政府主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)崛起的主要誘因——商業(yè)研究

 政府介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)打破小農(nóng)主導(dǎo)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的漸進(jìn)式路徑，激活了才睡的集體主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)模式，讓行政力量從城市蔓延到鄉(xiāng)村。但什么力量或因素讓政府主導(dǎo)型在流轉(zhuǎn)面積、規(guī)模、速度上“大躍進(jìn)”，是什么力量讓不同模式流轉(zhuǎn)邊界變得模糊，以下分析歸納出五個(gè)方面的成因。
（一）政府主導(dǎo)型后來居上源于政府部門的內(nèi)在機(jī)制
應(yīng)該說，政府促進(jìn)農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)是為了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的示范效應(yīng)與適當(dāng)規(guī)模經(jīng)營，有效利用土地資源的考慮，但在具體的實(shí)施過程中卻經(jīng)常被一些基層政府部門演化為政績工程。于是在某些地方甚至出現(xiàn)了掩蓋土地流轉(zhuǎn)中的弊端、偽造流轉(zhuǎn)政績、暴力威懾迫使處于弱勢的農(nóng)戶接受政府流轉(zhuǎn)干預(yù)的“流轉(zhuǎn)酷吏”，制造了當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)中的不和諧現(xiàn)象。深入一步分析，政府主導(dǎo)型的崛起還源于流轉(zhuǎn)主體對(duì)公共權(quán)力資源享有的獨(dú)占地位與政策的解釋權(quán)，于是自由流轉(zhuǎn)政策演化為一個(gè)由地方政治權(quán)力中心決定的土地流轉(zhuǎn)，其價(jià)值導(dǎo)向——政府利益優(yōu)先原則。政府權(quán)力中心根據(jù)其政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的需要自上而下制定并控制土地流轉(zhuǎn)程序和運(yùn)作，而土地利益攸關(guān)者卻遠(yuǎn)離權(quán)力中心。至于政府推動(dòng)的大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)中的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等流轉(zhuǎn)成本與治理成本，地方政府也有較成熟的轉(zhuǎn)嫁路徑。譬如，上屆政府要么轉(zhuǎn)嫁給下一屆政府，要么把責(zé)任推卸給執(zhí)行部門；要么讓整個(gè)社會(huì)承擔(dān)，要么由中央政府最終買單。因此，只要農(nóng)戶默許土地流轉(zhuǎn)、只要中央不考慮糧食安全，那么地方政府愿意一勞永逸流轉(zhuǎn)土地，直到?jīng)]有土地可流轉(zhuǎn)為止。
（二）政府主導(dǎo)型興起源于中央政策嬗變
2009年無疑是中國土地流轉(zhuǎn)格局的拐點(diǎn)，也是政府主導(dǎo)型在農(nóng)村興起的分界點(diǎn)。之前，沒有任何政策鼓勵(lì)政府直接介入土地微觀配置；但是自此以后，歷年出臺(tái)的中央一號(hào)文件對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)推動(dòng)起到了乘數(shù)效應(yīng)。以羅山縣為例，　2009年前政府主導(dǎo)型的土地流轉(zhuǎn)幾乎為零；2009年后，地方三級(jí)政府以推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、興辦農(nóng)業(yè)合作社、構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園為目的，利用政策激勵(lì)與利益誘導(dǎo)農(nóng)民交出土地；在責(zé)難農(nóng)戶主導(dǎo)型的非市場化同時(shí)，在農(nóng)村大力推行政府主導(dǎo)型。這是政府主導(dǎo)型興起的政策背景。
（三）地方財(cái)政赤字誘致政府主導(dǎo)型崛起
在城市，大量暴力拆遷與強(qiáng)制征地得以發(fā)生，其中一個(gè)重要原因是同地方政府收入相關(guān)。20世紀(jì)90年代中國改革引致兩個(gè)結(jié)果：一個(gè)是地方政府財(cái)政收入因分稅制改革、農(nóng)業(yè)稅廢除、中小企業(yè)私有化改革而銳減；另一個(gè)是中央政府的“事權(quán)下放，財(cái)權(quán)上收”財(cái)政體制導(dǎo)致地方政府財(cái)政長期惡化。地方政府在地方稅收開源無望條件下，政府介入土地流轉(zhuǎn)，以費(fèi)代稅重構(gòu)地方財(cái)政體制成為選擇，土地財(cái)政就此興起。同時(shí)，地方政府正面臨“以地生財(cái)”最佳機(jī)遇期，一方面城市部門對(duì)土地流轉(zhuǎn)有超額需求使土地財(cái)政成為現(xiàn)實(shí)；一方面集體土地產(chǎn)權(quán)與土地國有化的“雙軌制”讓土地財(cái)政運(yùn)作成為可能。事實(shí)上，土地征賣不僅可以實(shí)現(xiàn)地方政府的第二財(cái)政的目標(biāo)，而且產(chǎn)生政績效應(yīng)與收入效應(yīng)，政府增收、官員致富。實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，政府主導(dǎo)型模式崛起同政府財(cái)政惡化相關(guān)。若以歷年政府土地收入為因變量，城市新增用地面積為應(yīng)變量進(jìn)行回歸分析，二者成正相關(guān)。雖其崛起是近10年的事情，但是歷史同期數(shù)據(jù)擬合二者的同步性。我們都能看到這些年城市規(guī)模急劇擴(kuò)張而農(nóng)地急劇減少的事實(shí)。
（四）城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)先發(fā)優(yōu)勢誘致土地流轉(zhuǎn)
從宏觀視角看，政府主導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)興起源于城市對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)資源需求，或者說是緣于我國經(jīng)濟(jì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所形成的城市拉力與農(nóng)村的推加：一方面，中國人多地少，多數(shù)農(nóng)戶依賴純農(nóng)業(yè)收入難以過上小康生活，必須擺脫土地，尋求新的就業(yè)機(jī)會(huì)。正是這種資源短缺陷阱與對(duì)富裕生活追求才把農(nóng)村優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)推向城市。另一方面，城市部門對(duì)農(nóng)村廉價(jià)勞動(dòng)力與土地資源需求是強(qiáng)大的拉力。由于農(nóng)村勞動(dòng)可自由流動(dòng)，而農(nóng)地拘泥于空間區(qū)位難以自由向城市部門配置，于是政府主導(dǎo)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)隨民工潮的涌動(dòng)潮起潮落。
（五）政府主導(dǎo)型崛起源于土地市場壟斷
政府對(duì)土地國有化的壟斷權(quán)引致中國土地市場二元化及政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)模式崛起。中國二元制土地市場的主要表現(xiàn)是，一方面，集體土地與國有土地產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)存在制度歧視，兩種土地的產(chǎn)權(quán)歧視必然引致交易價(jià)格歧視，由此扭曲市場的資源配置功能；另一方面，地方政府對(duì)集體土地國有化行為屬于典型的非市場行為。政府在一級(jí)土地市場處于買方壟斷與在二級(jí)市場處于賣方壟斷地位，因于中央對(duì)地方政府市場地位特許權(quán)，所以地方政府以行政權(quán)控制土地流轉(zhuǎn)權(quán)、以行政力量控制市場力量，以攫取土地流轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)租金獲得土地財(cái)政，這是政府主導(dǎo)型崛起的市場制度基礎(chǔ)。其市場交易權(quán)的設(shè)計(jì)不僅是對(duì)失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)上的兩次盤剝，而且是對(duì)民工家庭定居城鎮(zhèn)化的兩次盤剝，其弊端將隨政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)強(qiáng)化而日益強(qiáng)化。