學區(qū)集團化管理的成本收益分析

當前，我國基礎(chǔ)教育資源均衡配置的主要手段之一就是學區(qū)集團化管理，不難發(fā)現(xiàn)，這一模式已逐漸成為我國推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的有力途徑。

依托這一模式，學校之間捆綁發(fā)展、強弱校聯(lián)合、資源共享，促進整個區(qū)域的教育均衡發(fā)展。成本與收益是經(jīng)濟與會計學中的一對概念。經(jīng)濟學中，成本和收益都與投資密切相關(guān)。投資需要一定的資本，而投資的目的是為了得到收益、獲得補償。通常來講，產(chǎn)生經(jīng)濟投入或效果是公共政策所具備的一大屬性，而對其經(jīng)濟效果進行考察與分析最為常見方法的就是成本收益分析。鑒于此，本文在充分利用該方法的基礎(chǔ)上，從政策作用的主客體——教育舉辦者、教育管理者、學校、教師、學生的角度，對學區(qū)集團化管理這一教育政策進行分析，從而為對這一政策的評價與改進提供依據(jù)。

需要指出的是，本研究中的成本收益，除了是指可以利用市場價格對貨幣性成本與收益進行估計外，還包括了一些不能用市場價格估計的成本收益，如精神領(lǐng)域的等等。

一、教育主管部門的成本收益分析

實行學區(qū)集團化管理，對于政府和教育主管部門而言主要是投資的加大和管理成本的增加。人們通常把對教育服務(wù)的投資稱為教育服務(wù)的提供(provision),誰出資就叫誰提供。誰來舉辦學校就稱為誰生產(chǎn)教育服務(wù)，辦學就是教育服務(wù)的生產(chǎn)（production）。①政府實行對學區(qū)集團化管理的成本首先是提供學區(qū)發(fā)展的資金，包括學區(qū)管理的專項資金、學區(qū)內(nèi)薄弱學校的硬件的改善等。同時，需要研究制定學區(qū)集團化管理的方案、施行及督導(dǎo)等，所消耗的一系列的人力、物力等。如抽選學區(qū)試點的學校，進行學區(qū)動員會、組織培訓(xùn)、開展社會宣傳與引導(dǎo)大眾；調(diào)動薄弱學校的積極性，化解學區(qū)集團管理出現(xiàn)的困難，走出瓶頸，進行評價；完善學區(qū)管理的體制機制，定期進行督導(dǎo)與檢查，向上一級政府及教育部門進行工作匯報；總結(jié)經(jīng)驗與教訓(xùn)等；籌措政府和教育主管部門的收益在于實行學區(qū)集團化管理后，區(qū)域內(nèi)的義務(wù)教育均衡水平有所提升，義務(wù)教育質(zhì)量得到提高，獲得公眾的好評及上級政府部門的贊譽和嘉獎。實行學區(qū)集團化管理后，學區(qū)內(nèi)的義務(wù)教育質(zhì)量得到總體提升，學校間的差距縮小，結(jié)果首先會得到區(qū)域內(nèi)人民群眾的首肯，實際上是實踐了辦人民群眾滿意的教育這一要求。政府和教育管理部門公眾滿意度會得到提升。同時，如果學區(qū)集團化管理卓有成效，位于新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團農(nóng)八師的石河子將會受到新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團給予的鼓勵與表彰，進一步而言，如果圓滿完成了教育部的試點工作，更會受到教育部的嘉獎，先進經(jīng)驗將在全國進行推廣。

二、辦學者層面--學校角度的成本收益分析

參與學區(qū)集團管理的學校的第一個成本是協(xié)商與談判成本。兩個或多個學校之間要建立合作關(guān)系，一定要就集團管理的內(nèi)容、規(guī)則、范圍、成本負擔、利益的分享等問題進行討論、溝通與協(xié)商，這就是學校在獲取“合作利益”之間必須要支付的“合作成本”，無論集團管理是否完全建立，這個成本已經(jīng)發(fā)生?？梢灶A(yù)見，如果這種協(xié)商成本與談判成本過高，將會極大的抑制學校之間的集團管理愿望。從一般經(jīng)驗判斷，推動兩個學校間產(chǎn)生合作行為的協(xié)商與談判成本不會太高，但是要在超過兩個學校的多個學校之間建立合作關(guān)系，完全依靠學校之間的溝通將會面臨談判成本巨大的不確定性，這恐怕是兩個以上學校組建學區(qū)集團面臨困難的主要原因。

