關(guān)于《世界環(huán)境公約》的影響分析與應(yīng)對(duì)策略

2018年5月11日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過了“邁向《世界環(huán)境公約》”(Towards a Global Pact for the Environment)的決議(文號(hào)A/72/L.51)，確定將研究建立《世界環(huán)境公約》框架。該決議由法國(guó)提交，71個(gè)代表團(tuán)發(fā)起，致力于解決可持續(xù)發(fā)展背景下環(huán)境惡化帶來的挑戰(zhàn)。盡管決議遭到包括美國(guó)和俄羅斯在內(nèi)的國(guó)家反對(duì)，但最終該決議仍以143票贊成、5票反對(duì)(菲律賓、俄羅斯聯(lián)邦、敘利亞、土耳其和美國(guó))、7票棄權(quán)(白俄羅斯、伊朗、馬來西亞、尼加拉瓜、尼日利亞、沙特阿拉伯和塔吉克斯坦)的壓倒性勝利通過。下一步，各成員國(guó)將針對(duì)決議草案內(nèi)容進(jìn)行磋商談判。

1 背景及歷程

2015年巴黎氣候變化大會(huì)之后，法國(guó)法律界人士一致希望能在全球有效實(shí)施《巴黎協(xié)定》和聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。建立《世界環(huán)境公約》(以下簡(jiǎn)稱公約)的構(gòu)想由法國(guó)憲法委員會(huì)主席洛朗·法比尤斯(曾任2015年巴黎氣候變化大會(huì)主席)于2016年首倡。公約的起草由法國(guó)頂尖智庫(kù)“法學(xué)家俱樂部”(The Club des Juristes)發(fā)起，來自全球近40個(gè)國(guó)家80多名法學(xué)專家(包括中國(guó)專家)參與了起草工作?，F(xiàn)將公約制定的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)梳理如下：

2017年6月24日，法國(guó)憲法委員會(huì)主席洛朗·法比尤斯向法國(guó)總統(tǒng)馬克龍?zhí)峤还s草案。

2017年9月19日，法國(guó)在第72屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)部長(zhǎng)會(huì)議周之際舉辦《世界環(huán)境公約》主題峰會(huì)，總統(tǒng)馬克龍正式將公約草案提交至聯(lián)合國(guó)，中國(guó)、印度、埃及、波蘭、毛利、玻利維亞、斐濟(jì)、加蓬等國(guó)在第一時(shí)間明確表達(dá)了對(duì)公約的支持。

2018年5月11日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過制定《世界環(huán)境公約》的決議，確定將開啟談判。

根據(jù)決議內(nèi)容，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)古特雷斯將在2018年9月第73屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)會(huì)議期間提交一份技術(shù)報(bào)告，確定并評(píng)估現(xiàn)有國(guó)際環(huán)境法和與環(huán)境有關(guān)的文書之間可能存在的差距，并提出相應(yīng)解決方案。同時(shí)，將成立一個(gè)特設(shè)工作組，重點(diǎn)對(duì)報(bào)告進(jìn)行審議并討論相關(guān)解決方案。該工作組將分別從發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家選舉兩名主席，負(fù)責(zé)對(duì)公約進(jìn)行監(jiān)督和磋商。決議還提請(qǐng)?jiān)O(shè)立相關(guān)信托基金支持公約實(shí)施，并邀請(qǐng)所有成員國(guó)和相關(guān)機(jī)構(gòu)自愿捐資。此外，決議還提出將設(shè)立特別信托基金，以協(xié)助發(fā)展中國(guó)家、最不發(fā)達(dá)國(guó)家、內(nèi)陸發(fā)展中國(guó)家和小島嶼發(fā)展中國(guó)家參與工作組進(jìn)程。工作組預(yù)計(jì)在2019年上半年向大會(huì)提請(qǐng)建議[1]。

