國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化一般規(guī)律，也脫離了中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)一般國情。內(nèi)生農(nóng)業(yè)現(xiàn)代是指以農(nóng)戶主導(dǎo)型的家庭小農(nóng)場經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素租賃式相結(jié)合，融合了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)精耕細作優(yōu)點的基礎(chǔ)上的小農(nóng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，不同美日諸國模式，也不同于以色列模式，受到農(nóng)民歡迎。政府主導(dǎo)型的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營模式以聚變式改革為主，其經(jīng)營方式以股份合作制、股份制、合作社與企業(yè)化經(jīng)營為主，大量的事實證明，它們雖然有規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢，但是土地產(chǎn)出效率低于農(nóng)戶主導(dǎo)型。根據(jù)諾斯群體意識與組織效率理論，農(nóng)戶主導(dǎo)型以家庭規(guī)模經(jīng)營為基礎(chǔ)的小農(nóng)經(jīng)營減低監(jiān)管成本，從而實現(xiàn)了與小農(nóng)意識兼容；政府主導(dǎo)型的以企業(yè)化與合作化為主的經(jīng)營模式，最難以克服人治社會、人情社會的監(jiān)管缺位，最終會誘致公地悲劇。人民公社演繹結(jié)果證明，土地生產(chǎn)組織方式必須與群體主流意識兼容，否則難以克服搭便車行為。因此，不難想象，在土地流轉(zhuǎn)利益博弈中，農(nóng)戶主導(dǎo)的租賃式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化模式必將蠶食政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化模式運行空間。
（二）促進性因素的堅持
如前所述，政府主導(dǎo)型得以興起可歸納為五點（權(quán)力依附機制、土地財政、流轉(zhuǎn)政策激勵、城鎮(zhèn)先發(fā)優(yōu)勢與土地市場行政壟斷），其性質(zhì)存在顯著差異：權(quán)力依附機制因政治體制而存，土地財政由財稅改革而起，流轉(zhuǎn)政策因土地制度而定，城鎮(zhèn)先發(fā)優(yōu)勢隨生產(chǎn)力布局而變，土地市場壟斷也隨中央政府決策而改。其中政治體制屬于根本性制度而難以聚變；財稅制度、土地制度屬于依附型制度具有穩(wěn)定性、長期性；生產(chǎn)力布局屬于演變性利益制度；中央政府政策因國家利益調(diào)整機制具有突變性。因而政治體制、財稅制度、土地制度變革具有歷史慣性與穩(wěn)定性，難以短期發(fā)生突變，屬于短期穩(wěn)定常量，對政府主導(dǎo)型興起于運行穩(wěn)定起主導(dǎo)作用。生產(chǎn)力布局、中央政府政策屬于利益調(diào)整機制無時、無處不變，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展政策誘導(dǎo)下，屬于具有弱化功能的短期變量，對政府主導(dǎo)型的擴張具有短期的弱穩(wěn)定效應(yīng)與長期的遞減效應(yīng)。
（三）兩個因素的博弈結(jié)果——政府主導(dǎo)模式將短期崛起、長期衰落
對以上兩相反力量及合力分析。從對政府主導(dǎo)型促進性因素分析，其主要是制度基因的慣性，具有強化功能，所以政府主導(dǎo)型在短期還有蔓延與擴張的可能。但是從長期來看，推進政府主導(dǎo)型運行有利因素面臨很大不確定性，如以人為本、依法治國，社會民主化制度全面落實，必將弱化政府主導(dǎo)型存在的政治、政策基礎(chǔ)。從對其抑制性的因素看，由于前3條屬于短期變量，由社會生產(chǎn)力決定；后2條屬于短期常量、長期變量，由意識形態(tài)決定。以此推測，政府主導(dǎo)型在短期面臨的抑制性因素難以形成強勢合力，具有若中性，但在長期具有強合力效應(yīng)。因此，從短期看，有利于政府主導(dǎo)型的力量處于上升期，不利于其發(fā)展力量處于萌芽或弱狀態(tài)，前者力量超過后者，因而在短期其至少維持穩(wěn)定或擴張狀態(tài)。從長期看，有利于政府主導(dǎo)型擴張因素在衰變，其反制力量在形成累加效應(yīng)，此消彼漲，政府主導(dǎo)型將處于衰落或停滯狀態(tài)。當然，在發(fā)展水平不同的地區(qū)，政府主導(dǎo)型演化趨勢可能存在時空方面的差異。
五、結(jié)束語
政府主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)模式在許多地方的實際運行中已經(jīng)演變?yōu)榈胤焦賳T主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)模式，其中地方政府越權(quán)、越位流轉(zhuǎn)普遍存在，這與中央土地流轉(zhuǎn)制度設(shè)計初衷、與國家長期發(fā)展目標、與城鄉(xiāng)社會和諧發(fā)展的目標南轅北轍。中央政府作為制度頂層的設(shè)計者，對此必須有足夠的認識與覺悟，利用憲政力量規(guī)避地方官員的流轉(zhuǎn)尋租行為，若此，政府主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)模式不僅能揚長避短，而且能為民所用，最終實現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)村增福的改革目標。正視政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)模式引致的農(nóng)民生存狀況與農(nóng)業(yè)危機是中央政府職能。鑒于政府主導(dǎo)型強勢地位，不是一張政府頒發(fā)的土地確權(quán)證書就能捍衛(wèi)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)權(quán)益。因此，回歸土地農(nóng)戶所有制模式、重構(gòu)農(nóng)戶土地所有權(quán)是確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)健康運行的前提；要建設(shè)具有真正憲政精神的法治機制來剛性監(jiān)管農(nóng)地農(nóng)用，切實保護農(nóng)民地權(quán)。中央應(yīng)重新對地方政府在土地流轉(zhuǎn)中的作為進行賦權(quán)及角色界定，其職能局限于服務(wù)；要鼓勵、扶持農(nóng)戶主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)模式走向農(nóng)產(chǎn)品市場化、服務(wù)社會化、經(jīng)營規(guī)模化道路。但當務(wù)之急是立即叫停政府主導(dǎo)型模式，并認真反思、及時糾正一些地方政府強征強遷、“圈地滅村”等惡劣行為。
注釋：
①本文數(shù)據(jù)若無注釋或特殊說明，皆來源于課題組調(diào)查。
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