學校間實行學區(qū)集團管理面臨的第二個成本是學校間在合作過程中產(chǎn)生的運行成本。學校之間的集團管理關(guān)系一旦建立起來，隨之而來的資源共享的活動就要占用或消耗學校一定的資源，產(chǎn)生合作過程中的運行管理成本。這些資源，諸如運動場，體育館，電腦室，圖書室等本來可以用于學校運行的其他方面，現(xiàn)在因為學區(qū)內(nèi)其他學校的活動而不能單獨用于自己學校的用途中，由此產(chǎn)生的集團管理成本是已經(jīng)發(fā)生的真實的成本支出，同時也意味著對于其他利益的放棄，這也是一種機會成本。學校管理者要實施區(qū)域內(nèi)教師溝通與交流政策，需要從多個維度著手，如物質(zhì)激勵、素質(zhì)培養(yǎng)等方面，積極促進教師參與交流，適應(yīng)交流，解決交流過程中可能遇到的問題。如若教師在交流中產(chǎn)生抵觸心理，如何開導(dǎo)其參與交流，同時政策的貫徹與落實需要花費大量的人力、物力、精力與時間。因此，若參與學區(qū)管理的學校認為學區(qū)管理將要占用或消耗更多的學校資源時，在做出學校間的集團活動時，他們的意愿和積極性會降低。

學校參與學區(qū)集團化管理的第三個成本為“合作約束”。與所有的人類之間的合作一樣，學校合作同樣也意味著每一個成員要放棄一些在非合作狀態(tài)下具有的完全自由行動的權(quán)力。它包含學區(qū)中的成員不能做的一些事情和必須要做的一些事情。例如學區(qū)中的成員要定期召開聯(lián)席會議，制定學區(qū)行動方案，實行學區(qū)內(nèi)的干部與教師交流政策，學區(qū)內(nèi)實行教育教學的統(tǒng)一聯(lián)動，定期向教育局匯報等。這種看似對學區(qū)內(nèi)的學校沒有具體成本的行動約束機制，其實是導(dǎo)致大量合作不能順利實現(xiàn)的一個重要原因。匈牙利著名詩人裴多菲的詩篇“生命誠可貴，愛情價更高，若為自由故，兩者皆可拋”，雖然所說并非指同一件事，但是可以看出人們對自由行動的向往，以及因此寧可放棄巨大利益的決心和信念。

從促進學校的發(fā)展這個角度分析，學校參與學區(qū)集團化管理有可能獲得的利益總結(jié)起來大體有以下幾個來源。第一，資源共享。如果你有我所沒有的資源，我又有你所沒有的資源，比如圖書、教師、活動場所、教學儀器等，那么，通過交換與交流或其他形式的合作，參與學區(qū)集團化管理的學校就獲得了由集團管理所帶來的利益。第二，教師發(fā)展。筆者認為，無論是學生群體的發(fā)展，還是學校的發(fā)現(xiàn)，都離不開教師的自我發(fā)展作為重要保障，通過學區(qū)集團化管理，強弱校教師交流，一體化的教研，可以為教師創(chuàng)設(shè)新的專業(yè)發(fā)展環(huán)境，獲取更多的學習資源和引發(fā)積極的工作激勵，參與學區(qū)管理的學校就因此獲得了基于教師發(fā)展促進學校發(fā)展的利益。第三，組織學習。組織發(fā)展如個體發(fā)展一樣，需要不斷完善原有的行為方式以提升組織的效能，這個過程就是組織學習的過程。在學區(qū)集團化管理過程中，如果每個成員學校均能通過相互學習與借鑒來不斷提升自己的組織能效，達到比學區(qū)管理前更高的水平，那么參與學區(qū)集團管理的學校就能在組織學習的基礎(chǔ)上獲得由合作帶來的利益。

