多層次治理中的向下分權(quán)與向外分權(quán)：基于農(nóng)村垃圾治理的觀察

改善農(nóng)村人居環(huán)境是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和建設(shè)美麗中國的重要組成部分。當前，我國農(nóng)村人居環(huán)境狀況有所改善，但臟亂差問題在一些地區(qū)還比較突出，農(nóng)村“垃圾圍村”現(xiàn)象還沒有得到有效根治，加快推進農(nóng)村生活垃圾治理已成為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要解決的突出問題。經(jīng)過長期探索，在總結(jié)陜西省千陽縣等地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以2007年原國家環(huán)保部先后出臺《關(guān)于加強農(nóng)村環(huán)境保護工作的意見》和《全國農(nóng)村環(huán)境污染防治規(guī)劃綱要(2007-2020)》為標志，“戶分類、村收集、鄉(xiāng)轉(zhuǎn)運、縣處理”的四級垃圾收運體系開始建立，并逐漸成為中國農(nóng)村垃圾治理的主流模式。同時，國家實施“以獎促治”政策，國家、省、市、縣、鎮(zhèn)五級政府投入巨資大力開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治。截至2017年底，僅中央財政已累計投入435億元，支持13.8萬個建制村開展環(huán)境整治[1]。

應當承認，這一標準化的四級垃圾收運體系有效抑制了農(nóng)村垃圾污染的惡化勢頭，但也必須看到，這一模式的實際運行狀況與預期效果仍存在一定差距。根據(jù)《全國農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》，截至2015年，我國僅有60%的建制村生活垃圾得到處理，“垃圾圍村”等現(xiàn)象依然存在[2]。為何這一被認為是較好契合中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型的實際以及中國農(nóng)村社會現(xiàn)實治理結(jié)構(gòu)的垃圾治理模式離預期效果仍有差距？現(xiàn)有研究認為，主要原因在于政府對農(nóng)村環(huán)境公共產(chǎn)品的供給不足[3]、社會資本缺乏[4]、農(nóng)村居民環(huán)保意思薄弱[5]、環(huán)境意識不強[6]、環(huán)境權(quán)益得不到保障[7]、公眾參與不足[8]等。應當說，這些原因是客觀存在的，基于目前中國農(nóng)村的現(xiàn)實，這些問題短期內(nèi)也難以得到快速扭轉(zhuǎn)。那么，在現(xiàn)有條件下，四級垃圾收運體系的運行機制是否存在改進空間？為回答這一問題，我們試圖引入多層次治理的思路來打開現(xiàn)有垃圾處理體系的運行“黑箱”，并從向下分權(quán)與向外分權(quán)兩大維度進行討論。

二、文獻回顧

自1990年代初以加里·馬克斯(Gary Marks)等為代表的學者提出多層次治理(Multi-level Governance)這一概念以來，大量文獻集中討論了在涉及多層次、多主體的集體行動中如何通過設(shè)計更合理的治理機制以更高效率來提供公共物品的問題[9](P137-139)。大體上，研究者沿著兩大思路展開：

