我國宏觀審慎監(jiān)管制度之完善——社科縱橫

 中國的改革開放和法治進程已經表明，制度均衡的法律供給是經濟社會穩(wěn)健發(fā)展的良好開端。人們已經接受一種觀念：市場經濟其實就是一種法制經濟。著名經濟學家米勒在這方面曾給予中國很好的建議，他認為中國需要更多的是法律而不是經濟學。在金融市場的發(fā)展和金融監(jiān)管改革方面，國家作為法律這一公共產品供給方，應當為金融市場的交換以及公共利益的維護確立基本規(guī)則，這樣才能帶來金融領域內具有重要意義的規(guī)模效益。只有存在一種均衡的法律機制，國家干預的成本、當事人協(xié)商談判的費用才會不斷減少，這也正是強調市場經濟是法制經濟的意義所在。我國的經濟發(fā)展中某些領域缺存在缺乏有效法律制度的情形，許多監(jiān)管部門往往自稱“依法監(jiān)管”，其所依據(jù)之法充其量不過是其部門或負責人意志。為擴大部門監(jiān)管權力，可以隨意收回憲法和法律框架內的市場主體私權利，自行制定符合部門利益最大化的部門規(guī)章。筆者認為，這種“法制”實際上是帶有濃厚人治色彩的利益切分工具，是貼上國家意志標簽的立法侵犯私權的行為。那么，在東方對權力理解的個人和等級觀念下，如何構建行之有效、具有制約的宏觀審慎監(jiān)管制度？如何在權力、關系與交易的環(huán)境中尋求一個良好的制度開端？法律制度的供給無疑是最好的選擇。
（一）制度完善之總體思路
國家對金融市場的干預雖然是以國家名義進行，但大多情形下，國家不會直接參與到金融市場的干預活動中，通常是由法律明確規(guī)定的特定干預主體來進行干預。在應對系統(tǒng)性風險方面，成立專司宏觀審慎監(jiān)管的專門機構已為大多數(shù)人所接受?，F(xiàn)代法治要求，監(jiān)管機構及其職權必須來自出法律的明確規(guī)定。根據(jù)我國權限劃分，國家立法權集中于全國人大和全國人大常委會，國家最高權力機關的立法權具有最高權威。中央統(tǒng)一立法的事項包括：“財政、稅收制度和稅收性收費，海關、邊境檢查，貨幣、金融、外匯、外貿制度”；屬于行政管理方面的事項，全國人大及其常委會尚未制定法律的，國務院根據(jù)實際情況需要可以制定行政法規(guī)。全國人大及其常委會根據(jù)實際需要可以做出決定將應該由法律規(guī)定的事項，授權國務院制定行政法規(guī)。①鑒于我國現(xiàn)行金融經營及監(jiān)管體制均由法律做出明確規(guī)定，且針對系統(tǒng)性風險識別和防范的立法勢必涉及到對現(xiàn)有監(jiān)管職權的一定整合，為保證規(guī)范的銜接和執(zhí)行的統(tǒng)一與權威，所以宜由全國人大及其常委會制定《宏觀審慎監(jiān)管法》，而不宜授權國務院制定行政法規(guī)?！逗暧^審慎監(jiān)管法》應明確金融系統(tǒng)性風險的監(jiān)管主體、監(jiān)管職責、監(jiān)管范圍、監(jiān)管工具選擇、宏觀監(jiān)管與微觀監(jiān)管的結合等內容。這些具體制度，筆者將在接下來的論述中詳細展開。
（二）宏觀審慎監(jiān)管制度之初探
美英等西方國家以及歐盟在金融監(jiān)管體系改革方面均構建了宏觀審慎監(jiān)管機構，識別和防范金融系統(tǒng)性風險，并在制度層面有效地處理宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管的銜接配合，這種金融監(jiān)管改革的制度創(chuàng)新代表了后危機時代的最新發(fā)展趨勢。
筆者認為，在我國的宏觀審慎監(jiān)管委員會制度層面，應設計自上而下兩個層次的監(jiān)管協(xié)調機構。首先，應成立系統(tǒng)性風險防范委員會。結合我國金融監(jiān)管的現(xiàn)狀，委員會的成員應當包括中國人民銀行、財政部、銀監(jiān)會、證券會、保監(jiān)會等機構的成員。委員會下可設常設性的理事會，負責監(jiān)管范圍內的信息收集和早期風險預警以及監(jiān)管建議。委員會的主要職責是：負責宏觀審慎監(jiān)管，防范系統(tǒng)性金融風險；根據(jù)我國的經濟發(fā)展和金融市場發(fā)展過程中的變動或可能存在的危險，監(jiān)控和評估涉及金融穩(wěn)定的各種金融風險；在對微觀審慎監(jiān)管信息進行充分研究的基礎上，針對監(jiān)管領域的重大風險發(fā)出及時警告并建議微觀監(jiān)管機構采取相應措施；為金融監(jiān)管立法和決策提供建議。其次，應成立金融監(jiān)管協(xié)調部門。該機構的主要職責是收集各微觀審慎監(jiān)管機構的監(jiān)管信息，促成金融監(jiān)管信息的交流與微觀監(jiān)管的趨同；指導銀監(jiān)會、證券會、保監(jiān)會等在銀行、證券、保險領域內的監(jiān)管信息資源分享與意見交流。
注釋：
①《中華人民共和國立法法》第八條 下列事項只能制定法律：（八）基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度；第九條 本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。