保定市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題——社科縱橫

 （一）流轉(zhuǎn)規(guī)模小，致使農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、集約化經(jīng)營程度不高。盡管全市25個(gè)縣（市、區(qū)）都存在土地流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)規(guī)模仍很小。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年全市家庭承包經(jīng)營的耕地面積約有992萬畝，家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積為40.3萬畝， 流轉(zhuǎn)耕地占耕地總面積的4.06%。這種結(jié)果與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)的要求很不適應(yīng)。
（二）流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。保定市家庭承包耕地流轉(zhuǎn)簽訂合同的比例約為39%，61%的流轉(zhuǎn)行為都沒有簽訂合同，經(jīng)過農(nóng)業(yè)管理機(jī)關(guān)登記、備案或者公證機(jī)關(guān)公證的更少。有些簽了合同的，內(nèi)容也過于簡單，對(duì)流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任、流轉(zhuǎn)土地上附著物處置、有關(guān)賠償條款等也缺乏明確具體的規(guī)定。個(gè)別地方甚至存在違背農(nóng)民意愿強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)而侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。
（三）少數(shù)流轉(zhuǎn)后的耕地缺乏保護(hù)或存在被非法侵害現(xiàn)象。少數(shù)土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營者，缺乏對(duì)耕地的保護(hù)意識(shí)，為提高近期收益對(duì)土地實(shí)行掠奪式經(jīng)營，導(dǎo)致土壤肥力下降。更有極少數(shù)承包戶，擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途甚至對(duì)土地進(jìn)行非法侵害，如將土地流轉(zhuǎn)給磚瓦場(chǎng)以牟取更大的利益，將土地流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶建房、修墳，將耕地流轉(zhuǎn)出去成為建設(shè)用地，等等，這被稱作黑色流轉(zhuǎn)，存在較大的危害性。
（四）土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚未形成。一是農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的意愿不強(qiáng)，影響了賣方市場(chǎng)的形成。雖然許多農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力都外出打工了，平時(shí)地里的農(nóng)活主要由婦幼老弱來完成，但大部分農(nóng)民仍把土地作為“活命田”和就業(yè)“保險(xiǎn)田”而不愿流轉(zhuǎn)。特別是2005年國家全面取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民種地不僅不再繳納農(nóng)業(yè)稅，還可獲得各種種糧補(bǔ)貼，這大大提高了農(nóng)民種地的收入和積極性，增加了農(nóng)民珍惜土地的熱情，也導(dǎo)致了農(nóng)民不愿流轉(zhuǎn)土地，影響了土地流轉(zhuǎn)賣方市場(chǎng)的形成。二是法律對(duì)受讓主體的身份規(guī)定限制了買方市場(chǎng)的發(fā)展。土地管理法第15條第2款規(guī)定“農(nóng)民集體所有土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人承包經(jīng)營，必須經(jīng)過村民三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)”。受讓主體的這種身份規(guī)定造成土地流轉(zhuǎn)的封閉性，使有受讓意愿的非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員不能平等地進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，不合理地限制了買方市場(chǎng)的發(fā)展。另外，農(nóng)業(yè)投資存在的自然和市場(chǎng)“雙重風(fēng)險(xiǎn)”，使得各種資本缺乏進(jìn)行大規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的利益驅(qū)動(dòng)，不敢接收流轉(zhuǎn)土地，也造成了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)需求不足。
（五）土地流轉(zhuǎn)糾紛大幅增加。2010年保定市農(nóng)業(yè)部門受理土地流轉(zhuǎn)糾紛229件，而2009年僅為77件。引發(fā)糾紛的原因主要有：一是當(dāng)初流轉(zhuǎn)時(shí)雙方?jīng)]有簽訂流轉(zhuǎn)合同或合同條款不完備。隨著國家一系列惠農(nóng)政策的實(shí)施，流轉(zhuǎn)的一方受利益驅(qū)動(dòng)單方面撕毀合同；二是流轉(zhuǎn)收益低。流轉(zhuǎn)時(shí)雙方約定了較低的流轉(zhuǎn)金，隨著種糧補(bǔ)貼政策的實(shí)施以及農(nóng)資價(jià)格上漲，當(dāng)時(shí)的約定明顯偏低，轉(zhuǎn)出方不愿繼續(xù)流轉(zhuǎn)而引發(fā)糾紛；三是取消農(nóng)業(yè)稅前，村集體組織為完成稅費(fèi)上繳任務(wù)，沒有通過農(nóng)戶的書面同意，將農(nóng)戶的承包地轉(zhuǎn)包給第三方經(jīng)營，現(xiàn)在農(nóng)民要求收回已轉(zhuǎn)包的土地而引發(fā)糾紛，等等。
（六）流轉(zhuǎn)土地的用途多為經(jīng)濟(jì)作物和林木，對(duì)國家的糧食安全不利。糧食生產(chǎn)安全的保障必須以具有相當(dāng)數(shù)量及質(zhì)量的適宜于種植糧食的耕地為物質(zhì)前提，而由于國家的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策沒有突出糧食安全的重要性，以及非糧農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營效益明顯高于糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，于是非糧農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目大量產(chǎn)生，這不但占用了大量耕地，而且對(duì)土地地力的更改程度是相當(dāng)大的，以后要恢復(fù)到種糧的地力需要付出巨大的時(shí)間及金錢成本，這勢(shì)必嚴(yán)重影響到我國的糧食生產(chǎn)安全。