其一，不同層次、不同類型行動者之間的決策權(quán)力如何進行再優(yōu)化配置？Pierre等把權(quán)力的再配置分為三種形式[10](P83-91)，即向上轉(zhuǎn)移(Moving Up)、向下轉(zhuǎn)移(Moving Down)和向外轉(zhuǎn)移(Moving Out)。向上轉(zhuǎn)移指的是傳統(tǒng)民族國家主權(quán)或統(tǒng)治權(quán)威有不斷被國際組織侵蝕乃至取代的情況。這種治理結(jié)構(gòu)的變遷發(fā)生在第二次世界大戰(zhàn)之后，許多國際組織活躍于世界的政治經(jīng)濟舞臺，對民族國家在治理角色上產(chǎn)生巨大沖擊。國際組織得以出現(xiàn)的主要原因在于其有效解決了過往松散國家間聯(lián)盟的不完全契約問題，但強烈限制國家采取監(jiān)控干預貿(mào)易等活動的政策。這種權(quán)力向上移轉(zhuǎn)的趨勢隨著全球化和國際化趨勢的加劇進一步蔓延。國家空心化論者甚至認為，國際間相互聯(lián)系和依賴的加強加速侵蝕了傳統(tǒng)民族國家的權(quán)威。權(quán)力向下轉(zhuǎn)移指的是，在分權(quán)化的潮流下，國家的統(tǒng)治權(quán)威流向了地方政府、都市化地區(qū)、基層和社區(qū)。分權(quán)思想由來已久，主要理由是，分權(quán)有利于提高“消費者”的公共服務(wù)“退出”和“偏好表達”能力。通過“以腳投票”和“以手投票”，人們可以自由表達其意愿，流露其偏好，反過來促進公共部門的資源達到有效配置[11]。相反，集權(quán)導致服務(wù)供給的同質(zhì)性，無法考慮到各個地方不同的偏好。偏好的差異程度越大，集權(quán)模式的福利損失越大。對于某種公共產(chǎn)品來說，讓地方政府將一個帕累托最優(yōu)的產(chǎn)出量提供給其各自的選民，總是要比中央政府向全體選民提供任何特定的并且一致的產(chǎn)出量有效得多[12]。權(quán)力的向外轉(zhuǎn)移指的是政府將相關(guān)決策權(quán)移轉(zhuǎn)給同一層級上的其他行動者，比如，國營事業(yè)公司化、國有事業(yè)民營化、公共服務(wù)第三部門化以及公眾參與決策。向外轉(zhuǎn)移的理論邏輯主要源自1960年代興起的“第三部門”(The Third Sector)運動、1970年代中期的新公共管理(New Public Management)思想以及1970年代發(fā)端于發(fā)達國家爾后在全球廣為推進的參與式民主(Participatory Democracy)思想[13]。新公共管理運動以提高效率、效益和節(jié)約以及注重管理結(jié)果為導向，對傳統(tǒng)官僚制(或科層制)的“唯一和最佳方式”提出了挑戰(zhàn)，推動了公共管理的實質(zhì)性變革，市場理念、市場機制和市場手段被廣泛運用于公共物品的提供之中。第三部門理論認為，作為公共物品提供者的政府機制具有內(nèi)在局限性。當政府未能有效配置社會資源、企業(yè)又因利潤動機不愿提供公共物品時，第三部門作為一種新的資源配置體制，能有效彌補政府和企業(yè)這兩種主要資源配置方式的不足[14]。公眾在具體事務(wù)中的參與很大程度上加快了公共政策的推進，并對最終的政策效果產(chǎn)生了積極影響[15](P58-60)。不難理解，決策權(quán)力的向上和向下轉(zhuǎn)移屬于縱向分權(quán)，即通常所說的多層次治理、多層級治理、多水平治理等。向外轉(zhuǎn)移屬于橫向分權(quán)，如多中心治理、多主體治理、參與式治理等。

其二，不同層次、不同類型行動者之間圍繞提供最佳公共物品進行溝通、協(xié)商、談判等，進行決策中的互動。自Gibson等[16]提出治理尺度(Scale)概念以來，Cash[17]、Young[18](P7-10)[19]等學者基于大量案例研究，通過構(gòu)建跨尺度治理(Cross-scale Governance)分析框架，系統(tǒng)研究了不同尺度、不同水平行動者之間的決策和行動互動問題。這些研究認為，許多復雜資源環(huán)境問題具有典型的多尺度(Multi-scale)、多層次(Multi-level)特征，整個治理體系能否有效運行，不僅取決于每一個層次上的治理效率，更取決于不同層次之間的配合、銜接，片面強調(diào)政府作用或者社會自組織的作用，都是不合適的。Young認為，一個資源環(huán)境問題的解決不僅涉及多個議題，比如投資、建設(shè)、運營維護等，單個行動主體(Regimes)還具有尺度依賴(Scale Dependent)特征，比如地方、區(qū)域、次國家、國家、國際等不同空間尺度內(nèi)行動主體其任務(wù)屬性具有差異[19]。因此，跨尺度治理的核心需要解決兩大問題：首先，如何將不同治理任務(wù)在不同層次間進行合理分配；其次，厘清跨尺度、跨層次之間的交互關(guān)系。

與應對全球氣候變化等跨國家治理方式相比，農(nóng)村垃圾治理這類地方性乃至社區(qū)性的治理層級體系關(guān)系相對簡單，但也會遇到多層次治理中的一些核心問題，即哪些決策應交由更低一級的決策主體來行使(向下分權(quán))？哪些決策需要向外分權(quán)，尤其是公眾的參與？事實上，并非所有的分權(quán)都是合適的，在實踐中人們發(fā)現(xiàn)，分權(quán)優(yōu)勢的發(fā)揮也存在一系列風險，比如地方的尋租行為、“以腳投票”失靈[20](P290-331)等。1980年代以來，隨著分權(quán)理論的興盛，權(quán)力下放被許多國家作為一項普適性的政治改革建議加以推廣，結(jié)果在發(fā)展中國家出現(xiàn)了大量失敗案例[21](P1-24)。同樣，在多層次治理體系中，并非所有的層次或環(huán)節(jié)都需要引入?yún)⑴c式向外分權(quán)。托馬斯[22](P10[8]-116)曾指出，公民參與并不必然對所有方面的政策問題都帶來積極效果。有時，低度的或者根本沒有公民參與對于有些政策問題的討論或許是最有好處的。已有研究發(fā)現(xiàn)，不恰當?shù)墓妳⑴c至少有以下不良后果：增加決策成本、難以傳播公眾的善良意愿、頗具爭議的滿意度、代表與代表性的質(zhì)疑、權(quán)威的缺乏[23]。

