論基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)的政策路徑——社科縱橫

 一、基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)的政策內(nèi)涵
公共服務(wù)具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特征，由此決定了政府在公共服務(wù)提供方面的責(zé)任。但是在政策層面，受財(cái)力等諸多因素的約束，政府不可能對(duì)所有類(lèi)別的公共服務(wù)和各類(lèi)公共服務(wù)的所有項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)同等力度的保障，這就需要區(qū)分出輕重緩急，選擇某些處于基礎(chǔ)地位的公共服務(wù)項(xiàng)目加以保障。因此，根據(jù)社會(huì)需求的特點(diǎn)將基本公共服務(wù)與一般公共服務(wù)進(jìn)行區(qū)分成為必要。這種區(qū)分突顯了基本公共服務(wù)的兩個(gè)核心特征：（1）回應(yīng)公眾的基礎(chǔ)性需求。基本公共服務(wù)指的是對(duì)社會(huì)公眾的生存和發(fā)展具有基礎(chǔ)作用的服務(wù)，所滿(mǎn)足的是一定經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下公眾基本的社會(huì)公共需要，關(guān)系到個(gè)人的最基本的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。為此，（2）政府要承擔(dān)提供基本公共服務(wù)的主導(dǎo)責(zé)任。提供公共服務(wù)是政府的基本職責(zé)之一，在政府提供公共服務(wù)的諸多領(lǐng)域中，相對(duì)而言，一般公共服務(wù)或非基本公共服務(wù)，在提供方式上可以靈活多樣，甚至可以交給市場(chǎng)和社會(huì)，充分利用市場(chǎng)機(jī)制，以滿(mǎn)足多層次、個(gè)性化的需求。但對(duì)于基本公共服務(wù)，政府負(fù)有義不容辭的責(zé)任，要發(fā)揮重要的保障作用。
實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是促進(jìn)公平正義，推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的必然要求?！罢x是社會(huì)制度的首要價(jià)值”，[1]也是基本公共服務(wù)均等化制度的核心理念?；竟卜?wù)均等化政策所要解決的是我國(guó)基本公共服務(wù)供給不足與發(fā)展不平衡的問(wèn)題。基本公共服務(wù)發(fā)展不平衡破壞了我國(guó)地區(qū)、城鄉(xiāng)及人群之間在公共服務(wù)領(lǐng)域的機(jī)會(huì)平等，而基本公共服務(wù)供給不足則使得相對(duì)弱勢(shì)的社會(huì)人群失去了基本的生存與發(fā)展條件。因此，基本公共服務(wù)均等化政策體現(xiàn)了機(jī)會(huì)平等和差別原則的結(jié)合，實(shí)質(zhì)是一種全面覆蓋基礎(chǔ)上的“底線(xiàn)保障”?；竟卜?wù)均等化的具體政策目標(biāo)可以從以下兩個(gè)方面界定：一是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)向所有居民覆蓋。廣覆蓋是基本公共服務(wù)均等化的核心目標(biāo)，通過(guò)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)基本公共服務(wù)由覆蓋局部地區(qū)、部分人群向?qū)崿F(xiàn)服務(wù)的全面覆蓋轉(zhuǎn)變，使不同區(qū)域、不同人群平等地享有公共服務(wù)的機(jī)會(huì)。二是建立基本公共服務(wù)的底線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)。為基本公共服務(wù)建立底線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，有利于確保人人都享有能保障其基本生存與發(fā)展條件的公共服務(wù)。其中的政策重點(diǎn)是解決社會(huì)弱勢(shì)人群的基本公共服務(wù)供給不足問(wèn)題。
在實(shí)踐中，我國(guó)基本公共服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)確定受多方面因素的制約，最明顯的制約因素是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所能夠提供的財(cái)政資源，同時(shí)，地區(qū)間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所形成的歷史性差異和發(fā)展過(guò)程中所面臨的主要矛盾及其變化等，都決定了當(dāng)前我國(guó)基本公共服務(wù)均等化水平依然處于起步階段，基本公共服務(wù)的發(fā)展不平衡、服務(wù)保障的標(biāo)準(zhǔn)較低等問(wèn)題依然存在。為了順利實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，十八大提出到二0二0年基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)的政策部署，意味著我國(guó)必須穩(wěn)步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，基本公共服務(wù)的范圍和水平必須隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和體制制度的完善而逐步發(fā)展。
二、基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)
一是日益擴(kuò)大的公共服務(wù)供應(yīng)規(guī)模對(duì)政府財(cái)政承受能力的挑戰(zhàn)。目前公共服務(wù)整體水平與公眾需求仍然存在差距，政府公共服務(wù)供給數(shù)量與質(zhì)量仍然落后于公眾的現(xiàn)實(shí)需求。在當(dāng)前的金融危機(jī)對(duì)政府的財(cái)政收入形成負(fù)面影響的背景下，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)，將極大地考驗(yàn)政府的財(cái)政承受能力。
