土地政策參與宏觀調(diào)控的政策工具研究——經(jīng)濟(jì)與管理

 一、引言
土地與資本、勞動(dòng)等要素都是發(fā)展經(jīng)濟(jì)不可或缺的投入要素，配第曾用“土地是財(cái)富之母，勞動(dòng)是財(cái)富之父和能動(dòng)的要素”來概括土地對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)作用。土地作為重要的生產(chǎn)投入要素，不僅具有像資本、勞動(dòng)等要素的一般屬性，也具有其獨(dú)特的屬性。資本、勞動(dòng)都具有極大的流動(dòng)性和可再生性，而土地則是固定、缺少流動(dòng)性，并且具有很強(qiáng)的空間屬性，尤其是可適宜經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的土地幾乎是不可再生的，這些特點(diǎn)使土地與其他要素不同，也為土地政策成為宏觀調(diào)控工具增加了難度。眾所周知，我國傳統(tǒng)的宏觀調(diào)控工具是貨幣政策和財(cái)政政策，土地政策還未曾從真正意義上成為國家的宏觀調(diào)控工具。雖然自2003年我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新的增長周期擴(kuò)展階段，我國政府曾明確提出土地政策參與宏觀調(diào)控，并與傳統(tǒng)的信貸政策并列作為宏觀調(diào)控的主要工具，但由于土地的特殊性，國家一直不能像貨幣政策和財(cái)政政策那樣在全國范圍內(nèi)進(jìn)行靈活運(yùn)用，因而土地政策參與宏觀調(diào)控是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢下新的研究課題。筆者認(rèn)為，貨幣政策（財(cái)政政策）作為宏觀調(diào)控工具是由國家調(diào)節(jié)控制貨幣（財(cái)政收入）的供應(yīng)量和需求量，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，圍繞供給量和需求量制定相關(guān)的經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的貨幣量，使其能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；而與此類似，土地作為宏觀調(diào)控工具也應(yīng)由國家控制土地的供給量和需求量，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體情況對土地資源的總量和結(jié)構(gòu)進(jìn)行干預(yù)和調(diào)節(jié)。黨的“十七大”報(bào)告中也明確要求“在2020年初步完成主體功能區(qū)布局”。而主體功能區(qū)的理論創(chuàng)新，其實(shí)質(zhì)是將空間維度重新納入理論分析。主體功能區(qū)的不斷發(fā)展及其變化，必然是土地政策在“空間維度”上的一種屬性表現(xiàn)。因此，進(jìn)一步探尋土地政策參與宏觀調(diào)控必然是深入主體功能區(qū)理論基礎(chǔ)建設(shè)的客觀要求。
二、土地政策參與宏觀調(diào)控工具：基于我國土地政策實(shí)踐視角
最先把土地作為重要生產(chǎn)要素的學(xué)者是認(rèn)為“土地是財(cái)富之母”的配第，以及認(rèn)為“土地是所有財(cái)富由以產(chǎn)生的源泉或資料”的坎蒂隆。此后，生產(chǎn)要素理論不斷發(fā)展，直至今天的“生產(chǎn)要素六元論”（人力、財(cái)力、物力、運(yùn)力、自然力和時(shí)力，其中土地屬于自然力）學(xué)說在理論界幾乎達(dá)成共識(shí)。事實(shí)上，土地要素是勞動(dòng)要素和資本要素運(yùn)行的空間載體，如果能夠引導(dǎo)和調(diào)節(jié)土地要素的投入方向和投入量，就能通過不同的土地政策產(chǎn)生的不同經(jīng)濟(jì)效果來調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)，所以生產(chǎn)要素理論成為土地政策參與宏觀調(diào)控的重要理論依據(jù)。根據(jù)我國土地政策實(shí)踐，土地政策是從供給和需求兩方面參與宏觀調(diào)控。在供給方面，雖然我國用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地總面積是固定的，但由于土地公有制使我國政府對土地?fù)碛薪^對的控制權(quán)，因而從供給方面能夠進(jìn)行效果很好的調(diào)控，可以從土地供給方式、供給結(jié)構(gòu)、供給價(jià)格三方面制定土地政策對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)。