中國宏觀審慎監(jiān)管制度之現(xiàn)實考察——社科縱橫

 在我國現(xiàn)行金融法體系中，關于系統(tǒng)性風險的一般制度安排主要分布在《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》等法律中。這些一般制度安排主要表現(xiàn)為克服金融市場流動性危機的相關制度。通過對上述法律的梳理與歸納，筆者將從最后貸款制度、銀行接管制度以及金融監(jiān)管協(xié)調制度等三個方面來進行實證分析。
（一）最后貸款制度
根據我國的“最后貸款制度”，中國人民銀行對商業(yè)銀行的最后貸款，旨在實現(xiàn)央行為出現(xiàn)流動性危機的銀行提供一種短期的資金安排，是解決單一銀行的流動性危機，防止其可能遭受擠兌而給整個銀行業(yè)帶來的羊群效益。從最后貸款制度及其實際操作來看，筆者認為存在以下問題：首先，該制度的宗旨僅在于對金融市場單個銀行流動性問題的克服。雖然央行及時的貸款可以避免流動性危機演變?yōu)橐环N市場恐慌及至擴至整個銀行體系，但不能就此將最后貸款制度就上升為一種宏觀審慎監(jiān)管，其僅僅是為系統(tǒng)性風險防范所做的一般制度安排而已。其次，最后貸款同銀行機制一樣，均存在道德風險問題，即我們通常所說的“站著借錢，跪著要錢”。這種道德風險的最終損失必然是增加財政成本和納稅人的負擔。最后，再貸款制度在應對系統(tǒng)性風險時，中央銀行往往會缺乏足夠的資金保證，此時只有加開印鈔機。多發(fā)行貸幣勢必破壞資本市場的供需平衡，經濟發(fā)展將承擔較大的通脹成本。美國在此次危機中加開印鈔機印制大量美鈔所帶來的全球性通脹就是最好的實證。
（二）銀行接管制度
《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第38條規(guī)定了銀監(jiān)會對問題商業(yè)銀行的接管制度?！般y行業(yè)金融機構已經或者可能發(fā)生信用危機，影響存款人和其他客戶法權益的，國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構，可以依法對該銀行業(yè)金融機構實行接管或者促成機構重組，接管和機構重組依照有關法律和國務院的規(guī)定執(zhí)行?！薄渡虡I(yè)銀行法》第64至68條也對問題商業(yè)銀行接受接管做出了相關規(guī)定。根據《商業(yè)銀行法》第64條的規(guī)定，“商業(yè)銀行已經或者可能發(fā)生信用危機，嚴重影響存款人的利益時，國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構可以對該銀行實行接管”?！敖庸艿哪康氖菍Ρ唤庸艿纳虡I(yè)銀行采取必要措施，以保護存款人的合法權益，恢復商業(yè)銀行的正常經營能力”。從上述規(guī)定可以得知，商業(yè)銀行接管制度是指監(jiān)管當局在信用危機時刻依照我國金融監(jiān)管法律授權直接介入商業(yè)銀行的經營，該制度主要功能在于對存款人以及商業(yè)銀行債權人合法權益的保護。從監(jiān)管目標和工具選擇上講，這種制度仍然是微觀審慎監(jiān)管下監(jiān)管當局對單一金融市場經營主體的市場退出約束機制。這種制度安排雖然有避免金融資產價格劇烈波動、阻止市場流動性消失的功能，與宏觀審慎監(jiān)管的目標和工具選擇均存在較大差異。
（三）金融監(jiān)管協(xié)調制度
《中國人民銀行法》第33條規(guī)定，中國人民銀行根據執(zhí)行貨幣政策和維護金融穩(wěn)定需要，可以建議國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構對銀行業(yè)金融機構進行檢查監(jiān)督。國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構應當自收到建議之日起三十日內予以回復?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》第29條規(guī)定，國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構應當會同中國人民銀行、國務院財政部門等有關部門建立銀行業(yè)突發(fā)事件處置制度，制定銀行業(yè)突發(fā)事件處置預案，明確處置機構和人員及其職責，處置措施和處置程序，及時、有效地處置銀行業(yè)突發(fā)事件。