二是流動(dòng)人口共享社會(huì)發(fā)展成果對(duì)流入地政府公共服務(wù)體系吸納能力的挑戰(zhàn)。據(jù)第六次人口普查結(jié)果顯示，我國(guó)流動(dòng)人口的數(shù)量在過(guò)去十年里大幅增加，大陸31個(gè)省份人口中，居住地與戶(hù)口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開(kāi)戶(hù)口登記地半年以上的人口，同第五次全國(guó)人口普查相比增加了116，995，327人，增長(zhǎng)81.03%。[2]流動(dòng)人口促進(jìn)了人口流入地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，滿(mǎn)足了其對(duì)勞動(dòng)力的需求，讓流動(dòng)人口共享流入地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果既是流動(dòng)人口應(yīng)有的權(quán)利，也是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。但考慮到目前很多城市的公共服務(wù)體系都主要是根據(jù)戶(hù)籍人口的服務(wù)需求進(jìn)行規(guī)劃和設(shè)施建設(shè)，一旦將非戶(hù)籍人口納入服務(wù)體系，對(duì)流入地的公共服務(wù)體系的吸納能力將構(gòu)成嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。
三是政府公共財(cái)政支出規(guī)模的增長(zhǎng)對(duì)政府公共服務(wù)提供效率的挑戰(zhàn)。隨著政府支出規(guī)模的增大，政府公共服務(wù)提供的效率問(wèn)題會(huì)成為日益突出的矛盾?；竟卜?wù)的提供本質(zhì)上是一種資源配置的過(guò)程，既要關(guān)注社會(huì)公平，也要解決效率問(wèn)題。公共服務(wù)提供的效率表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是配置效率，二是生產(chǎn)效率（X-效率）。其中配置效率要求在公共服務(wù)提供的決策過(guò)程中，通過(guò)資源的合理配置來(lái)提供出“最優(yōu)的”公共服務(wù)產(chǎn)品數(shù)量組合。X-效率則要求政府在公共服務(wù)的生產(chǎn)過(guò)程中，采用最好的方法和最有效的技術(shù)以最低成本提供公共服務(wù)。由于目前我國(guó)的行政體制改革尚不到位，政府的職能與結(jié)構(gòu)對(duì)公共服務(wù)的配置效率與生產(chǎn)效率的提高形成了一定的制約，在這一背景下，政府支出的大規(guī)模增長(zhǎng)存在較大的效率風(fēng)險(xiǎn)。
四是居民不斷增長(zhǎng)的公共參與需求對(duì)公共服務(wù)政策回應(yīng)能力的挑戰(zhàn)?！肮卜?wù)不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)思維的產(chǎn)物，而是一個(gè)政治思維的產(chǎn)物”，[3]在這個(gè)意義上，基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)就已經(jīng)不僅僅局限于為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，而且還意味著要將提供公共服務(wù)作為促進(jìn)公眾參與和擴(kuò)大公民權(quán)利的重要途徑。公共參與可以使公共服務(wù)的資源配置能夠更好地回應(yīng)公眾的服務(wù)需求，從而促進(jìn)公共服務(wù)均等化政策更加符合群眾的利益。近年來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)居民的公共參與意愿不斷提升，參與主體趨向多元化，參與領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，總體來(lái)看，公共參與在深度和廣度上都有著迅速的發(fā)展。相對(duì)而言，現(xiàn)有的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制的改革滯后于公共參與的發(fā)展，在回應(yīng)能力上有所不足。如果公共服務(wù)政策的制定不能有效地回應(yīng)社會(huì)的利益訴求，利益相對(duì)受損的社會(huì)群體對(duì)公共服務(wù)政策就會(huì)產(chǎn)生抵觸，嚴(yán)重的可能會(huì)造成公眾與公眾之間，以及公眾與政府之間的對(duì)立，威脅社會(huì)的和諧穩(wěn)定。
三、基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)的政策路徑
十八大報(bào)告繼續(xù)強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)必須以保障和改善民生為重點(diǎn)，同時(shí)將“加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系”作為構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系的重要內(nèi)容，為基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)鋪設(shè)了具體路徑。
（一）以“政府主導(dǎo)”為原則推動(dòng)政府職能實(shí)現(xiàn)根本轉(zhuǎn)變
