政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式特征與演化趨勢(shì)——商業(yè)研究

 一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式呈現(xiàn)的新特征
2009年的中央一號(hào)文件是中國(guó)土地資源配置演化的拐點(diǎn)，其主要是強(qiáng)化了政府主導(dǎo)型在土地流轉(zhuǎn)格局中的地位，并誘發(fā)諸多土地流轉(zhuǎn)的新特征。
（一）流轉(zhuǎn)土地主體行政層級(jí)日趨高層化
從全國(guó)范圍看，農(nóng)地國(guó)有化完全被地方政府主導(dǎo)。如信陽(yáng)模式、安陽(yáng)模式、成都模式、天津模式都屬于政府主導(dǎo)型。從土地流轉(zhuǎn)收益在各級(jí)地方政府分割看，分別以縣（區(qū)）、市、直轄市為主體。在2009年以前，土地流轉(zhuǎn)以市縣為主，省級(jí)政府很少直接介入土地流轉(zhuǎn)。2009年后，省級(jí)政府（如天津市）也直接介入土地流轉(zhuǎn)。信陽(yáng)市流轉(zhuǎn)農(nóng)地的價(jià)值大小與政府參與的級(jí)別掛鉤，土地流轉(zhuǎn)價(jià)值越高，政府介入的行政級(jí)別就越高，其中信陽(yáng)市洋山新區(qū)采用市政府主導(dǎo)型，縣城周邊采用縣政府主導(dǎo)型，小集鎮(zhèn)周邊采用鄉(xiāng)政府主導(dǎo)型，中心村周邊采用行政村主導(dǎo)型；農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)以農(nóng)戶(hù)主導(dǎo)的格局完全被打破，以固始縣為例，2009年前農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)權(quán)完全掌控在農(nóng)戶(hù)手中，土地是否流轉(zhuǎn)、怎樣流轉(zhuǎn)、對(duì)誰(shuí)流轉(zhuǎn)，完全有農(nóng)戶(hù)掌控，2009年后農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)日益從農(nóng)戶(hù)手中轉(zhuǎn)移到村委、鄉(xiāng)、縣及附屬部門(mén)手中。
（二）流轉(zhuǎn)邊界由涇渭分明轉(zhuǎn)向交叉混合
2009年前，政府主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)僅涉足集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地（簡(jiǎn)稱(chēng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”），幾乎不涉足農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)。2009年后，各地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)涉足從無(wú)到有、從小到大。從流轉(zhuǎn)標(biāo)的邊界看，在2009年前，三種模式有清晰、明確、不成文的流轉(zhuǎn)標(biāo)的與邊界。從流轉(zhuǎn)標(biāo)的看，農(nóng)戶(hù)主導(dǎo)型主要流轉(zhuǎn)耕地、宅基地、林地等農(nóng)戶(hù)直接支配的資源；集體主導(dǎo)型（含村委、村組）流轉(zhuǎn)標(biāo)的是以機(jī)動(dòng)耕地、河灘、林地、荒山、礦山、湖塘為主的集體直接控制的自然資源；政府征地主要是以公益性基礎(chǔ)設(shè)施用地（公路、鐵路、港口）、生態(tài)建設(shè)（如防護(hù)林）與部分小集鎮(zhèn)建設(shè)用地為主。以信陽(yáng)市為例，在耕地流轉(zhuǎn)份額中，農(nóng)戶(hù)主導(dǎo)型占95.1%、集體占4.6%、政府占0.3%①。集體流轉(zhuǎn)非耕地自然資源所占比重較大，占集體流轉(zhuǎn)比重的61.7%。2009年后，三種模式流轉(zhuǎn)標(biāo)的交叉、邊界模糊。在鄉(xiāng)村，雖然不同標(biāo)的可以采用相同流轉(zhuǎn)方式，但是針對(duì)農(nóng)業(yè)用地的流轉(zhuǎn)，87.1%采用農(nóng)戶(hù)主導(dǎo)流轉(zhuǎn)模式，僅有10.9%的采用集體流轉(zhuǎn)、2%的采用政府流轉(zhuǎn)。同時(shí)，集體主導(dǎo)、農(nóng)戶(hù)主導(dǎo)（以家族為主）的小產(chǎn)權(quán)房也在小城鎮(zhèn)郊區(qū)存在，由于無(wú)法獲得相關(guān)數(shù)據(jù)，其發(fā)展趨勢(shì)難以判斷。由此，為了爭(zhēng)奪與瓜分土地“非農(nóng)化”收益，使土地流轉(zhuǎn)集體主導(dǎo)型、農(nóng)戶(hù)主導(dǎo)型由鄉(xiāng)村向小城鎮(zhèn)、小集市擴(kuò)張；在官員政績(jī)沖動(dòng)下，土地流轉(zhuǎn)政府主導(dǎo)型由城市部門(mén)向鄉(xiāng)村部門(mén)蔓延。