必須承認的是，長期以來，在研究多層次治理問題時，向下分權(quán)與參與式向外分權(quán)的研究多數(shù)是相互獨立的。事實上，對于一個涉及不同層級的行動者以及政策的效果與利益相關(guān)者的參與相關(guān)聯(lián)的公共問題來說，決策的過程必然是既有向上和向下分權(quán)，也有參與式的對外分權(quán)。盡管Pierre等討論了向上、向下和向外三個維度的權(quán)力再配置問題，但并未進一步回答決策者更關(guān)心的實際操作問題，即是否所有的決策權(quán)都應當轉(zhuǎn)移？決策權(quán)下放到哪一層次更為合理？哪些決策和哪一層級的決策引入?yún)⑴c式向外分權(quán)更有政策可執(zhí)行性和效率？本文擬就這些問題展開討論，并以農(nóng)村垃圾治理為案例，重點討論向下分權(quán)和向外分權(quán)。同時，限于篇幅，向外分權(quán)重點關(guān)注公眾參與問題。如未特別注明，文中所提及的參與等同于向外分權(quán)。

三、“戶收集、村集中、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運、縣處理”垃圾收運體系的運行評估

目前，我國各地大力推廣的“戶分類、村收集、鄉(xiāng)轉(zhuǎn)運、縣處理”的四級垃圾收運體系屬于一種典型的多層次治理體系(如圖1所示)。從行動層級看，它包括縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級行政體系，一級村級村民基層自治組織體系和一級村民小組行動體系。從空間尺度看，它包含縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級空間單元。從行動主體看，它在三級層面上分別涉及財政、住建、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、環(huán)衛(wèi)、國土等政府職能部門，以及企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織、基層黨組織、村民自治組織、村民小組、村民等組織或個人。從治理事務(wù)看，它包括垃圾處理站的投資、建設(shè)與運行、垃圾中轉(zhuǎn)站的投資、建設(shè)、運營和中轉(zhuǎn)服務(wù)、垃圾收集站的建設(shè)與運營、保潔隊伍建設(shè)、垃圾終端收集等主要事務(wù)。為了詳細解析這一復雜的多層級、多主體、多事務(wù)治理體系的運轉(zhuǎn)機制，本文以廣東農(nóng)村垃圾四級收運體系為例進行說明。

(一)廣東農(nóng)村四級垃圾收運體系的建立與運行

經(jīng)過多年實踐探索，在國家的統(tǒng)一部署和推動下，以2012年廣東省政府先后印發(fā)《關(guān)于進一步加強我省城鄉(xiāng)生活垃圾處理工作的實施意見》(粵府辦[2012]2號)、《全面推進我省農(nóng)村生活垃圾管理工作的行動計劃》(粵府辦[2012]45號)等系列文件為標志，“戶收集、村集中、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運、縣處理”的農(nóng)村生活垃圾收運處理模式在全省農(nóng)村正式建立起來，同時還配套出臺了《廣東省生活垃圾收運設(shè)施建設(shè)技術(shù)指引》和《廣東省農(nóng)村生活垃圾收運處理技術(shù)指引》等政策文件，用于指導生活垃圾收運設(shè)施建設(shè)運營和農(nóng)村生活垃圾管理工作，確立了全省農(nóng)村生活垃圾管理“一年見成效，三年大變樣”的工作目標、2013年底實現(xiàn)“一縣一場”、“一鎮(zhèn)一站”和“一村一點”的設(shè)施建設(shè)目標，推進“大清潔，鄉(xiāng)村美”農(nóng)村清潔工程專項活動[24]。為進一步提升法律保障和加快工作進度，2015年9月，廣東出臺了《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理條例》，此后又相繼印發(fā)了《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理“十三五”規(guī)劃》、《關(guān)于全面開展農(nóng)村生活垃圾收運處理工作的通知》(粵建電發(fā)[2015]2號)、《廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳等部門關(guān)于印發(fā)深入推進農(nóng)村垃圾治理工作實施方案的通知》(粵建城[2016]41號)等系列規(guī)劃和文件，要求到2020年，農(nóng)村畜禽糞便基本實現(xiàn)資源化利用，農(nóng)作物秸稈綜合利用率達到85%以上，農(nóng)膜回收率達到80%以上；農(nóng)村地區(qū)工業(yè)危險廢物無害化利用處置率達到95%的發(fā)展目標。為督促工作落實，廣東省人大常委會自2014年起連續(xù)三年組織開展農(nóng)村生活垃圾收運處理工作第三方評估，并向社會公布。按照2016年最后一年的評估結(jié)果，截至2016年10月，全省1 049個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、約14萬個自然村建成“一鎮(zhèn)一站”、“一村一點”，使用運行也在逐步完善和規(guī)范中。廣東省農(nóng)村生活垃圾有效處理率達到83.29%，村莊保潔覆蓋面達到96.94%，農(nóng)村生活垃圾分類減量比例達33.97%。評估報告也反映出一些不足和問題：各地方經(jīng)濟和社會發(fā)展狀況不平衡，財政資金投入存在較大差距，造成環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)以及運營管理水平不一，部分地區(qū)生活垃圾無害化處理設(shè)施運行管理不規(guī)范，不能滿足環(huán)保要求；部分已建成的縣垃圾處理場和鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運站未及時投入運營，存在設(shè)施“曬太陽”現(xiàn)象；部分縣(市、區(qū))和鎮(zhèn)(街道)保潔責任不落實，收集點垃圾得不到及時清運，“三邊”(山邊、水邊、路邊)積存垃圾和“垃圾圍村”的現(xiàn)象時有發(fā)生，造成二次污染；一些依水居住的村莊、集市仍有向河溝傾倒垃圾的現(xiàn)象[25]。

