我國宏觀審慎監(jiān)管制度之完善——社科縱橫
作者:文建國來源:原創(chuàng)日期:2013-03-20人氣:934
中國的改革開放和法治進程已經表明,制度均衡的法律供給是經濟社會穩(wěn)健發(fā)展的良好開端。人們已經接受一種觀念:市場經濟其實就是一種法制經濟。著名經濟學家米勒在這方面曾給予中國很好的建議,他認為中國需要更多的是法律而不是經濟學。在金融市場的發(fā)展和金融監(jiān)管改革方面,國家作為法律這一公共產品供給方,應當為金融市場的交換以及公共利益的維護確立基本規(guī)則,這樣才能帶來金融領域內具有重要意義的規(guī)模效益。只有存在一種均衡的法律機制,國家干預的成本、當事人協(xié)商談判的費用才會不斷減少,這也正是強調市場經濟是法制經濟的意義所在。我國的經濟發(fā)展中某些領域缺存在缺乏有效法律制度的情形,許多監(jiān)管部門往往自稱“依法監(jiān)管”,其所依據(jù)之法充其量不過是其部門或負責人意志。為擴大部門監(jiān)管權力,可以隨意收回憲法和法律框架內的市場主體私權利,自行制定符合部門利益最大化的部門規(guī)章。筆者認為,這種“法制”實際上是帶有濃厚人治色彩的利益切分工具,是貼上國家意志標簽的立法侵犯私權的行為。那么,在東方對權力理解的個人和等級觀念下,如何構建行之有效、具有制約的宏觀審慎監(jiān)管制度?如何在權力、關系與交易的環(huán)境中尋求一個良好的制度開端?法律制度的供給無疑是最好的選擇。
(一)制度完善之總體思路
國家對金融市場的干預雖然是以國家名義進行,但大多情形下,國家不會直接參與到金融市場的干預活動中,通常是由法律明確規(guī)定的特定干預主體來進行干預。在應對系統(tǒng)性風險方面,成立專司宏觀審慎監(jiān)管的專門機構已為大多數(shù)人所接受?,F(xiàn)代法治要求,監(jiān)管機構及其職權必須來自出法律的明確規(guī)定。根據(jù)我國權限劃分,國家立法權集中于全國人大和全國人大常委會,國家最高權力機關的立法權具有最高權威。中央統(tǒng)一立法的事項包括:“財政、稅收制度和稅收性收費,海關、邊境檢查,貨幣、金融、外匯、外貿制度”;屬于行政管理方面的事項,全國人大及其常委會尚未制定法律的,國務院根據(jù)實際情況需要可以制定行政法規(guī)。全國人大及其常委會根據(jù)實際需要可以做出決定將應該由法律規(guī)定的事項,授權國務院制定行政法規(guī)。①鑒于我國現(xiàn)行金融經營及監(jiān)管體制均由法律做出明確規(guī)定,且針對系統(tǒng)性風險識別和防范的立法勢必涉及到對現(xiàn)有監(jiān)管職權的一定整合,為保證規(guī)范的銜接和執(zhí)行的統(tǒng)一與權威,所以宜由全國人大及其常委會制定《宏觀審慎監(jiān)管法》,而不宜授權國務院制定行政法規(guī)?!逗暧^審慎監(jiān)管法》應明確金融系統(tǒng)性風險的監(jiān)管主體、監(jiān)管職責、監(jiān)管范圍、監(jiān)管工具選擇、宏觀監(jiān)管與微觀監(jiān)管的結合等內容。這些具體制度,筆者將在接下來的論述中詳細展開。
(二)宏觀審慎監(jiān)管制度之初探
美英等西方國家以及歐盟在金融監(jiān)管體系改革方面均構建了宏觀審慎監(jiān)管機構,識別和防范金融系統(tǒng)性風險,并在制度層面有效地處理宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管的銜接配合,這種金融監(jiān)管改革的制度創(chuàng)新代表了后危機時代的最新發(fā)展趨勢。
筆者認為,在我國的宏觀審慎監(jiān)管委員會制度層面,應設計自上而下兩個層次的監(jiān)管協(xié)調機構。首先,應成立系統(tǒng)性風險防范委員會。結合我國金融監(jiān)管的現(xiàn)狀,委員會的成員應當包括中國人民銀行、財政部、銀監(jiān)會、證券會、保監(jiān)會等機構的成員。委員會下可設常設性的理事會,負責監(jiān)管范圍內的信息收集和早期風險預警以及監(jiān)管建議。委員會的主要職責是:負責宏觀審慎監(jiān)管,防范系統(tǒng)性金融風險;根據(jù)我國的經濟發(fā)展和金融市場發(fā)展過程中的變動或可能存在的危險,監(jiān)控和評估涉及金融穩(wěn)定的各種金融風險;在對微觀審慎監(jiān)管信息進行充分研究的基礎上,針對監(jiān)管領域的重大風險發(fā)出及時警告并建議微觀監(jiān)管機構采取相應措施;為金融監(jiān)管立法和決策提供建議。其次,應成立金融監(jiān)管協(xié)調部門。該機構的主要職責是收集各微觀審慎監(jiān)管機構的監(jiān)管信息,促成金融監(jiān)管信息的交流與微觀監(jiān)管的趨同;指導銀監(jiān)會、證券會、保監(jiān)會等在銀行、證券、保險領域內的監(jiān)管信息資源分享與意見交流。
注釋:
①《中華人民共和國立法法》第八條 下列事項只能制定法律:(八)基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度;第九條 本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的,全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定,授權國務院可以根據(jù)實際需要,對其中的部分事項先制定行政法規(guī),但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。
(一)制度完善之總體思路
國家對金融市場的干預雖然是以國家名義進行,但大多情形下,國家不會直接參與到金融市場的干預活動中,通常是由法律明確規(guī)定的特定干預主體來進行干預。在應對系統(tǒng)性風險方面,成立專司宏觀審慎監(jiān)管的專門機構已為大多數(shù)人所接受?,F(xiàn)代法治要求,監(jiān)管機構及其職權必須來自出法律的明確規(guī)定。根據(jù)我國權限劃分,國家立法權集中于全國人大和全國人大常委會,國家最高權力機關的立法權具有最高權威。中央統(tǒng)一立法的事項包括:“財政、稅收制度和稅收性收費,海關、邊境檢查,貨幣、金融、外匯、外貿制度”;屬于行政管理方面的事項,全國人大及其常委會尚未制定法律的,國務院根據(jù)實際情況需要可以制定行政法規(guī)。全國人大及其常委會根據(jù)實際需要可以做出決定將應該由法律規(guī)定的事項,授權國務院制定行政法規(guī)。①鑒于我國現(xiàn)行金融經營及監(jiān)管體制均由法律做出明確規(guī)定,且針對系統(tǒng)性風險識別和防范的立法勢必涉及到對現(xiàn)有監(jiān)管職權的一定整合,為保證規(guī)范的銜接和執(zhí)行的統(tǒng)一與權威,所以宜由全國人大及其常委會制定《宏觀審慎監(jiān)管法》,而不宜授權國務院制定行政法規(guī)?!逗暧^審慎監(jiān)管法》應明確金融系統(tǒng)性風險的監(jiān)管主體、監(jiān)管職責、監(jiān)管范圍、監(jiān)管工具選擇、宏觀監(jiān)管與微觀監(jiān)管的結合等內容。這些具體制度,筆者將在接下來的論述中詳細展開。
(二)宏觀審慎監(jiān)管制度之初探
美英等西方國家以及歐盟在金融監(jiān)管體系改革方面均構建了宏觀審慎監(jiān)管機構,識別和防范金融系統(tǒng)性風險,并在制度層面有效地處理宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管的銜接配合,這種金融監(jiān)管改革的制度創(chuàng)新代表了后危機時代的最新發(fā)展趨勢。
筆者認為,在我國的宏觀審慎監(jiān)管委員會制度層面,應設計自上而下兩個層次的監(jiān)管協(xié)調機構。首先,應成立系統(tǒng)性風險防范委員會。結合我國金融監(jiān)管的現(xiàn)狀,委員會的成員應當包括中國人民銀行、財政部、銀監(jiān)會、證券會、保監(jiān)會等機構的成員。委員會下可設常設性的理事會,負責監(jiān)管范圍內的信息收集和早期風險預警以及監(jiān)管建議。委員會的主要職責是:負責宏觀審慎監(jiān)管,防范系統(tǒng)性金融風險;根據(jù)我國的經濟發(fā)展和金融市場發(fā)展過程中的變動或可能存在的危險,監(jiān)控和評估涉及金融穩(wěn)定的各種金融風險;在對微觀審慎監(jiān)管信息進行充分研究的基礎上,針對監(jiān)管領域的重大風險發(fā)出及時警告并建議微觀監(jiān)管機構采取相應措施;為金融監(jiān)管立法和決策提供建議。其次,應成立金融監(jiān)管協(xié)調部門。該機構的主要職責是收集各微觀審慎監(jiān)管機構的監(jiān)管信息,促成金融監(jiān)管信息的交流與微觀監(jiān)管的趨同;指導銀監(jiān)會、證券會、保監(jiān)會等在銀行、證券、保險領域內的監(jiān)管信息資源分享與意見交流。
注釋:
①《中華人民共和國立法法》第八條 下列事項只能制定法律:(八)基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度;第九條 本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的,全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定,授權國務院可以根據(jù)實際需要,對其中的部分事項先制定行政法規(guī),但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。
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