基于S-CAD方法的國家信息政策評估研究

1 引言

國家信息政策是指在一國范圍內(nèi)，國家或政府為解決信息管理和信息經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的關系和涉及公共利益、權益、安全的問題，保障信息活動協(xié)調(diào)發(fā)展而采取的有關信息產(chǎn)品及資源生產(chǎn)、流通、利用、分配以及促進和推動相關信息技術發(fā)展的一系列措施、規(guī)劃、原則或指南[1]。國家信息政策制定的依據(jù)源于社會現(xiàn)實需求，包括：信息資源管理、開發(fā)和利用所產(chǎn)生的政策需求，信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展所形成的政策需求，信息技術的發(fā)展和推廣運用產(chǎn)生的政策需求[2]，以及信息生產(chǎn)、傳播與交換過程中安全和權益分配所引發(fā)的政策需求等。我國國家信息政策領域可能涉及信息保護、郵電通信、大眾傳播、公眾獲取政府信息、信息社會與基礎設施等領域，從而構成存在一定交疊的政策群，并反映出信息政策體系建設中出現(xiàn)的諸如信息內(nèi)容產(chǎn)業(yè)中信息自由和信息保護之間的矛盾、信息公開與國家信息安全之間的矛盾等現(xiàn)實問題[3]。由此可見，目前我國對于國家信息政策的研究，主要集中于需求分析及體系構建方面，或者說關注點偏重于國家信息政策的制定環(huán)節(jié)，而針對國家信息政策評估的研究開展得很不充分。政策評估是政策過程的重要環(huán)節(jié)，科學的政策評估是政策制定和政策執(zhí)行科學化的重要保障[4]。通過科學的政策評估，可以不斷優(yōu)化和完善國家信息政策的實施效果，促進信息資源的合理配置，改善信息技術應用環(huán)境，促進我國信息產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

21世紀以來，尤其是近兩三年，我國已經(jīng)出臺了一系列國家信息政策文件，包括：《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》(2002)、《關于進一步加強電信市場監(jiān)管工作的意見》(2003)、《關于加強信息安全保障工作的意見》(2003)、《關于加強信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》(2004)、《關于施行《中華人民共和國政府信息公開條例》若干問題的意見》(2008)、《關于大力推進信息化發(fā)展和切實保障信息安全的若干意見》(2012)、《關于促進信息消費擴大內(nèi)需的若干意見》(2013)、《關于進一步加強政府信息公開回應社會關切提升政府公信力的意見》(2013)、《關于加強政府網(wǎng)站信息內(nèi)容建設的意見》(2014)、《關于促進云計算創(chuàng)新發(fā)展培育信息產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的意見》(2015)、《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》(2015)、《“十三五”國家信息化規(guī)劃》(2016)、《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》(2016)、《大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》(2016)、《政務信息資源共享管理暫行辦法》(2016)、《關于促進和規(guī)范健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)應用發(fā)展的指導意見》(2016)、《信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展指南》(2017)、《政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案》(2017)、《加快推進落實〈政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案〉工作方案》(2017)、《關于推進公共資源配置領域政府信息公開的意見》(2017)、《“十三五”國家政務信息化工程建設規(guī)劃》(2017)、《個人信息和重要數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》(2017)、《公共信息資源開放試點工作方案》(2018)等，可以看出，我國的信息安全和信息化發(fā)展總體上是協(xié)同推進的。

其中，《關于加強信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》(中辦發(fā)[2004]34號，下文簡稱34號文件)是國家信息政策中一個具有里程碑意義的文件，該政策站在國家參與國際競爭的高度，首次從國家政策層面對信息資源開發(fā)利用工作的戰(zhàn)略地位加以明確，將理論認識與主張上升到國家意志[5]。34號文件更是國家第一次在正式的政府文件中將政務信息公開作為戰(zhàn)略思想提出來，并把公益性信息變成一種社會形態(tài)提出來[6]，還確立了信息資源產(chǎn)業(yè)的概念[7]，標志著我國信息資源開發(fā)利用進入新階段。34號文件也是現(xiàn)在制定的許多國家信息政策的基礎，國家在這一政策的前提下制定了許多相關的國家信息政策法規(guī)如《中華人民共和國政府信息公開條例》《政務信息資源共享管理暫行辦法》《國務院關于促進信息資源消費擴大內(nèi)需的若干意見》等來保障信息資源的開發(fā)利用。考慮到政策的實施及效果有一定的時間檢驗性，本文試圖以34號文件為樣本，以總體國家安全觀和新時期信息數(shù)據(jù)資源開放共享理念為引導，運用S-CAD方法對國家信息政策的實施效果進行評估與分析，為其政策改進及更好地指導、規(guī)范新的政策的執(zhí)行提供參考，推進我國信息內(nèi)容產(chǎn)業(yè)與數(shù)字經(jīng)濟快速發(fā)展。