圖1 農(nóng)村垃圾治理的多層級治理關(guān)系

評估的結(jié)果與我們2017-2018年在廣東省實地調(diào)研中所發(fā)現(xiàn)的情況基本一致，即雖然農(nóng)村垃圾治理取得了明顯成效，但是四級垃圾收運體系運轉(zhuǎn)仍然存在著“微梗塞”問題。比如，在村、戶兩級，一定程度上存在垃圾未分類、居民參與程度低、村級垃圾治理基礎(chǔ)設(shè)施不合理等現(xiàn)象。在接受調(diào)查的298農(nóng)戶中，只有31.37%的農(nóng)戶認為本村垃圾問題明顯改觀，41.2%的受訪農(nóng)戶認為略有改善，還有27.5%的受訪農(nóng)戶認為在惡化。在影響垃圾分類、收集以及居民參與最關(guān)鍵的兩個環(huán)節(jié)——垃圾桶類型和垃圾站設(shè)置上，33.7%的村民反應垃圾桶布局沒有經(jīng)過村民充分討論，28.3%的農(nóng)戶認為村里垃圾站的設(shè)置不合理，42.3%的農(nóng)戶反應垃圾收集站設(shè)置沒有與村民充分溝通①。

(二)政策決策的向下分權(quán)與向外分權(quán)[26]

農(nóng)村四級垃圾收運體系的建立，雖然是一種由國家頂層發(fā)動的“自上而下”的政策制定與實施過程，但政策運行的重點在縣一級單元，因此可將縣級作為這個治理體系的頂層來看待。下面將重點圍繞向下分權(quán)與向外分權(quán)，對農(nóng)村垃圾四級收運體系進行討論，具體案例及相關(guān)數(shù)據(jù)來自于課題組2017-2018年對廣東8縣區(qū)20個鎮(zhèn)31個行政村的深入個案訪談和問卷調(diào)研。

1.縣處理?！翱h處理”的重點是全縣垃圾處理廠的投資、建設(shè)與運行為全省統(tǒng)一規(guī)劃的行動。截至2015年末，廣東全省有20個縣級市、34個縣、3個自治縣、62個市轄區(qū)，共119個縣級單元。全省共建成生活垃圾無害化處理設(shè)施110座，總處理規(guī)模77 996噸/日，基本實現(xiàn)“一縣一場”的目標。按照相關(guān)文件規(guī)定，縣級政府涉及的相關(guān)事務(wù)大致可以分為兩類②：一是縣級政府可自行決策的事務(wù)，如配套經(jīng)費投入、垃圾處理點建設(shè)及運營模式、處理方法等；二是決策時需要聽取利益相關(guān)者意見的事務(wù)，如處理點選址、開征生活垃圾處理費等。尤其是處理點選址，由于“鄰避效應”的存在往往難度較大，必須引入公眾參與。從調(diào)研情況看，“縣處理”這一層次的分權(quán)與參與關(guān)系處理較好，政策運行較為暢順。