公共服務(wù)是政府的基本職責(zé)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是政府公共服務(wù)職能的核心領(lǐng)域?；竟卜?wù)均等化的總體實(shí)現(xiàn)必須以全面正確履行政府職能為基礎(chǔ)，強(qiáng)化政府對(duì)基本公共服務(wù)的保障，充分發(fā)揮政府在基本公共服務(wù)提供中的主導(dǎo)作用。一是加快基本公共服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的制定?！秶?guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》確定了44類(lèi)80個(gè)基本公共服務(wù)項(xiàng)目，并按照服務(wù)對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任、覆蓋水平等四個(gè)方面提出了“十二五”時(shí)期每一項(xiàng)基本公共服務(wù)的國(guó)家基本標(biāo)準(zhǔn)。但是，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是短期且相對(duì)籠統(tǒng)的，可以在這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對(duì)照基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)進(jìn)一步形成我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。二是進(jìn)一步優(yōu)化政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，逐步健全財(cái)政資金在提供基本公共服務(wù)方面的長(zhǎng)效機(jī)制。在財(cái)力保障方面，當(dāng)前一個(gè)突出的問(wèn)題是基層政府財(cái)力與公共服務(wù)的事權(quán)不匹配，這已經(jīng)成為制約基本公共服務(wù)均等化的重要體制機(jī)制障礙。因此，按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，科學(xué)配置各級(jí)政府的財(cái)力和合理界定各級(jí)政府的公共服務(wù)事權(quán)，是基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)的重要制度保障。三是完善基本公共服務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制，在政府和干部的政績(jī)考核中增加基本公共服務(wù)績(jī)效考核的權(quán)重。
（二）以“覆蓋城鄉(xiāng)”為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)在城鄉(xiāng)、區(qū)域與人群間的均等化
首先要以建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)體系作為解決基本公共服務(wù)發(fā)展不平衡的重要切入點(diǎn)，切實(shí)改變農(nóng)村社會(huì)事業(yè)和公共服務(wù)水平不高的現(xiàn)狀，在根本上破除基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，不斷完善農(nóng)村基本公共服務(wù)體系，逐步形成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化新格局。其次，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化要立足于解決基本公共服務(wù)發(fā)展在區(qū)域之間的不平衡狀況，保持區(qū)域間基本公共服務(wù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)基本一致。為此，必須發(fā)揮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化中的作用，逐步增加一般性轉(zhuǎn)移支付特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，加大對(duì)貧困地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，保障這些地區(qū)基本公共服務(wù)水平，并形成長(zhǎng)效機(jī)制。
（三）以“可持續(xù)”為制度理念促進(jìn)公平與效率的平衡
推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，既要發(fā)揮政府在基本公共服務(wù)提供中的兜底作用，也應(yīng)當(dāng)對(duì)政府能力的有限性有充分的認(rèn)識(shí)，通過(guò)深化行政管理體制與社會(huì)體制改革，進(jìn)一步改進(jìn)政府提供公共服務(wù)的方式，推動(dòng)基本公共服務(wù)提供主體和提供方式多元化，不斷提高政府提供公共服務(wù)的效率。一是要探索建立基本公共服務(wù)的多元供給機(jī)制。打破公共服務(wù)主要依靠政府單一主體來(lái)提供的傳統(tǒng)模式，通過(guò)在公共服務(wù)提供中引入市場(chǎng)機(jī)制，將政府與市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行整合，促進(jìn)政府從關(guān)注政策執(zhí)行的投入和過(guò)程轉(zhuǎn)向更多地關(guān)注政府執(zhí)行的結(jié)果。二是充分發(fā)揮發(fā)揮各類(lèi)社會(huì)組織在公共服務(wù)中的作用。通過(guò)大力培育與發(fā)展社會(huì)組織，進(jìn)一步深化事業(yè)單位改革，全面提高各類(lèi)社會(huì)組織承載公共服務(wù)職能的能力，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源解決公共服務(wù)供給不足問(wèn)題。三是強(qiáng)化社會(huì)公眾在公共服務(wù)中的參與。要充分保障公民對(duì)公共服務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以政府信息公開(kāi)和反饋為基礎(chǔ)，完善公共服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制，建立基本公共服務(wù)均等化的公眾質(zhì)量評(píng)價(jià)機(jī)制，促進(jìn)公眾在公共服務(wù)提供中的高質(zhì)量、深層次參與，不斷增強(qiáng)公共服務(wù)政策回應(yīng)性，降低公共服務(wù)偏離公眾需求的政策風(fēng)險(xiǎn)。
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