2 公約性質(zhì)和內(nèi)容分析

從2017年下半年法國(guó)提交聯(lián)合國(guó)的公約草案版本[2]來看，公約共包含26項(xiàng)條款，其中前20條為“環(huán)境權(quán)”原則性條款，后6條為公約的組織實(shí)施性條款。在前20項(xiàng)條款中，公約首先確立了公民享受健康生態(tài)環(huán)境的權(quán)利，強(qiáng)調(diào)了保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，同時(shí)呼吁公共政策的制定應(yīng)有利于可持續(xù)發(fā)展，有關(guān)環(huán)境的決議也應(yīng)充分考慮后代人滿足其需求的能力，重申了“預(yù)防”原則“審慎原則”，強(qiáng)調(diào)人類對(duì)環(huán)境造成的損害必須得到修復(fù)，以及“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”原則、“公眾知情權(quán)”和“公眾參與”、“獲得環(huán)境司法保障的權(quán)利”、“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則等，還包括教育與培訓(xùn)、研究與創(chuàng)新的重要意義，并強(qiáng)調(diào)了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的有效性以及非國(guó)家行為主體和國(guó)家內(nèi)機(jī)構(gòu)(如民間社會(huì)、經(jīng)濟(jì)主體等)的重要角色等。從公約內(nèi)容來說，公約從原則性的角度將“環(huán)境權(quán)”的各項(xiàng)原則進(jìn)行了統(tǒng)一整合，明確規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)基本理念。

公約被國(guó)際社會(huì)稱作《巴黎協(xié)定》的“加強(qiáng)版”，比《巴黎協(xié)定》內(nèi)容更深，范圍更廣。它旨在通過確立環(huán)境保護(hù)的基本原則，鞏固全球環(huán)境治理的框架，改善當(dāng)前國(guó)際環(huán)境法碎片化和缺乏約束力的局面，促進(jìn)國(guó)際環(huán)境機(jī)制的強(qiáng)化。其目標(biāo)是成為一項(xiàng)法律約束性文件，通過聯(lián)合國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)的支持，打造新世紀(jì)的國(guó)際法。公約一旦生效，將對(duì)締約國(guó)產(chǎn)生法律約束力。

公約最大的亮點(diǎn)在于“環(huán)境權(quán)”①的提出，將致力于推進(jìn)“環(huán)境權(quán)”產(chǎn)生國(guó)際法律效力。一旦最終建立，公約將會(huì)是聯(lián)合國(guó)繼1966年《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》與《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》(人權(quán)兩公約)后通過的第三份綜合性世界公約“環(huán)境權(quán)”也將首次在各成員國(guó)及國(guó)際層面產(chǎn)生法律效力，成為地球公民的第三種基本權(quán)利[3](前兩種基本權(quán)利分別為：經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利；公民權(quán)利和政治權(quán)利)。而另一方面，公約的原則較寬泛，僅代表一個(gè)開端，其真正落實(shí)需要各國(guó)依據(jù)各自國(guó)內(nèi)現(xiàn)有法律體系，將其轉(zhuǎn)換為國(guó)內(nèi)適用的法律或政策并各自實(shí)施。

從公約草案的現(xiàn)有內(nèi)容來看：

第一，既確定了享受健康生態(tài)環(huán)境的權(quán)利，也規(guī)定了保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。公約在提出“環(huán)境權(quán)”的同時(shí)，也提出“任何國(guó)家或國(guó)際機(jī)構(gòu)、法人或自然人、無(wú)論公司，都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。為此，每個(gè)人都要在自己的層面為保護(hù)、維持和修復(fù)完整的地球生態(tài)系統(tǒng)做出貢獻(xiàn)”②。將公民享受健康生態(tài)環(huán)境的權(quán)利與保護(hù)環(huán)境的義務(wù)密切相連，明確世界所有公民既是享受健康生態(tài)環(huán)境權(quán)利的主體，同時(shí)也是履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)的主體，從新的角度闡釋了享受健康生態(tài)環(huán)境與保護(hù)環(huán)境之間的關(guān)系，不僅要求公民增強(qiáng)權(quán)利觀念、維護(hù)環(huán)境權(quán)利，同時(shí)要求增強(qiáng)義務(wù)觀念、積極履行環(huán)保義務(wù)。