2.鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運。關(guān)于鎮(zhèn)級垃圾轉(zhuǎn)運，省里的要求是各建制鎮(zhèn)建成一座以上生活垃圾轉(zhuǎn)運站。中轉(zhuǎn)站建設(shè)資金、建設(shè)及運行，基本以各地籌措為主，省以適當方式給予支持，同時鼓勵社會資金參與。在技術(shù)規(guī)范方面，省里出臺了《生活垃圾轉(zhuǎn)運站技術(shù)規(guī)范》(CJJ 47)等相關(guān)技術(shù)標準。鎮(zhèn)級事務(wù)大致可分為三類：一是基本由上級規(guī)定的事項，如轉(zhuǎn)運站建設(shè)標準及技術(shù)規(guī)范、轉(zhuǎn)運站建設(shè)及運營模式；二是鎮(zhèn)級政府可自行決策的事務(wù)，如配套經(jīng)費投入、轉(zhuǎn)運隊伍建設(shè)及轉(zhuǎn)運服務(wù)等；三是決策時需要聽取利益相關(guān)者意見的事務(wù)，如轉(zhuǎn)運點選址。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，鎮(zhèn)級三類事務(wù)中的第一類和第三類各地基本類似，但第二類事務(wù)尤其是轉(zhuǎn)運隊伍建設(shè)差異較大。對于第一類事務(wù)，垃圾中轉(zhuǎn)站全部采取了省里統(tǒng)一規(guī)定的壓縮式中轉(zhuǎn)站建設(shè)技術(shù)標準，并采取BOT的建設(shè)及運營方式(如表1所示)。除個別鎮(zhèn)對垃圾壓縮方式有異議外，絕大多數(shù)鎮(zhèn)認為垃圾壓縮是合理的。對于中轉(zhuǎn)站的選址，各地基本都聽取了各村和當?shù)鼐用褚庖?，建設(shè)較為順利?？h和縣級以上的政府對垃圾中轉(zhuǎn)服務(wù)一般推薦外包方式，但是沒有對具體方式做硬性規(guī)定。由于各地財政收入水平不一，基礎(chǔ)不同，采取的方式較為多樣，基本做到了因地制宜。一般有幾種情況：一是本地政府之前建有環(huán)衛(wèi)部門的，則主要交由環(huán)衛(wèi)部門組織隊伍進行轉(zhuǎn)運；二是之前沒有獨立環(huán)衛(wèi)部門的，則承包給第三方環(huán)衛(wèi)公司進行轉(zhuǎn)運；三是承包給本地村民，比如粵東某縣C鎮(zhèn)，采取了村委會推薦、鎮(zhèn)政府聘用的方式，將村至垃圾中轉(zhuǎn)站環(huán)節(jié)的工作承包給自然村的村民。該鎮(zhèn)認為，這種方式成本低，更易于監(jiān)管。

3.村集中?！按寮小钡氖聞?wù)繁多，大致可歸為垃圾收集點建設(shè)和保潔員隊伍建設(shè)兩大類。過去由于認識不足，垃圾收集點建設(shè)往往被上層的決策部門視為“標準化工程”，自上而下進行推廣。在2008年的“城鄉(xiāng)清潔工程”中所建設(shè)的村級垃圾池普遍使用效果不佳。2012年之后，由省里倡導和推動，在一些地方強制推行相對封閉的垃圾屋，但實際結(jié)果仍不盡人意。在調(diào)研中，鎮(zhèn)村兩級受訪人員認為標準化的垃圾屋“很不好用”，往往被閑置，不得不啟用之前建設(shè)的垃圾池或大型垃圾桶作為收集點。相反，一些鎮(zhèn)、村自行探索的解決方案收效就好得多。比如，粵北E縣兩鎮(zhèn)探索出用鐵皮垃圾車廂作為垃圾“流動集中點”，垃圾車廂配有掛鉤。這種方式易于調(diào)整、轉(zhuǎn)運效率高、干凈整潔，深受村民歡迎。

一般地，保潔隊伍原則上由村委會組織，即選人、聘用和日常管理等均主要委托村委會負責，省和各市縣并沒有做硬性規(guī)定，但是也有一些不合理的地方，比如，省里要求按照戶籍人口配備保潔員，許多鎮(zhèn)村受訪人員認為這個政策“太死板”。由于粵東西北地區(qū)空心村較多，有些村常住人口僅為戶籍人口的三分之一；而一些發(fā)達地區(qū)的村，情況完全相反，往往常住人口遠大于戶籍人口，結(jié)果就會出現(xiàn)保潔員“少配”和“多配”并存的奇怪現(xiàn)象。

4.戶分類。以戶為單位進行分類和投放是整個政策的終端環(huán)節(jié)，離不開居民的參與，應該鼓勵形式多樣?，F(xiàn)實往往參考城市做法，設(shè)置雙色垃圾桶，鼓勵居民進行分類投放，而實際調(diào)研反饋的信息是，放置雙色垃圾桶的村并不多。許多村都是村民在自家門口放置單個簡易小型塑料桶，有些家庭門口甚至只放一個塑料袋。即使有雙色垃圾桶，許多村民也并未分類投放。總體上看，農(nóng)村垃圾分類投放及收集效果并不理想。