上述條款規(guī)定了相關主體在金融監(jiān)管方面的協(xié)調制度。此次危機的爆發(fā)和應對也顯示了在系統(tǒng)性風險處置方面，中央銀行、監(jiān)管當局和財政部門之間有效協(xié)調的重要性。中央銀行制定貨幣政策并實施貨幣政策工具、擁有貨幣發(fā)行權；財政部門經理一國財政資金并在危機中對金融機構提供財政援助；監(jiān)管當局對被監(jiān)管主體的運營現(xiàn)狀應當是三者中掌握最為全面的。這三個部門的協(xié)作與協(xié)調應當是非常重要的。通過對這些規(guī)定的分析，筆者認為，這種協(xié)調制度不具有宏觀審慎監(jiān)管框架的屬性。首先，協(xié)調制度沒有明確誰是主體，即缺乏宏觀審慎框架內的監(jiān)管主體。是中國人民銀行，還是金融監(jiān)管當局，筆者不得而知。這就無法明晰地界定三者在處理系統(tǒng)性風險時的權限。屆時，三者推諉扯皮有可能喪夫危機解決的最佳時機，危機解決方案也很難達成一致。因此，在更高層面構建宏觀審慎監(jiān)管框架勢在必行。其次，監(jiān)管協(xié)調制度的范圍過于狹窄，未充分包含金融市場創(chuàng)新所帶來的風險以及非金融領域潛在風險的監(jiān)管，這些與宏觀審慎監(jiān)管的范圍相距甚遠。最后，這種協(xié)調制度缺乏一種常設機制和聯(lián)動實施程序。金融危機的教訓是，人們必須從系統(tǒng)性風險的源頭常抓不懈，不能對監(jiān)管范圍的各種風險有絲毫大意。因此，我國需要建立有效的宏觀審慎監(jiān)管制度。
導致上述問題的原因分析
在應對系統(tǒng)性風險方面，我國曾經選擇了一種行政命令式的注資模式來實現(xiàn)金融穩(wěn)定與經濟穩(wěn)定。這種選擇機制一方面反映了我國金融市場整體發(fā)育不足、審慎經營能力較低的歷史問題；另一方面也反映了政府在干預金融市場的權限方面較大地超出了市場本身的要求。這些都與我國金融立法在監(jiān)管理念選擇和審慎監(jiān)管框架運用方面的不足與探索存在直接關系。究其原因，筆者認為可以從以下幾個方面分析：
（一）宏觀審慎政策框架的缺失
從國際金融市場的現(xiàn)狀以及我國金融經營的發(fā)展趨勢講，混業(yè)經營應當是一種必然要求。我國目前的分業(yè)監(jiān)管和協(xié)調制度均不能承擔混業(yè)經營下各種風險識別和處理任務；將所有的監(jiān)管部門合并整合為一個中國式的美聯(lián)儲似乎有點不符合中國的現(xiàn)實。溫家寶總理在《2012全國金融工作會議》上強調建立宏觀審慎監(jiān)管的重要性，反映了我國金融監(jiān)管改革在未來應彌補的制度方向。筆者看來，未來中國的宏觀審慎政策框架會存在較大的探討以及公意的整合。在框架內，誰是專司宏觀審慎監(jiān)管的主體？整合現(xiàn)有的監(jiān)管資源或是另起爐灶重置機構？這些問題都值得人們深入思考。在審慎監(jiān)管框架內，宏觀審慎與微觀審慎的權限劃分、監(jiān)管協(xié)作等也將是全新的考驗與挑戰(zhàn)。如何在中國經濟、金融現(xiàn)狀及其發(fā)展趨勢上制定有效的宏觀審慎監(jiān)管技術、進行宏觀審慎監(jiān)管工具選擇，這些現(xiàn)實的問題都有待研究解決。
（二）存款保險機制的缺失
在銀行的資產負債結構中，信貸結構不合理、泡沫風險使得我國的存款存在巨大的道德風險。在此背景下，銀行在經營中的不審慎經營行為會加大我國金融系統(tǒng)性風險的爆發(fā)可能性。存款保險制度在我國遲遲不能出臺，主要原因在于，金融市場資本結構中，國有金融資產占據主導地位。因此，沒有必要建立這樣的制度。這種認識無疑忽視了銀行機制中的道德風險問題，長此以往，國有控股商業(yè)銀行的不良經營行為將難以控制。因此，結合歐、美在危機后存款保險制度的發(fā)展動態(tài)，出臺我國的存款保險制度，對防范系統(tǒng)性風險同樣至關重要。歐盟及美國在最近幾次存款保險法修正中，較大的變動是涉及賠付最高限額、賠付比例以及保費的調整等。這些修正都反映了歐美在立法選擇上，存款保險的建立基礎是以金融穩(wěn)定期為基點還是以金融危機期為基點的考慮。我國在立法方面也將存在同樣的考慮與選擇。是以較高的保費和賠付率還是相對較低的保費和賠討率？如何處理銀行機制道德風險與存款人合法權益保護之間的關系？這些問題都值得慎重研究。