第二，既充分給予各締約方靈活性，又建立監(jiān)督機(jī)制保障公約實(shí)施。公約強(qiáng)調(diào)了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，明確不同國(guó)家應(yīng)在自己能力允許的范圍內(nèi)承擔(dān)責(zé)任③，這種較為寬泛的原則在實(shí)施路徑方面賦予了締約方足夠的靈活性和可操作性。另一方面，為更好敦促各方履行自主承諾，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期目標(biāo)，將建立一個(gè)獨(dú)立的專家委員會(huì)以監(jiān)督公約實(shí)施，并規(guī)定在專家委員會(huì)開始履行職能起兩年后，締約方須在期限內(nèi)(最長(zhǎng)四年)向?qū)＜椅瘑T會(huì)匯報(bào)各自在公約實(shí)施中取得的進(jìn)展④。同時(shí)，公約明確了“不后退”的原則⑤，即各國(guó)自主承諾目標(biāo)必須在承諾期內(nèi)完成，并且每一次自主貢獻(xiàn)的目標(biāo)要高于之前，以確保各方行動(dòng)力度不斷加強(qiáng)。

第三，繼續(xù)強(qiáng)化建立全球合作伙伴關(guān)系，促進(jìn)各方建立互信并開展合作。公約在強(qiáng)調(diào)各成員國(guó)充分參與的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)，鼓勵(lì)由非國(guó)家行為主體和國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)(包括民間社會(huì)、經(jīng)濟(jì)主體、城市和地區(qū)等)保證公約的具體實(shí)施⑥，確保各利益攸關(guān)方能夠更準(zhǔn)確了解全球公約進(jìn)展，發(fā)揮各自重要作用，充分識(shí)別合作契機(jī)。

3 對(duì)全球環(huán)境治理體系及我國(guó)的可能影響

當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)正發(fā)生深刻復(fù)雜變化，世界多極化、經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展，多邊主義不斷受到?jīng)_擊，國(guó)際格局和力量對(duì)比處于發(fā)展演變的重要關(guān)頭，全球環(huán)境治理格局面臨新的形勢(shì)與挑戰(zhàn)。公約的建立無(wú)疑會(huì)對(duì)全球環(huán)境治理體系和我國(guó)環(huán)境治理進(jìn)程產(chǎn)生重要影響。

3.1 對(duì)全球環(huán)境治理體系的可能影響

盡管簽署《巴黎協(xié)定》意味著國(guó)際社會(huì)在共同應(yīng)對(duì)氣候變化問題方面取得了歷史性進(jìn)步，但在全球環(huán)境治理體系方面，現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)依然嚴(yán)峻。目前，跟環(huán)境有關(guān)的國(guó)際公約大大小小加起來有超過500個(gè)，但還沒有一個(gè)國(guó)際性條約能夠把環(huán)境權(quán)的各項(xiàng)原則進(jìn)行統(tǒng)一整合，公約在致力于實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的同時(shí)，對(duì)全球環(huán)境治理體系的可能影響如下：

一是重新整合多邊進(jìn)程，促進(jìn)全球環(huán)境體系秩序加強(qiáng)。一方面，聯(lián)合國(guó)大會(huì)上順利通過建立公約的決議體現(xiàn)了各方愿意深化合作、凝聚共識(shí)的意愿，公約正式簽署后將通過國(guó)際法律約束對(duì)各締約方施加壓力，加強(qiáng)全球環(huán)境體系秩序，促使各締約方加快履行相關(guān)程序；另一方面，由于當(dāng)前國(guó)際環(huán)境立法碎片化趨勢(shì)明顯，公約有助于營(yíng)造積極的談判環(huán)境，推動(dòng)各方在推進(jìn)全球環(huán)境體系方面重新整合、增強(qiáng)承諾，提升相關(guān)國(guó)際環(huán)境公約的執(zhí)行效率，進(jìn)一步強(qiáng)化協(xié)商、達(dá)成共識(shí)。