四、何時向下？何時向外？

上述農(nóng)村四級垃圾收運體系運轉(zhuǎn)的啟示是，在一個多層次治理體系中，處理好向下分權(quán)和對外分權(quán)對于提高治理效率尤為重要。但問題是，何時向下、何時向外分權(quán)才是最有效呢？在這方面，托馬斯所構(gòu)建的公眾參與決策模型為我們提供了啟發(fā)。借鑒Arnstein[28]等的研究，托馬斯根據(jù)公眾參與在公共決策中影響力的強弱，把公眾的決策參與途徑依照參與深度分為五種形式：自主式管理決策、改良的自主管理決策、分散式的公眾協(xié)商、整體式的公眾協(xié)商以及公共決策[22]。其中，自主式管理決策幾乎沒有公眾參與，而公共決策的公眾參與程度最高。對于如何判斷公眾是否應當參與，他依照政策質(zhì)量和政策可接受性兩大要求，構(gòu)建了七階段的決策判定模型[22]。應當說，托馬斯的公眾參與模型對于考慮一個具體公共問題在同一層級的決策權(quán)如何向外轉(zhuǎn)移是有參考價值的。但是，如果一個公共問題涉及多層級、多事務(wù)的決策，比如農(nóng)村垃圾的四級治理體系，運用托馬斯的分析框架就似乎難以找到答案。本文試圖在托馬斯橫向分權(quán)決策模型的基礎(chǔ)上，引入縱向分權(quán)的決策思路，并將縱向分權(quán)與橫向分權(quán)納入到一個統(tǒng)一的分析體系中。按照縱向分權(quán)理論邏輯，集權(quán)決策模式之所以福利損失大，主要是因為沒有考慮到各個地方不同的偏好，即區(qū)域的異質(zhì)性問題。鑒于此，我們嘗試綜合分權(quán)理論與托馬斯的參與理論，引入“政策實施是否具有區(qū)域差異性”這一決定縱向分權(quán)的核心變量，把縱向分權(quán)與橫向分權(quán)的決策納入到統(tǒng)一的分析體系中。主要思路如下：

首先，決策者在決策時需要面對四大問題。第一，政策可接受性(Acceptability)是否為決策所必須？如果公眾對決策的接受程度對決策的執(zhí)行至關(guān)重要，則需要考慮引入公眾參與。第二，政策實施是否具有區(qū)域(Region)差異性？如果政策實施的區(qū)域存在明顯差異，按照分權(quán)理論，則需要考慮將決策權(quán)授予給下一級。比如，本案例中各鎮(zhèn)的垃圾中轉(zhuǎn)服務(wù)，分權(quán)比上層決策會更易于實施。第三，相關(guān)公眾與政府目標(Goal)是否一致？這一點至關(guān)重要。如果政府的目標與公眾相差太大，比如，垃圾處理廠的選址具有典型的鄰避效應，必須與利益相關(guān)者進行溝通，取得理解和認同。第四，相關(guān)公眾的偏好(Preference)是否一致？如果一個政策實施后，不同參與者的收益存在明顯差異，或者政策實施給利益相關(guān)者帶來不同影響，則需要聽取或吸納參與者的想法，以利于調(diào)動其參與的積極性。

其次，借鑒托馬斯的參與決策模型，我們將決策分為以下6種類型③：(1)頂層的自主決策。頂層管理者在沒有公眾參與的情況下獨立解決問題或制定決策，比如，縣級政府可自行決定縣級垃圾處理廠的建設(shè)資金投入等。(2)頂層的公共決策。頂層決策者在決策時需要聽取利益相關(guān)者的意見，比如，縣級垃圾處理廠的處理技術(shù)方法需要聽取周邊公眾的意見，以消除擔憂，獲得認同。(3)頂層的整體式協(xié)商決策。這類決策一般為更高層級范圍內(nèi)的鄰避效應問題，比如縣級垃圾處理廠的選址。(4)基層的整體式協(xié)商決策。這類決策一般為較低層級范圍內(nèi)的鄰避效應問題，比如鎮(zhèn)級垃圾中轉(zhuǎn)站的選址、村莊內(nèi)垃圾池的選址等。(5)基層的自主決策。獲得授權(quán)的基層管理者在沒有公眾參與的情況下獨立解決問題或制定決策，比如，鎮(zhèn)級政府可自行決定村級垃圾集中收集及監(jiān)管方法。(6)基層的分散式協(xié)商決策。如果一個政策實施后，不同參與者的收益存在明顯差異，則獲得授權(quán)的基層管理者需要分別與不同的公眾群體探討問題，聽取其觀點和建議，然后制定反映這些不同群體訴求的決策。比如，如果決定對村民收取垃圾費，則需要聽取不同自然村、不同收入群體等的意見。