2 S-CAD方法在國家信息政策評估中的應用

政策評估就是了解公共政策所產(chǎn)生效果的過程，就是試圖判斷這些效果是否是預期效果的過程，以及判斷這些效果與政策成本是否符合的過程[8]。廣義的“政策評估”包括政策的事先評估、執(zhí)行評估、事后評估三種類型[9]，目前國外學者將政策的事前評估歸入“政策分析”(Policy Analysis)的范疇，狹義的“政策評估”則專指事后評估[10]。

S-CAD政策分析法(可稱為“觀點法”)全稱是“主觀、一致、充要、依賴”(Subjectivity-Consistency-Adequacy，Dependency，或稱S-CAD)，是一個分析政策利弊和成敗的方法，可用于政策設計(事先)和評估(事后)[11]。本文運用S-CAD方法對已經(jīng)發(fā)生過的國家信息政策——34號文件進行評估，屬于政策后評估范疇。

S-CAD政策評估方法可以幫助國家信息政策涉及的各參與者能更明確地界定目標，更清楚地理解不同參與者間的差異[12]，簡化評估過程。而且，S-CAD方法的運用不需要昂貴復雜的技術，不需要運用專業(yè)的軟件，適用于缺乏足夠時間和專業(yè)知識的科研人員來進行復雜的政策評估。

國家信息政策在執(zhí)行過程中人是關鍵的因素之一。政策的執(zhí)行者、目標群體都受各自利益的驅(qū)動，有各自不同的價值觀。從各自的主觀觀點出發(fā)評估國家信息政策，能夠清楚地發(fā)現(xiàn)和掌握國家信息政策執(zhí)行過程中的問題所在，能夠清晰地識別政策中的強處和弱處以及準確地預測、分析國家信息政策執(zhí)行過程中可能會遇到的抵制與阻力。并在需要時設計補救措施或采取替代方案或采取必要和有效的預防或保護措施。可見，將S-CAD方法應用到國家信息政策的評估中是具有可行性的。

2.1 政策制定與評估的S-CAD框架

S-CAD方法是由梁鶴年最初提出的一種將政策分解為幾個部分，從而對各個部分政策的有效性、效率和實用性進行分析的方法，該方法可用于幾乎所有領域的政策評估，目前已在中國大陸得到推廣[13]。梁鶴年在[11]《政策規(guī)劃與評估方法》一書中給出了政策制定與評估的S-CAD框架(圖1)。

圖1 政策制定與評估的S-CAD框架

2.2 “主導觀點”及“相關觀點”識別

不同的觀點代表著不同的價值、權利、物力、信息和時限。價值影響對事物的看法，策略的選擇，人與人、組織與組織之間的交往和對成敗的衡量。任何一個參與者在分析政策時持有的觀點稱為主導觀點，從“主導觀點”的角度來看，所有其他參與者的觀點都稱為相關觀點[14]。

政策參與者包括政策設計者、支持者、決定者、受惠者、受影響者等[14]。根據(jù)我國信息資源開發(fā)利用的程度與現(xiàn)狀，故將政策的參與者簡化為：政策的制定者、執(zhí)行者和受影響者。分析評估該政策的目的是從中發(fā)現(xiàn)缺陷和不足，為政策制定者提供參考和意見，從而不斷完善該政策方案，或為其他相關政策方案的制訂提供借鑒。本文是從國家信息政策制定者的角度來分析、評估34號文件，因而“主導觀點”即政策制定者的觀點，政策執(zhí)行者與受影響者的觀點為“相關觀點”。

2.3 34號文件在S-CAD分析中的各要素

S-CAD方法有如下要素：①政策是為了達到某種期望的狀態(tài)而設計的一系列決定和行動。政策包括目標、手段和預期的結果。②在政策制定中，價值被演繹在政策上，政策與價值掛鉤。在政策制定中，不同的參與者有著不同的價值和政策選擇。③政策的制定就是不同參與者建立和調(diào)解他們的價值/政策關系。④政策規(guī)劃與評估的第一步是設立參考框架。根據(jù)政策處理的事情，選擇自己的觀點和價值。⑤可以通過每個設定的參照框架去分析政策的一致性、充要性和依賴性。⑥一致性分析檢驗政策的邏輯。⑦充要性分析檢驗政策的經(jīng)濟層面以及政策的可行性。⑧依賴性分析檢驗其他人和組織在政策的合法性和實施的可行性上的意義。⑨政策既要從首要參與者的觀點出發(fā)進行分析，又要從相關參與者的觀點出發(fā)進行分析[11]。