實際上，通過前面的展現(xiàn)，我們發(fā)現(xiàn)，學區(qū)集團化管理正是從增加學校從學區(qū)集團管理中獲得的收益為出發(fā)點來制定相關(guān)政策。同時，以上對學校參與學區(qū)管理中潛在的“收益”來源的分析似乎表明，學校參與學區(qū)管理應(yīng)該是對學校非常有積極影響的一件事情，但是現(xiàn)實中的某些學校的行為卻正好相反，一些學校對待學區(qū)集團管理的積極性并不高，學區(qū)內(nèi)學校之間的合作也不頻繁。這個事實說明，要是學校之間產(chǎn)生合作行為，僅僅有潛在的利益是不夠的，如果不能在此基礎(chǔ)上將其轉(zhuǎn)化為學校的“合作愿景”，學校合作仍無法持續(xù)。即使在政府的行政指令下，產(chǎn)生了自上而下的“外源驅(qū)動模式”的合作，但如果不能轉(zhuǎn)化為自下而上的“內(nèi)源驅(qū)動模式的”合作，那么學校合作的實際效果和可持續(xù)性就無法得到保障。

三.教育者層面--教師角度的成本收益分析

若強校的一名教師被交流往較為弱勢的學校，那么該教師收益獲取，通常會體現(xiàn)在其服從該學校安排的程度上，如果該名教師積極落實與配合交流學校的各項管理政策與安排，那么“失業(yè)”可能性將會極大程度上得到降低；此外，積極參與交流的教師，在未來的職稱評定中與職位晉升中都能夠獲取較高的競爭優(yōu)勢；新的工作環(huán)境不僅可以為教師帶來新的發(fā)展機遇，同時也能夠提升其工作能力與綜合技能。首先，基于需要付出成本角度來講，強校的教師流入弱校，其貨幣性成本勢必會發(fā)生改變。簡單來講，如果該名教師所交流的學校與其日常居住的地方相離較遠，那么勢必會增加相應(yīng)的通訊。交通等費用，這樣教師的個人收入就會減少。其次是時間成本的投入，如果學校與家距離變遠，就會拉長其回家的時間。

如若學區(qū)中成員學校位置相對較遠或交通不便，時間成本將會是最大的問題之一。再者是心理成本。一方面，教師因為交流，在空間與時間上都會形成一種束縛性約束，即額外的家庭責任承擔，特別是子女教育與撫養(yǎng)義務(wù)方面，空間與時間成本的多投入，使得其沒有足夠的時間履行其相應(yīng)義務(wù)，進而激發(fā)家庭成員矛盾；另一方面，交流到新單位也需要盡快適應(yīng)并融入新集體，同時強校教師交流到弱校擔負較多責任與任務(wù)，如與弱校教師傳授經(jīng)驗、結(jié)成師徒關(guān)系、進行各種專題講座等，這些大大增加了教師的負擔和壓力。最后是專業(yè)發(fā)展成本。實力雄厚的高校，可以為教師的自我發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)的平臺，可以為教師提供更多的成長機遇，而弱勢學校在這些方面則不同，閉塞的信息網(wǎng)絡(luò)與薄弱的師資隊伍，教師專業(yè)提升機會寥寥無幾；加之弱勢學校各種條件的約束，教師幾近沒有發(fā)揮個人才藝的舞臺。

相較于由強到弱，由弱到強的教師所獲取的收益首要體現(xiàn)之處就是在個人的專業(yè)發(fā)展上，強校利用其發(fā)達的資源為其提供更為廣闊的發(fā)展平臺，在這些積極因素的帶動下，這類教師的事業(yè)生涯規(guī)劃，理想、觀念都有可能發(fā)生翻天覆地的變化。首先，在精神收益上，能夠被學校選為交流至強校的教師，其地位與能力彰顯無疑，精神需求能夠得到滿足。其次，在心理方面上，由于自己來自弱勢學校，難免認為自己會遭受到“歧視”或“被瞧不起”，同時也懼怕自己可能無法在短時間內(nèi)對強校觀念與文化新形勢要求予以適應(yīng)。另一方面，交流教師作為弱勢學校被選拔出的精英，其在弱勢學校極易收到學校領(lǐng)導(dǎo)層的重視，是弱勢學校的中堅力量，然而到了強校，人才濟濟，工作壓力的增大、工作量的增多與競爭的加劇，難免會使得交流教師產(chǎn)生心理落差。

四、受教育者層面

學生在學區(qū)集團化管理中的成本主要是心理適應(yīng)成本。更換任課教師，更換班主任，對于學生而言，面臨著必要的心理轉(zhuǎn)換和適應(yīng)期。這期間，學生需要適應(yīng)新教師的教育教學方法和風格，讓自己盡快適應(yīng)新教師的講授是學生在這期間付出的主要的心理成本。如果是弱校教師來教強校學生，學生可能會對教師存有懷疑、抵觸情緒，這將嚴重影響學生的學習與發(fā)展。