最后，決策者制定一項具體決策事務(wù)時，可通過對上述四個問題依次進行回答，從而得到相應的決策類型(如圖2所示)。

從調(diào)研中獲得的啟發(fā)是，一個公共政策目標的實現(xiàn)往往需要采取一系列的行動，例如，垃圾收運體系的建立涉及垃圾的投放、分類、收集、集中、壓縮、轉(zhuǎn)運、集中無害化處理等諸多環(huán)節(jié)，涉及投資、建設(shè)、運營與維護等諸多過程，需要做出與實現(xiàn)公共政策目標相互關(guān)聯(lián)的一系列決策。如果將針對每個環(huán)節(jié)或過程的公共決策記為決策單元()，則實現(xiàn)該公共政策目標的所有決策單元構(gòu)成的集合為公共政策決策集()。判斷每個決策單元的決策過程是否需要分權(quán)和參與，可依據(jù)政策可接受性(A)、區(qū)域異質(zhì)性(R)、目標一致性(G)、偏好一致性(P)的狀態(tài)來確定，記為政策狀態(tài)()。于是，公共政策的決策模型為：

圖2 多層次治理中的縱向分權(quán)與橫向分權(quán)決策模型

這樣，我們將戶、村、鎮(zhèn)、縣四級的決策事務(wù)按主要任務(wù)進行拆分，依照上述分權(quán)與參與模型，可分別得到每一決策事務(wù)的相應決策類型(如表2所示)。例如，按照圖2的決策模型，在“村集中”中，關(guān)于垃圾池選址(表2中2—2決策單元)的決策類型，由于村莊垃圾池的選址是一個典型的鄰避效應問題，該決策無疑需要公眾的參與，具有較強的政策可接受性(2—2A，Y)。同時，各個村鎮(zhèn)的情況千差萬別，垃圾池的密度、規(guī)模同平原與山區(qū)、大村與小村、人口多寡等密切相關(guān)，具有較強的區(qū)域異質(zhì)性(2—2R，Y)，政府與公眾的目標也一致(2—2G，Y)。最為重要的是，垃圾池設(shè)在何處與周邊住戶的心理感受相關(guān)，誰都不愿意設(shè)在自家附近，相關(guān)公眾的偏好不一致(2—2P，N)。因此，該決策單元的決策類型為E，即需要采取基層的分散式協(xié)商決策。關(guān)于其他事務(wù)的決策，可以此類推。

不難看出，縣級層面的事務(wù)，除垃圾廠選址及處理方法外，其他均由縣級自主決策。鎮(zhèn)級層面的事務(wù)，除部分由上級決策外，相當部分的事務(wù)應由鎮(zhèn)級自主決策。在村級層面，多數(shù)事務(wù)應由鎮(zhèn)級層面自主決定?！皯舴诸悺钡氖聞?wù)則主要由鎮(zhèn)村決策者與村民討論決定。在農(nóng)村垃圾治理所涉及的26項主要事務(wù)中，分權(quán)式的D型決策事務(wù)(基層自主決策)占50%，涉及公眾參與的事務(wù)(B、C1、C2和E型決策)占26.92%，縣級自主決策的事務(wù)占23.08%。

五、結(jié)論與討論

(一)結(jié)論

1.目前我國各地大力推廣的“戶分類、村收集、鄉(xiāng)轉(zhuǎn)運、縣處理”四級垃圾處理模式屬于典型的多層次治理體系。這一體系的有效運轉(zhuǎn)需要同時關(guān)注向下分權(quán)和向外分權(quán)(公眾參與)兩大問題。在現(xiàn)階段，應更多推動由上層決策者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至村一級決策者的賦權(quán)。在垃圾治理體系中，公眾參與的關(guān)鍵不在于多與少，而在于應準確界定公眾參與的層級和事務(wù)類型。

2.決定何時分權(quán)和參與，需要決策者關(guān)注政策可接受性、政策實施是否具有區(qū)域差異性、相關(guān)公眾與政府目標是否一致、相關(guān)公眾的偏好是否一致等四大問題，并相應采取頂層的自主決策、頂層的公共決策、頂層的整體式協(xié)商決策、基層的整體式協(xié)商決策、基層的自主決策、基層的分散式協(xié)商決策等6種決策方式。

3.一個公共政策目標的實現(xiàn)往往需要采取一系列的行動。比如，垃圾收運體系的建設(shè)涉及垃圾的投放、分類、收集、集中、壓縮、轉(zhuǎn)運、集中無害化處理等諸多環(huán)節(jié)，涉及投資、建設(shè)、運營與維護等諸多過程，需要采取與實現(xiàn)公共政策目標相互關(guān)聯(lián)的一系列決策行為。同時，每一項決策的做出需要同時從向下分權(quán)與向外分權(quán)兩個維度來綜合考慮。