根據(jù)S-CAD方法提供的分析框架(圖1)和要素結合34號文件所對應的內(nèi)容，確定該政策的政治立場(價值觀)，同時基于政策屬性將該政策內(nèi)容進行分解，構建適用于S-CAD方法的34號文件內(nèi)容的分析圖(圖2)，并對各要素進行分析如下。

圖2 適用于S-CAD方法的34號文件內(nèi)容的分析圖

2.3.1 政策立場(即34號文件的價值觀與價值)(Value/Stances)

政策價值是政策參與者在國家信息政策制定、執(zhí)行過程中表現(xiàn)出來的價值傾向。不同的政策參與者對各種社會價值有不同的看法[11]。34號文件的政策立場即政策頒布時(2004年)中央政府的信息資源管理價值觀，即充分發(fā)揮信息資源開發(fā)利用在信息化建設中的重要作用(V1)，推進經(jīng)濟結構的調(diào)整和經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變(V2)，實現(xiàn)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展(V3)。從國家的角度統(tǒng)籌、平衡、規(guī)劃信息資源開發(fā)利用活動和經(jīng)濟發(fā)展之間的關系。

2.3.2 政策目標(Goal)

欲提升或保證的價值轉(zhuǎn)化為特定的目標，這成為手段設計的參照、資源調(diào)動的理由和評估結果的標準[11]。國家制定34號文件是為了對不同領域、不同形式信息資源開發(fā)利用的方向與進程進行指引、規(guī)范、影響和干預。在34號文件的價值觀下，依據(jù)政策本身和當年信息資源開發(fā)利用的背景，該政策的主要目標有兩個：①推動信息資源的優(yōu)化配置(G1)；②提高信息資源產(chǎn)業(yè)的社會效益和經(jīng)濟效益(G2)。因此，34號文件正是為了提高信息資源開發(fā)利用的效率而生。

2.3.3 政策手段(Strategy)

手段是指采取方法和步驟來實施目標。這涉及須運用的工具、調(diào)動或再分配的資源、行動的時間和流程，以及要達到的績效水平[11]。在34號文件中，政策手段細節(jié)具體可表現(xiàn)為制度手段、思想手段、經(jīng)濟手段、技術手段、組織手段、法律手段、行政手段(圖3)。

(1)法律手段。法律手段是利用行政立法、司法等途徑來促進國家信息政策的執(zhí)行，具有權威性、穩(wěn)定性和高效性的特征。應用法律手段可以從根本上保障國家信息政策活動的進行，使政策執(zhí)行做到有法可依、有章可循，消除影響政策目標實現(xiàn)的諸多干擾，從而有助于政策的順利實施[15]。法律手段在34號文件中的具體體現(xiàn)是依法保護信息資源產(chǎn)品的知識產(chǎn)權(S3.3)，建立和完善信息資源市場監(jiān)管體系(S3.4)，加快相關法律法規(guī)體系建設(S4.5)，加強信息安全保障工作(S4.6)，使中國的信息資源開發(fā)利用邁入“有法可依”的時代。

圖3 34號文件手段細節(jié)分析圖

(2)經(jīng)濟手段。經(jīng)濟手段是指依據(jù)客觀經(jīng)濟規(guī)律，借助經(jīng)濟杠桿的調(diào)節(jié)作用，調(diào)整政策執(zhí)行過程中的不同利益主體相互間的關系，實現(xiàn)政策目標的管理措施。經(jīng)濟手段在34號文件中的具體體現(xiàn)是增加資金投入并提高其使用效益(S4.2)。

(3)行政手段。行政手段是通過行政機構使用行政權力，頒布行政命令、指示、規(guī)定等內(nèi)容，根據(jù)行政系統(tǒng)、層次和區(qū)域來執(zhí)行政策。行政手段的具體方式有行政命令方式，行政引導方式，行政信息方式，行政咨詢服務方式[16]。行政手段對信息資源開發(fā)利用活動起到強制性地調(diào)整和干預的作用，能夠有針對性和高效性地解決問題。行政手段在34號文件中的具體體現(xiàn)是規(guī)范政務信息資源社會化增值開發(fā)利用工作(S1.5)，提高宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管能力(S1.6)，增強信息資源的公益性服務能力(S2.3)，加快信息資源開發(fā)利用市場化進程(S3.5)，加強標準化工作(S4.7)，營造公眾利用信息資源的良好環(huán)境(S4.8)。

(4)思想手段。思想手段是通過宣傳、教育、協(xié)商對話等非強制性方式令政策執(zhí)行者與政策對象自覺與主動貫徹、實施政策。思想手段的不足是約束力不夠，缺少強制性和懲罰機制[17]。思想手段在34號文件中的具體體現(xiàn)是加大宣傳教育和人才培訓力度(S4.1)。