二是有序區(qū)分共同責(zé)任，推動(dòng)責(zé)任劃分動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)變。公約通過重申“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，明確各締約方在自己能力允許的范圍內(nèi)承擔(dān)責(zé)任，但同時(shí)要求這種共同但有區(qū)別的責(zé)任有理可依、有據(jù)可循。雖然《巴黎協(xié)定》確立了2020年以后以“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”為主體的、“自下而上”的國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化機(jī)制安排(即不再為發(fā)展中國(guó)家規(guī)定硬性目標(biāo)，而是由各國(guó)根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提出自主承諾)[4]，平衡反映了各方關(guān)切，但近年來西方發(fā)達(dá)國(guó)家往往選擇性遺忘發(fā)達(dá)國(guó)家在過去發(fā)展過程中污染的大量排放和對(duì)環(huán)境的損害，不斷強(qiáng)調(diào)“共同責(zé)任”，模糊或忽視“有區(qū)別的責(zé)任”，要求發(fā)展中國(guó)家(特別是新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家)承擔(dān)更多全球環(huán)境治理責(zé)任。公約將對(duì)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則重新法律化，從國(guó)際法律的角度重新詮釋“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，促使各締約方的責(zé)任劃分原則向“歷史責(zé)任+現(xiàn)實(shí)責(zé)任+經(jīng)濟(jì)能力”的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)變[5]。

三是推動(dòng)公民“環(huán)境權(quán)”普遍生效，促進(jìn)全社會(huì)共同參與。公約通過向國(guó)際社會(huì)釋放明確信號(hào)，推動(dòng)締約方鼓勵(lì)社會(huì)各界積極參與行動(dòng)。公約要求各締約方進(jìn)一步鼓勵(lì)公眾參與公共部門對(duì)有可能對(duì)環(huán)境造成重大負(fù)面影響的決議、措施、計(jì)劃、方案、活動(dòng)、政策和標(biāo)準(zhǔn)的制定的各個(gè)階段，并定期匯報(bào)落實(shí)公約的進(jìn)展。另一方面，公約確立的公眾參與框架，不僅要求政府采取積極行動(dòng)，更強(qiáng)調(diào)全社會(huì)的環(huán)境貢獻(xiàn)。

3.2 對(duì)我國(guó)環(huán)境治理進(jìn)程帶來的可能影響

近年來，中國(guó)在國(guó)際環(huán)境舞臺(tái)外交勢(shì)頭活躍，尤其是在生態(tài)文明建設(shè)和綠色“一帶一路”等先進(jìn)理念的引領(lǐng)下，環(huán)境外交穩(wěn)步發(fā)展。十九大報(bào)告明確指出，明確中國(guó)特色大國(guó)外交要推動(dòng)構(gòu)建新型國(guó)際關(guān)系，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。建立公約可能對(duì)我國(guó)環(huán)境治理進(jìn)程帶來如下機(jī)遇：

一是有助于增強(qiáng)我國(guó)在全球環(huán)境治理體系中的領(lǐng)導(dǎo)力與話語(yǔ)權(quán)。近年來，長(zhǎng)期占據(jù)國(guó)際政治權(quán)力格局頂端的美國(guó)、俄羅斯等發(fā)達(dá)國(guó)家由于受經(jīng)濟(jì)下行和政治不穩(wěn)定等因素影響，西方國(guó)家主導(dǎo)的現(xiàn)行全球治理體系和治理思路明顯難以適應(yīng)全球治理新形勢(shì)。而另一方面，作為全球最大的發(fā)展中國(guó)家和世界第二大經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)承擔(dān)著為世界發(fā)展中國(guó)家發(fā)聲的重要責(zé)任。隨著中國(guó)積極支持參與全球環(huán)境治理進(jìn)程，秉持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，積極倡導(dǎo)綠色、低碳、循環(huán)、可持續(xù)的生產(chǎn)生活方式，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)的信任與期待不斷增強(qiáng)。同時(shí)，中國(guó)通過建立“一帶一路”綠色發(fā)展國(guó)際聯(lián)盟、大力加強(qiáng)中非戰(zhàn)略合作等有力舉措，積極團(tuán)結(jié)發(fā)展中國(guó)家力量，不斷強(qiáng)化發(fā)展中國(guó)家共識(shí)。近年來為我發(fā)聲、成我同盟的發(fā)展中國(guó)家數(shù)量不斷增多，合作力度不斷加大。毫無(wú)疑問，在全球環(huán)境治理領(lǐng)域，中國(guó)已成為舉足輕重的領(lǐng)導(dǎo)力量之一。因此，中國(guó)積極加入并支持該公約，有助于與其他國(guó)家(特別是發(fā)展中國(guó)家)達(dá)成更大凝聚共識(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)多邊主義的支持。通過積極支持國(guó)際環(huán)境公約占據(jù)道德制高點(diǎn)，發(fā)揮國(guó)際道義優(yōu)勢(shì)，提升話語(yǔ)權(quán)，服務(wù)總體外交格局，充分發(fā)揮我負(fù)責(zé)任大國(guó)的示范引領(lǐng)作用。