總第428期于傳崗：政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式特征與演化趨勢(shì)····商　業(yè)　研　究2012/12（三）土地流轉(zhuǎn)規(guī)模呈明顯大躍進(jìn)態(tài)勢(shì)
無(wú)論是在城市部門(mén)還是在鄉(xiāng)村，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模、速度都發(fā)生巨大變化。2009年前，鄉(xiāng)村部門(mén)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小、速度慢，采用螞蟻搬家式；其后，政府介入土地流轉(zhuǎn)，卻誘致流轉(zhuǎn)規(guī)模和涉及范圍擴(kuò)大、速度加快。2009年后，集體土地整體流轉(zhuǎn)、自然村落整村搬遷成為新趨勢(shì)。據(jù)信陽(yáng)市農(nóng)業(yè)局報(bào)道，2009年底，信陽(yáng)市共流轉(zhuǎn)土地109萬(wàn)畝，占耕地總面積的13.5%。2010年，信陽(yáng)共創(chuàng)辦土地信用合作社240家，建立土地流轉(zhuǎn)中心197個(gè)；流轉(zhuǎn)土地總面積達(dá)到745萬(wàn)畝，是改革試驗(yàn)前的7倍。其中，流轉(zhuǎn)耕地343萬(wàn)畝，占總面積的40%；林地336萬(wàn)畝，占總面積的43%；另有水面51萬(wàn)畝，其他15萬(wàn)畝。在3年內(nèi)，因政府參入，農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積增長(zhǎng)3倍。黃延信的調(diào)查也存在類(lèi)似情況［2］。政府主導(dǎo)的流轉(zhuǎn)規(guī)模、速度、影響及所產(chǎn)生的震撼力前所未有。
（四）規(guī)模經(jīng)營(yíng)是政府主導(dǎo)型唯一目標(biāo)
在農(nóng)地流轉(zhuǎn)大躍進(jìn)背后，推手是政府主導(dǎo)流轉(zhuǎn)土地實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的大躍進(jìn)。據(jù)黃延信的調(diào)查［2］，課題組推測(cè)，產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)企業(yè)合作社已經(jīng)超過(guò)日本農(nóng)業(yè)平均規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平，達(dá)到或接近美國(guó)農(nóng)業(yè)企業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)程度。除農(nóng)戶(hù)主導(dǎo)型采用適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)外，政府主導(dǎo)流轉(zhuǎn)的土地，其經(jīng)營(yíng)方式采用龍頭企業(yè)、專(zhuān)業(yè)合作社、龍頭企業(yè)+合作社、股份合作制等多種經(jīng)營(yíng)方式。與土地流轉(zhuǎn)的大躍進(jìn)一樣，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的大躍進(jìn)顯然違背了科學(xué)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)理念，也超越了城鄉(xiāng)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展要求。無(wú)論哪種形式的農(nóng)地超大規(guī)模經(jīng)營(yíng)，其背后總能找到地方政府影子，都是政府主導(dǎo)型引致的結(jié)果。如“反租倒包”模式，即農(nóng)村基層政府將農(nóng)戶(hù)承包地整體反租過(guò)來(lái)，再轉(zhuǎn)包給各種農(nóng)業(yè)企業(yè)或合作社。其特點(diǎn)是土地承包關(guān)系不變，轉(zhuǎn)包方不履行對(duì)原流轉(zhuǎn)戶(hù)的承包權(quán)的義務(wù)，把流轉(zhuǎn)權(quán)與流轉(zhuǎn)租金的支配權(quán)授權(quán)給準(zhǔn)政府組織村委，流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶(hù)從經(jīng)營(yíng)者變?yōu)槎ň诱撸ㄅ杂^者），農(nóng)民從有產(chǎn)者變?yōu)闊o(wú)產(chǎn)者。
（五）土地流轉(zhuǎn)契約長(zhǎng)期化趨勢(shì)明顯