(二)討論

將農(nóng)村垃圾治理公共決策的“黑箱”打開時，我們驚奇地發(fā)現(xiàn)，模型推導的決策類型與在調(diào)研中基層管理者和相關(guān)公眾的決策訴求以及基層的草根式探索相當吻合。例如，關(guān)于“戶收集”層級中的垃圾桶類型及購買方式，按照決策模型，應為基層分散式協(xié)商決策。在實際調(diào)研中，那些由上級政府決策并統(tǒng)一購買的垃圾桶往往“吃力不討好、好看不中用”，成為擺設(shè)，而基層決策出的“土辦法”則既受農(nóng)民歡迎，又省錢省力。又比如，關(guān)于“村集中”層面的保潔員隊伍建設(shè)，基層探索的“少聘人、多發(fā)錢”運作方式比上面的統(tǒng)一定員、定額的規(guī)定更有利于調(diào)動保潔員隊伍的積極性。表1也顯示，在垃圾中轉(zhuǎn)站建設(shè)及運營、垃圾中轉(zhuǎn)服務(wù)、保潔隊伍組織、垃圾收集點、垃圾終端分類5大類事務(wù)中，垃圾中轉(zhuǎn)站建設(shè)及運營具有高度的一致性，全部為BOT模式，而其他4大類事務(wù)各地差異較大。盡管有些事務(wù)上級曾有統(tǒng)一的規(guī)定，比如垃圾屋建設(shè)、保潔員隊伍等，后來各地還是因地制宜地發(fā)展出了多種靈活有效的方式。這表明，我國現(xiàn)有的農(nóng)村垃圾治理模式仍在一定程度上采用了“命令與控制”(Command and Control，CAC)型的上層自主式?jīng)Q策模式。

不可否認的是，現(xiàn)有的分權(quán)理論研究絕大多數(shù)集中在“中央—地方”的分權(quán)關(guān)系上。在中國社會治理結(jié)構(gòu)中，除了縣一級是最基礎(chǔ)也是最完整的治理單元外，縣以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級黨組織和村民自治組織等也是重要的治理主體。特別地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家行政管理級中的最后一個層次，是國家權(quán)力與社區(qū)權(quán)力互為滲透、互為影響的連接點。正如福柯所指出的，要真正了解權(quán)力的運作和實現(xiàn)，應該從微觀層面出發(fā)，從一種權(quán)力和另一種權(quán)力交界的地方去考察[29](P269-280)。作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩個層級的決策者，他們更貼近農(nóng)民和鄉(xiāng)村社區(qū)，更能了解農(nóng)民的真實意愿和利益訴求。同時，基層決策者和工作人員大多來自當?shù)?，在行使行政職?quán)時會考慮鄉(xiāng)村社會人情、面子、關(guān)系等傳統(tǒng)資源，其工作方式更為民主和靈活，也更易獲得農(nóng)民認同與支持[30](P144-146)。因此，關(guān)注“地方—基層”的分權(quán)關(guān)系在中國現(xiàn)階段也許更具有現(xiàn)實意義，尤其是對于像農(nóng)村垃圾治理這類官民交匯、面向基層、與公眾利益關(guān)系最密切的公共服務(wù)來說，適度向下分權(quán)往往更有利于調(diào)動基層的積極性。

西方治理理論中的基層治理意味著政府向下分權(quán)和社會自治。以奧斯特羅姆為代表的布魯明頓學派對公眾自組織問題進行了大量開拓性研究，發(fā)現(xiàn)政府以適當?shù)墓舱呦嘀囟ǖ墓娙后w就能夠自組織起來解決其周圍的公共事務(wù)問題。然而，并非所有的事務(wù)決策都需要公眾參與。正如托馬斯所指出的，在政策問題已經(jīng)結(jié)構(gòu)化的情況下引入公眾參與往往會適得其反。如果公眾對政策的接受度并不重要或者得到確保，那么不必要的公眾參與就會使事情變得復雜。有些時候，如果管理者預測公眾與決策的目標不一致或者公眾的目標無法預期，那么決策者應保留更多的權(quán)力來保證其目標的實現(xiàn)，并僅僅向公眾進行咨詢[22]。本研究也發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)階段農(nóng)民收入水平較低、環(huán)保意識相對不強的條件下，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至村黨組織、村集體組織可以自行決定的事務(wù)，如垃圾池的建設(shè)與維護、保潔隊伍建設(shè)、轉(zhuǎn)運監(jiān)管等，如果過多引入公眾參與，往往會使事情變得復雜難辦。在研究模型中的26項主要事務(wù)中，涉及公眾參與的事務(wù)也只有四分之一左右。因此，公眾參與的關(guān)鍵不在于多與少，而在于應準確界定公眾參與的層級和事務(wù)類型。

最后需要說明的是，本文所構(gòu)建的多層次治理體系中的向下分權(quán)與向外分權(quán)決策模型是基于農(nóng)村垃圾治理這一特殊案例提出來的，其他類型的基層公共服務(wù)決策是否適合本模型，還有待下一步的研究。