二是有助于推動(dòng)提升我國(guó)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化和國(guó)際化水平。根據(jù)現(xiàn)有草案，公約將成為一項(xiàng)法律約束性文件，為國(guó)際環(huán)境法奠定基礎(chǔ)。公約一旦正式生效，將對(duì)締約國(guó)產(chǎn)生法律約束力。公約將為我國(guó)統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)環(huán)境治理體系提供外部制度參考，有助于我國(guó)參照新的國(guó)際環(huán)境法體系要求，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)環(huán)境治理體系在理念、主體、目標(biāo)、體制、機(jī)制、法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管、國(guó)內(nèi)外統(tǒng)籌等各個(gè)方面，推動(dòng)環(huán)境管理體系和制度完善，進(jìn)一步提升現(xiàn)代化和國(guó)際化水平，建立一套科學(xué)合理、統(tǒng)一高效的、與我國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)和國(guó)際先進(jìn)要求相匹配的環(huán)境治理體系。

三是有助于識(shí)別我國(guó)生態(tài)環(huán)保工作的優(yōu)先領(lǐng)域，助力打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。黨的十九大確定了建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)的總體部署。全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)對(duì)于打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)提出了明確的目標(biāo)和任務(wù)要求。這些部署、目標(biāo)和任務(wù)不僅是為了解決我國(guó)自身的生態(tài)環(huán)境問題，也是推動(dòng)建設(shè)美麗清潔世界的巨大貢獻(xiàn)。我國(guó)加入公約，積極開展全球相關(guān)生態(tài)環(huán)境政策、技術(shù)、最佳實(shí)踐方面的分享交流，一方面在公約框架下，能夠更好地識(shí)別我國(guó)生態(tài)環(huán)保工作具體優(yōu)先領(lǐng)域和行動(dòng)方向，助力我國(guó)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)；另一方面也可將我國(guó)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)以及生態(tài)文明建設(shè)的最佳實(shí)踐通過公約平臺(tái)推廣到全球特別是發(fā)展中國(guó)家，為共謀全球生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮更多參與者、貢獻(xiàn)者和引領(lǐng)者作用。

雖然加入公約能為我國(guó)帶來一定的機(jī)遇優(yōu)勢(shì)，但另一方面，也意味著我國(guó)在環(huán)境治理方面約束增加、義務(wù)增強(qiáng)、挑戰(zhàn)增多：

一是各利益集團(tuán)訴求分散，我國(guó)將面臨較大的國(guó)家環(huán)境談判壓力。雖然公約致力于解決或填補(bǔ)當(dāng)前國(guó)際環(huán)境立法碎片化局面，但由于歐盟力圖充當(dāng)公約的主導(dǎo)者和推動(dòng)者，美國(guó)、俄羅斯等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)公約持消極態(tài)度，發(fā)展中國(guó)家則大多能力不足、有心無(wú)力，各國(guó)的環(huán)境立場(chǎng)分化問題十分明顯?？梢钥闯?，公約暫時(shí)無(wú)法徹底解決當(dāng)前國(guó)際環(huán)境背景下的多方利益訴求分散問題。加之近年來世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，而我國(guó)在高速發(fā)展過程中能源消耗與碳排放長(zhǎng)居高位，國(guó)際社會(huì)對(duì)我國(guó)環(huán)境污染和碳排放十分關(guān)注，往往忽略我國(guó)仍是發(fā)展中國(guó)家的客觀事實(shí)，敦促中國(guó)在全球環(huán)境問題和碳減排方面承擔(dān)更多責(zé)任、履行更多義務(wù)。國(guó)際環(huán)境利益集團(tuán)的碎片化趨勢(shì)增加了凝聚共識(shí)的難度，環(huán)境問題一旦上升到國(guó)際政治高度，后續(xù)談判壓力將進(jìn)一步加大。必須嚴(yán)防環(huán)境問題政治化趨勢(shì)，避免其他國(guó)家借此向中國(guó)提出質(zhì)疑和責(zé)難。