一般農(nóng)戶(hù)、集體主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)期限在5年以下，但是政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)期限相對(duì)較長(zhǎng)，多數(shù)為5年以上。事實(shí)上，在信陽(yáng)市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2年左右的流轉(zhuǎn)期為農(nóng)戶(hù)主導(dǎo)型、3-5年多數(shù)為集體主導(dǎo)型、5年以上為政府主導(dǎo)型。考慮到農(nóng)戶(hù)主導(dǎo)型可自然順延流轉(zhuǎn)期的事實(shí)，其流轉(zhuǎn)期未必比其他模式短，只是流轉(zhuǎn)契約簽署存在差異。如農(nóng)戶(hù)主導(dǎo)型多采用無(wú)非正式契約（口頭契約）。在信陽(yáng)的零星調(diào)查還顯示，農(nóng)戶(hù)主導(dǎo)型99%屬于非正式契約，其流轉(zhuǎn)期順延可達(dá)15年以上。集體主導(dǎo)型也存在類(lèi)似情況，只是流轉(zhuǎn)合同以文字形式存在，且不規(guī)范。相反，政府主導(dǎo)型在農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)以正式契約為主，其中61.3%為5年，35.9%為5-10年，10年以上較少。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的政府主導(dǎo)型一般多數(shù)是發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)、多年生高效經(jīng)濟(jì)作物為主，流轉(zhuǎn)用途“非糧化、非農(nóng)化”明顯，最長(zhǎng)簽約到2028年，其他用途流轉(zhuǎn)期較短［2］。與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比較，信陽(yáng)模式與其存在流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)目的上的差異，其流轉(zhuǎn)契約能否自發(fā)順延，目前還無(wú)實(shí)例。
（六）流轉(zhuǎn)費(fèi)用支付因地因模式而異
從地區(qū)差異看，流轉(zhuǎn)面積、區(qū)位、用途等因素引致各地土地流轉(zhuǎn)價(jià)格差別較大。同一地塊因不同流轉(zhuǎn)模式而存在租金差異，地區(qū)間租金差異更明顯。浙江省德清縣和嘉善縣土地流轉(zhuǎn)租金一般每畝每年600多元，最高可達(dá)1　000元，只能種糧的低洼地一般為400元。黑龍江省克山縣流轉(zhuǎn)價(jià)格大體在150-280元之間，多數(shù)為200元左右；綏化市流轉(zhuǎn)價(jià)格平均為268元［2］。河南信陽(yáng)租金按極差地租定價(jià)，優(yōu)等地500元/畝，劣等地200元/畝，但是也存在零流轉(zhuǎn)租金的現(xiàn)象。此外，雖然土地流轉(zhuǎn)租金通過(guò)平等協(xié)商來(lái)決定，但不同模式租金差異明顯。流行的土地流轉(zhuǎn)定價(jià)機(jī)制可分為，社會(huì)關(guān)系（人情）型、市場(chǎng)理性型、“關(guān)系”市場(chǎng)型、行政市場(chǎng)型（簡(jiǎn)稱(chēng)混合型）。在河南省羅山縣，相同品質(zhì)的地塊，農(nóng)戶(hù)主導(dǎo)型300元/畝，集體主導(dǎo)型400元/畝，政府主導(dǎo)型500元/畝。其中，農(nóng)戶(hù)主導(dǎo)型主要以關(guān)系定價(jià)為主，以市場(chǎng)定價(jià)為附；集體主導(dǎo)型以關(guān)系市場(chǎng)混合型為主；政府主導(dǎo)型幾乎完全按行政市場(chǎng)型定價(jià)。政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)金最高，源于熟人社會(huì)與非熟人社會(huì)博弈。
（七）政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)費(fèi)用支付多樣化
流轉(zhuǎn)費(fèi)用多以現(xiàn)金計(jì)價(jià)，結(jié)算方式為一次交齊和分次交齊兩種。在浙江德清縣和嘉善縣，轉(zhuǎn)入方要在年底時(shí)將下年租金一次付清；綏化市的流轉(zhuǎn)費(fèi)用支付是先交80%以上，其余可分期付款。有些省份還存在實(shí)物計(jì)價(jià)貨幣結(jié)算、實(shí)物計(jì)價(jià)實(shí)物結(jié)算等方式。四川省成都市都江堰現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技示范園區(qū)流轉(zhuǎn)的土地每畝年租金是500公斤大米，以當(dāng)時(shí)市場(chǎng)價(jià)折算成貨幣。安徽省繁昌縣流轉(zhuǎn)價(jià)格一般用稻谷計(jì)算，大約每年每畝200－225斤稻谷，轉(zhuǎn)出戶(hù)按折算比例從轉(zhuǎn)入方領(lǐng)取大米［2］。河南信陽(yáng)市農(nóng)戶(hù)主導(dǎo)型租金載體多樣，但是熟人社會(huì)與親朋關(guān)系引致零租金背后是勞役租金；政府主導(dǎo)型租金結(jié)算以貨幣或?qū)嵨锏刈鉃橹?，并有明確時(shí)間約束。