權力需求與權力制約的矛盾——社科縱橫

 權力跟資本一樣，有一種內在的增殖權力的欲望，“有權力的人總是希望權力越大、越多越好?！边@是權力的本性。另一方面，社會本身自治能力還較低，市場經濟還不成熟，在政治、行政體制上還沿襲著戰(zhàn)爭年代和計劃經濟時代的集權模式，在應當以市場機制配置資源的同時，權力仍然支配、壟斷著資源的分配。經濟、社會的發(fā)展在很大程度上還要依靠一個龐大的行政權進行推動——這里面既有觀念的問題，也有經濟社會本身的問題。
在觀念上，當政者還受傳統(tǒng)政治文化的影響，抱有“為民做主”的思想?！盀槊褡鲋鳌本捅砻髅癖婋x不開當政者，反之，當政者因為要“為民做主”，所以權力越大越多也就是天經地義的。
權力需求與權力制約的矛盾突出表現在以下兩方面：
一是效率追求與依法行事的問題。行政以效率為目標。我們之所以離不開行政，行政的功能比其他國家機關的功能更重要，就在于它能高效地解決經濟、社會中的問題，提供服務和救濟，所以說，效率是行政的最重要目標。而依法行政的核心問題在于用法律約束行政，規(guī)范行政行為，尤其是行政程序。從長遠和總體上講，依法行政有助于促進行政效率。然而在具體事項上、短期內，對于行政管理者要實現的行政目標而言，法律會影響效率，尤其是一些程序性的規(guī)定。所以僅僅從效率角度，還不包括掌權者的恣意妄為，行政管理者對法律具有一種本能的抵觸，正如掌權者都不喜歡約束一樣。如果不是理想化，行政效率與依法行事存在著內在的緊張關系。2008年9月，山西省政府發(fā)布《關于加快推進煤礦企業(yè)兼并重組的實施意見》（又稱“23號文”），決定到2010年年底，把生產礦井從現有的2840座壓縮至1414座。2009年4月初，山西省政府發(fā)布《關于進一步加快推進煤礦企業(yè)兼并重組整合有關問題的通知》（“10號文”），要求兼并重組后的煤炭企業(yè)，規(guī)模原則上不低于年產300萬噸，單井規(guī)模原則上不低于90萬噸，煤礦壓縮指標改為1000座。[1]不少省份都對小煤礦進行了整合重組，這種做法顯然是高效的，但不免與物權保護的法律規(guī)定相悖。2011年深圳為了保障世界大學生運動會的安全，將8萬余名“治安高危人群”清出深圳。深圳警方對這些“治安高危人群”的界定是：“有前科、長期滯留深圳、又沒有正當職業(yè)”的；“在應當就業(yè)的年齡無正當職業(yè)、晝伏夜出、群眾舉報有現實危險的”；“肇事、肇禍的精神病人員，對他人有危害的”；“對群眾安居樂業(yè)有現在或潛在危險的”。[2]“有潛在危險”不等于實際發(fā)生的危險，正如違法的意圖不等于就是違法。這種“清出”不僅侵犯公民基本權利，而且缺乏法律依據。這種對效率的追求，政府在經濟、社會管理工作中比較普遍，而往往缺乏法律依據或不符合法律的規(guī)定。
二是“天下為公”與“假公濟私”的問題。政府作為公共利益的維護者，行政管理者、執(zhí)法者，要“權為民所用，利為民所謀”。在理論上，“為人民服務”，“一切權力屬于人民”，是毋須爭論的公理。但是，理論不等于就是現實，一個人所說的不等于就是他所做的。機構、組織是由人所組成，人是有欲望、有私利的動物。2009年國家審計署審計報告指出，接受和使用虛假發(fā)票列支問題比較普遍，抽查56個中央部門已報銷的29363張可疑發(fā)票中，有5170張為虛假發(fā)票，列支金額為1.42億元。再如“三公”支出，據北大教授王錫鋅估算在9000億，即公款出國3000億、公款招待3000億和公務用車3000億元[3]。民眾既不知情，也沒有任何能力加以制約。除此之外，加上公務員的住房等待遇，中國的公務員，尤其是領導干部，已經跨入先進行列，難怪每年幾百萬人報考公務員，做官成了不少人夢寐以求的職業(yè)。正因為如此，“近水樓臺先得月”，“掌權的人不免以權謀私”。所以說，政府在履行公共職能的時候，其公務員不免假公濟私——并往往以一種集體的“合法”面目出現。另一方面，為了實現行政目標，以及對政績的追求，政府也就有了自己特殊的利益，甚至特權。在部門利益、地方利益基礎上形成的部門保護主義和地方保護主義就是典型。在立法上，爭許可權、審批權、處罰權、收費權，在執(zhí)法上，“有利的爭著管，無利的推著管”；部門之間相互“扯皮”，地區(qū)之間相互封鎖。如云南的煙葉收購，相鄰兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)各設關卡，嚴禁農民把煙葉賣到相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)。實際上，各省對有的的產品也都有一些封鎖和地方保護措施。對于罰款，1996年頒布的《行政處罰法》規(guī)定不得以任何形式返還，但該法實施十多年，返還問題始終沒有得到解決，比較堂而皇之的理由就是經費困難或不足。不少部門還有罰款指標。對此，只能說該法在這方面的規(guī)定不符合“國情”。2009年5月，湛江市紀委在暗訪中發(fā)現，廉江市公安局交警大隊高橋中隊、河唇中隊、良垌中隊違規(guī)在轄區(qū)路段設點查車，亂罰款及收取“贊助費”、“好處費”，且對部分固定過境貨車每月收取“線路費”。[4]俗話說“有公就有私，有私就有偏”，用法律約束掌權者，就是要約束他們的私心、私欲，防止他們假公濟私，以權謀私，而不是寄希望于他們的道德自覺和良心發(fā)現。