二是我國(guó)生態(tài)環(huán)保格局與全球環(huán)境治理關(guān)注的優(yōu)先領(lǐng)域存在一定差異。由于國(guó)際社會(huì)對(duì)環(huán)境問題的界定范圍較廣，不僅包括污染防治，還包含氣候變化、海洋污染、人類健康、自然災(zāi)害，甚至性別平等等多個(gè)方面，且公約草案在第三條“政策的制定與可持續(xù)發(fā)展”中也特別強(qiáng)調(diào)了氣候失序應(yīng)對(duì)、海洋保護(hù)和生物多樣性保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容⑦。雖然我國(guó)2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案迎來了貫通生態(tài)保護(hù)與污染治理的“大環(huán)保”格局，新組建的生態(tài)環(huán)境部實(shí)現(xiàn)了“五個(gè)打通”，解決了我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的職責(zé)交叉重復(fù)問題，將氣候變化和海洋環(huán)境保護(hù)問題進(jìn)行了統(tǒng)一監(jiān)督管理，為順利實(shí)現(xiàn)國(guó)際環(huán)境目標(biāo)創(chuàng)造了良好的內(nèi)部條件。但另一方面，新納入的職能亟待及時(shí)有效適應(yīng)全球環(huán)境關(guān)切，相關(guān)管理體制機(jī)制仍需全面完善。例如在海洋環(huán)境保護(hù)方面，國(guó)際社會(huì)、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署反復(fù)強(qiáng)調(diào)塑料污染對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的危害，呼吁減少塑料制品使用，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署還將2018年世界環(huán)境日的主題定為“塑戰(zhàn)速?zèng)Q”(Beat Plastic Pollution)。雖然我國(guó)早在2008年就開始實(shí)行“限塑令”，塑料袋的使用量有了一定下降，但由于公眾的使用習(xí)慣難以轉(zhuǎn)變、外賣快遞等新業(yè)態(tài)的飛速發(fā)展等種種原因，一次性塑料制品“禁而難絕”，塑料袋的生產(chǎn)和使用缺乏相關(guān)權(quán)力部門對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督管理，資源環(huán)境的壓力進(jìn)一步加劇。

三是公約實(shí)施將對(duì)我國(guó)環(huán)境治理能力提出更高要求。中國(guó)作為全球可持續(xù)發(fā)展理念與行動(dòng)的堅(jiān)定支持者和實(shí)踐者，堅(jiān)持探索具有中國(guó)特色的可持續(xù)發(fā)展道路。雖然近年來我國(guó)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、污染防治等方面付諸了不懈努力，大氣、水、土壤三大污染防治行動(dòng)計(jì)劃的出臺(tái)和實(shí)施為污染防治工作奠定了良好的基礎(chǔ)，但由于當(dāng)前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻關(guān)期，生態(tài)文明建設(shè)也正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，高質(zhì)量發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，要切實(shí)履行公約，必須盡快實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)變，大幅提升環(huán)境治理能力與水平。

4 對(duì)策與建議

在2017年9月《世界環(huán)境公約》主題峰會(huì)上，王毅外長(zhǎng)即表達(dá)了對(duì)公約的支持態(tài)度，并指出，推進(jìn)國(guó)際環(huán)境治理合作，包括討論制定公約應(yīng)統(tǒng)籌考慮各方利益，做到“四個(gè)堅(jiān)持”⑧。為推動(dòng)形成一項(xiàng)非強(qiáng)制約束性的、基于“共同而有區(qū)別的責(zé)任”原則、以各國(guó)自主貢獻(xiàn)和日我能力為基礎(chǔ)、尊重國(guó)家環(huán)境資源主權(quán)、充分反映各方共識(shí)的公約，在“四個(gè)堅(jiān)持”的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前國(guó)際情勢(shì)和我國(guó)實(shí)際國(guó)情，現(xiàn)提出如下對(duì)策建議：