學生在學區(qū)集團化管理中的收益主要包括視野的開闊和享用優(yōu)質(zhì)教育資源。學區(qū)集團化管理模式的實施有利于普通學校的學生與優(yōu)質(zhì)資源校的學生一同享用優(yōu)質(zhì)教育資源，有利于調(diào)動學生的積極性和開發(fā)學生的潛能，與學區(qū)內(nèi)的同齡人一同上課、開展活動，讓孩子體會到了不同的人生經(jīng)驗。

二、成本和收益的比較分析

對于教育行政部門而言，實施學區(qū)集團化管理顯然收益遠遠高于成本。良好的社會效益甚至比過任何的貨幣性收益，因為他們所追求的就是政府的肯定和社會的贊譽。因此教育行政部門愿意投入資金建設(shè)學區(qū)，愿意進行新的管理嘗試與探索，這些成本是值得投入與付出的，將會獲得大于成本的收益回報。

從現(xiàn)實世界人類行為的經(jīng)驗觀察可以推斷，面對已經(jīng)覺察到的潛在利益而不采取行動大致有兩種情形，他們分別是在確定的決策情形中，為獲取潛在利益而需要承擔的成本（代價）超過了潛在的利益價值，以及在具有不確定性的決策情境中，成本（代價）的不確定性、收益的不確定性、收益的遠期性，或者成本與收益兩者同時具有的不確定性，使決策者選擇了風險規(guī)避的行為。參與學區(qū)管理的學校的潛在收益雖然很大，但是他們更注重現(xiàn)在的付出，因為潛在的收益具有不確定性，這種不確定性，讓學校不愿破壞現(xiàn)有次序。因此，我們也找到了學區(qū)集團化管理出現(xiàn)諸多問題的原因：學區(qū)集團化管理的成本大于或等于收益，或是收益的不確定性，導(dǎo)致部分學校、教師出現(xiàn)諸如參與積極性不高、疲于應(yīng)付等問題。

三、完善學區(qū)集團化管理的對策建議

學區(qū)集團化管理中，學校之間聯(lián)合不只是是簡單的根據(jù)區(qū)域及知名度進行劃分，而是應(yīng)該考慮學校之間的共同利益，建立利益共同體的學校之間聯(lián)盟，使學校為追求“合作利益”最大化，由被動聯(lián)合走向主動結(jié)合。

最大限度的產(chǎn)生“合作利益”和最有效的分享“合作利益”關(guān)系到學校合作的成敗，是學區(qū)集團化管理制度設(shè)計中需要考慮的關(guān)鍵問題。②前面的分析表明，學校合作中的的“合作利益”源于“資源共享”、“教師發(fā)展”和“組織學習”三個方面，而在每一個利益來源上，“合作利益”的產(chǎn)生都依賴于學校之間廣泛、多樣化的接觸、溝通、交流與創(chuàng)新。因此，在合作學校之間建立多層次、多樣化的交流平臺與渠道就成為“合作利益”產(chǎn)生的基本前提與保障。同時，與加強、改善學校之間的交流同樣重要的另一個問題是保持合作成員之間的多樣性。因為只有在多樣性的基礎(chǔ)上合作成員才能夠成為合作群體貢獻獨特的價值，為“合作利益”的增長創(chuàng)造更大的可能。根據(jù)這樣的分析，我們可以得到兩個具有一般意義的制度設(shè)計建議：第一，挖掘?qū)W校的差異性資源，鼓勵每個成員學校形成自己的辦學特色：第二，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)建立基于網(wǎng)絡(luò)的合作平臺，使學區(qū)內(nèi)的學校能夠借助現(xiàn)代信息技術(shù)實現(xiàn)更加充分的交流與資源共享。

保持“合作利益”持續(xù)產(chǎn)生的一個有效途徑是鼓勵成員學校同時參加不同的學校合作群體，形成學區(qū)之間的合作，不同學區(qū)學校之間的合作，擴大成員學校實際分享的知識、信息和觀念資源，形成一個多層次立體化的合作機構(gòu)；若干學校形成一個相對穩(wěn)定的、具有較高組織化程度的學校合作群體，既學區(qū)，與此同時，每一所學校又與學區(qū)外的其他學校建立多種形式的、更加靈活的、更加自由的、基于項目合作的關(guān)系，這既是一種相對穩(wěn)定的又充分開放的合作，有助于保持合作學校的思想活力。