在土地需求方面，包括農(nóng)業(yè)用地需求、工業(yè)和建筑用地需求以及服務(wù)業(yè)和居民住房用地需求構(gòu)成了土地的總需求，而土地需求的調(diào)節(jié)主要在于房地產(chǎn)市場對住房需求的調(diào)節(jié)。由于我國農(nóng)業(yè)用地實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，具有穩(wěn)定性，不符合宏觀調(diào)控政策所需要的靈活性，而工業(yè)和建筑用地以及服務(wù)業(yè)的用地需求應(yīng)從土地整體規(guī)劃的大方向來考慮并與產(chǎn)業(yè)政策等相關(guān)政策綜合考慮對需求的調(diào)節(jié)，因而只有房地產(chǎn)市場適合調(diào)控手段的靈活多變。
土地政策的主要調(diào)控工具包括土地供應(yīng)與市場規(guī)則工具、土地價(jià)格與收益政策工具、土地收購儲(chǔ)備工具以及“道義勸告”工具等。其中，土地供應(yīng)與市場規(guī)則工具包括土地規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地供應(yīng)計(jì)劃、建設(shè)用地審批、土地出讓轉(zhuǎn)讓政策等；土地價(jià)格與收益政策工具包括基準(zhǔn)地價(jià)、工業(yè)用地和經(jīng)營性用地出讓最低價(jià)格、土地稅費(fèi)政策、征地補(bǔ)償政策等；“道義勸告”工具指中央土地調(diào)控部門通過發(fā)表正式聲明、導(dǎo)向性政策和指導(dǎo)意見或私下談話，表明對當(dāng)前國土資源經(jīng)濟(jì)形勢的判斷和對地方政府的希望，以達(dá)到影響地方政府、用地企業(yè)和個(gè)人用地行為使其符合中央政策目標(biāo)要求。結(jié)合我國土地政策實(shí)踐，我們可以對我國土地政策參與宏觀調(diào)控的效果進(jìn)行分析。例如在土地供應(yīng)方面。過去的十年間我國建設(shè)用地供應(yīng)總體趨勢為上升中略有波動(dòng)。如2012年第一季度，我國建設(shè)用地供應(yīng)總量同比增長超過30%，全國建設(shè)用地供應(yīng)11.44萬公頃，同比增長33.6%。我們可以看出建設(shè)用地供應(yīng)量與GDP之間呈正相關(guān)的關(guān)系，尤其是2007和2008年，建設(shè)用地供應(yīng)量明顯下降，GDP也明顯下降，表明建設(shè)用地供應(yīng)量對國內(nèi)生產(chǎn)總值有重要影響，國家通過控制建設(shè)用地的數(shù)量對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行有效調(diào)節(jié)。
而在土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)方面，我國2010年土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)中比例最大的是工礦倉儲(chǔ)用地，占36.6%，其次是住宅用地，占26.7%。這說明對我國房地產(chǎn)市場的調(diào)節(jié)已經(jīng)成為我國土地政策參與宏觀調(diào)控的重要手段。而從整體上看2012年我國供地結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)了較為明顯的調(diào)整趨勢，其中基礎(chǔ)設(shè)施用地增長幅度最大，占我國土地供應(yīng)總量的45.2%；房地產(chǎn)用地增長幅度次之，占我國土地供應(yīng)總量的23.6%。這表明土地審批、土地結(jié)構(gòu)制約了我國各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，國家通過土地政策同產(chǎn)業(yè)政策相聯(lián)系，有效地實(shí)施了對支持產(chǎn)業(yè)的扶持。此外，在土地價(jià)格方面。從整體上看，土地出讓價(jià)呈上升趨勢，尤其是2008年以后土地出讓價(jià)格大幅度攀升。土地出讓面積和土地出讓價(jià)格幾乎是同向變動(dòng)。由于土地出讓價(jià)格是影響房地產(chǎn)市場房價(jià)的重要因素，因此也成為國家調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要手段。
三、土地政策參與宏觀調(diào)控的政策建議