一是進(jìn)一步強(qiáng)化我國(guó)環(huán)境外交立場(chǎng)，爭(zhēng)取國(guó)家利益最大化。優(yōu)化全球環(huán)境治理伙伴關(guān)系，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保南南合作，推動(dòng)國(guó)際“一帶一路”綠色發(fā)展聯(lián)盟實(shí)質(zhì)運(yùn)行，支持鼓勵(lì)發(fā)展中國(guó)家積極參與公約進(jìn)程，提高發(fā)展中國(guó)家的代表性和發(fā)言權(quán)。堅(jiān)持并強(qiáng)調(diào)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，與其他發(fā)展中國(guó)家共同呼吁國(guó)際社會(huì)充分考慮各國(guó)不同的發(fā)展階段和現(xiàn)實(shí)需求，以公平、公正的方式分配全球環(huán)境治理責(zé)任。另一方面，敦促發(fā)達(dá)國(guó)家積極履行公約“各國(guó)情況多樣”條款，在國(guó)際層面開展知識(shí)分享與技術(shù)支持，消除技術(shù)壁壘，與發(fā)展中國(guó)家共同探索生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的成功范式，推動(dòng)發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在科學(xué)和政策方面的互動(dòng)交流，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

二是加強(qiáng)能力建設(shè)，增強(qiáng)我國(guó)對(duì)公約適應(yīng)能力。公約作為一種中長(zhǎng)期制度安排，將貫穿我國(guó)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期。必須挖掘自身內(nèi)在潛力，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，積極落實(shí)全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)確定的工作目標(biāo)，打好打勝污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型，加快改革完善生態(tài)環(huán)境治理體系，提高我國(guó)對(duì)公約的內(nèi)部適應(yīng)能力。

三是科學(xué)設(shè)立自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，主動(dòng)介入全球治理體系規(guī)則構(gòu)建。公約為我國(guó)參與全球環(huán)境治理體系的重構(gòu)提供了良好契機(jī)，中國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，必須積極介入國(guó)際環(huán)境法和全球治理體系規(guī)則的構(gòu)建，彰顯我國(guó)負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象。建議結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和實(shí)施能力，在“共同但有區(qū)別的責(zé)任”“不后退”等原則的基礎(chǔ)上，科學(xué)設(shè)立我國(guó)國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，并積極配合公約專家委員會(huì)的跟進(jìn)和監(jiān)督，向國(guó)際社會(huì)展示我國(guó)應(yīng)對(duì)環(huán)境問題的巨大決心和責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)目煽繎B(tài)度，幫助我國(guó)繼續(xù)發(fā)揮全球生態(tài)文明建設(shè)的參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者作用。

四是主動(dòng)跟進(jìn)公約進(jìn)程，加快開展政策研判。由于公約草案目前仍是初步文本，存在一定的不確定性。須要緊盯美俄等國(guó)的相關(guān)表態(tài)，關(guān)注“環(huán)境權(quán)”及其他條款的相關(guān)表述，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家主權(quán)，警惕并預(yù)防“環(huán)境權(quán)”的提出為他國(guó)干預(yù)我國(guó)內(nèi)政制造理論依據(jù)，避免公約對(duì)我國(guó)帶來不利影響。在最終文本尚未確定的情況下，應(yīng)持續(xù)跟蹤、關(guān)注公約進(jìn)程，針對(duì)國(guó)際環(huán)境法和公約實(shí)質(zhì)內(nèi)容加快開展分析研判，識(shí)別其中可能存在的對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)，建立相關(guān)的政策標(biāo)準(zhǔn)體系或行動(dòng)計(jì)劃，積極應(yīng)對(duì)國(guó)際環(huán)境利益集團(tuán)立場(chǎng)分散化等挑戰(zhàn)，加快相關(guān)工作部署，建立必要應(yīng)對(duì)機(jī)制，確立應(yīng)對(duì)方案，為后續(xù)工作提前做好戰(zhàn)略準(zhǔn)備。