土地若能夠解決自身的難題，即空間性和不可再生性，則土地政策可以像財(cái)政政策和貨幣政策一樣成為真正意義上的主流調(diào)控手段。對于不可再生性，可通過技術(shù)的進(jìn)步向空間和地下兩個(gè)方向發(fā)展、增強(qiáng)利用率等方法解決；而對于空間屬性問題，則應(yīng)該通過資本和勞動(dòng)等要素的自由靈活流動(dòng)與不可流動(dòng)的土地要素相結(jié)合，需要土地政策與其他政策的配合，同時(shí)處理好部分和整體的關(guān)系。因此，結(jié)合上述分析，土地政策參與宏觀調(diào)控應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面著手：
1. 國家應(yīng)有一個(gè)統(tǒng)一的土地調(diào)度機(jī)構(gòu)，構(gòu)建由中央和地方不同級別但同一系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)體系。在我國宏觀經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中，財(cái)政政策的總機(jī)構(gòu)為國家財(cái)政部，下有各級財(cái)政部門相呼應(yīng)；貨幣政策的總機(jī)構(gòu)為中央銀行，下設(shè)不同級別的各級銀行；土地政策的總機(jī)構(gòu)包括國土資源部、建設(shè)部、國務(wù)院等部門，由于沒有統(tǒng)一專門的政策制定機(jī)構(gòu)，往往會(huì)導(dǎo)致多部門由于未能提前溝通而使各項(xiàng)政策之間出現(xiàn)矛盾，最終不能達(dá)到政策制定的初衷。
2. 土地政策應(yīng)與財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等政策手段相互配合使用，如國家在使用土地政策調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場，抑制對住房的過度需求時(shí)可與財(cái)政政策和貨幣政策相配合：如上文所說使用貨幣政策提高利率、使用財(cái)政政策征收房產(chǎn)稅等措施配合遠(yuǎn)比單獨(dú)使用土地政策效果要好；又如使用土地政策的工具（土地規(guī)劃）時(shí)要與產(chǎn)業(yè)政策相配合，在土地審批時(shí)對于支持的產(chǎn)業(yè)放寬限制等。
3. 土地政策參與宏觀調(diào)控，運(yùn)用土地政策對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)時(shí)不僅要從供給方面進(jìn)行，還要從需求方面同時(shí)調(diào)節(jié)，雙管齊下，綜合運(yùn)用才能達(dá)到既定的效果。這同樣需要貨幣政策、財(cái)政政策，以及利率政策等制度配合。
四、結(jié)論與啟示
土地政策參與宏觀調(diào)控對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)的原因在于市場調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)存在失靈現(xiàn)象，而主流經(jīng)濟(jì)學(xué)推崇的財(cái)政政策和貨幣政策并不能完全滿足調(diào)節(jié)市場失靈所造成的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，需要新的宏觀調(diào)控手段加入對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)。土地是各種生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)所必須的載體，離開土地任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都不可能進(jìn)行，這就使得土地政策參與宏觀調(diào)控成為可能。財(cái)政政策和貨幣政策在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)時(shí)要求市場主體有靈敏的反應(yīng)度，如國家上調(diào)利率期望市場主體能夠較少地使用資金，而在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中市場主體很有可能不計(jì)成本的進(jìn)行投資，從而使調(diào)控達(dá)不到目的，而與財(cái)政政策和貨幣政策相比，土地政策成為宏觀調(diào)控手段的優(yōu)勢在于離開土地任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都無法進(jìn)行，市場主體對土地供應(yīng)政策完全具有彈性，政府可以通過土地政策調(diào)整以取得良好的調(diào)控效果。
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責(zé)任編輯、校對：關(guān) 華