(5)技術手段。科學技術手段是指當其他手段都無法解決問題時必須借助科學技術的進步突破才能達到預期效果而運用的科學技術的方法。科學技術手段可以降低人們對事物認識的局限性，提高人們的認知水平，滿足人們的需求，協(xié)助人們實現(xiàn)一定的目標，具有某種工具的價值，因而將其列為一種手段[18]。技術手段在34號文件中的具體體現(xiàn)是推進關鍵技術研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化(S4.3)。

(6)組織手段。組織手段是指對被控對象具有約束功能的各種組織形式、組織規(guī)范、組織措施、組織指令的集合。組織手段在34號文件中的具體體現(xiàn)是合理規(guī)劃政務信息的采集工作(S1.4)，加強組織協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌規(guī)劃(S4.4)。

(7)制度手段。制度手段通過建立各種制度來規(guī)范、保證國家信息政策的實施。制度手段在34號文件中的具體體現(xiàn)是建立健全政府信息公開制度(S1.1)，加強政務信息共享(S1.2)，加強政務信息資源管理(S1.3)，支持和鼓勵信息資源的公益性開發(fā)利用(S2.1)，促進信息資源公益性開發(fā)利用的有序發(fā)展(S2.2)，促進信息資源產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展(S3.1)，加強企業(yè)和行業(yè)的信息資源開發(fā)利用工作(S3.2)。

2.3.4 政策的預期結果(Result)

政策的預期結果是指在政策未實施前，政策制定者依據(jù)政策目標和手段所預期的政策結果[19]。34號文件的直接表現(xiàn)與政策的預期結果為提升全社會信息資源的開發(fā)利用水平(R1)，提高信息化建設的綜合效益(R2)。

3 運用S-CAD方法進行的評估分析

借助S-CAD分析法(主觀分析法)，對34號文件的內(nèi)在邏輯性、充要性、依賴性及實施效果進行評估分析。試圖探尋在34號文件的實際運行中，政策的預期結果與實際結果存在差異的深層原因。

3.1 邏輯分析

邏輯分析著眼于檢驗“主導觀點”的政策立場(價值觀)與政策的目標、手段和結果之間的邏輯關系，即目標是否代表了政策立場(價值觀)，手段是否能達成目標，結果是否是手段的體現(xiàn)[20]。

3.1.1 價值和目標的一致性

隨著人類過度開采與消耗物質(zhì)資源，對人類生存構成的威脅日益凸顯。信息資源作為生產(chǎn)要素參與到生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)全過程中，成為各國都高度重視、重點建設的國家戰(zhàn)略資源和國家競爭的重點?？v觀世界各國制定國家信息政策的本意可知，積極構筑旨在有效促進和保障信息資源開發(fā)利用，涵蓋其內(nèi)在規(guī)律、外在市場規(guī)則的政策法規(guī)支撐體系是各國共同取向[21]，以促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。因此，信息資源開發(fā)利用是符合社會發(fā)展趨勢和歷史發(fā)展潮流的，是國家利益與政治意圖的體現(xiàn)。

但是在信息資源開發(fā)利用活動中，一系列的矛盾和問題隨之出現(xiàn)，諸如信息安全與保密、信息污染和犯罪、開發(fā)利用的經(jīng)濟利益紛爭，各組織之間的信息壁壘及其導致的信息資源開發(fā)不足和低水平重復建設等問題，嚴重制約了我國信息化進程[22]?；谛畔①Y源開發(fā)利用的重要性以及存在的問題客觀上要求我國在借鑒國外國家信息政策法規(guī)的基礎上，制定一系列符合我國國情的政策法規(guī)來保障和規(guī)范信息資源開發(fā)利用活動的順利進行。34號文件應運而生，是從中央的政策的價值觀/立場上，為信息資源開發(fā)利用活動做出的“宏觀指導”。

與充分發(fā)揮信息資源開發(fā)利用在信息化建設中的重要作用(V1)有邏輯關聯(lián)的目標為推動信息資源的優(yōu)化配置(G1)。信息化建設的起點和歸屬都是通過對信息資源的充分開發(fā)利用來發(fā)揮信息化在各行各業(yè)中的作用[6]。推動信息資源的優(yōu)化配置(G1)能夠避免信息共享困難，采集重復，信息資源開發(fā)利用效率不高，開發(fā)利用程度不夠，效益低下等實際問題，推動信息化進程。

與推進經(jīng)濟結構調(diào)整和經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變(V2)有邏輯關聯(lián)的目標為提高信息資源產(chǎn)業(yè)的社會效益和經(jīng)濟效益(G2)。信息資源產(chǎn)業(yè)既是資源產(chǎn)業(yè)、高技術產(chǎn)業(yè)、內(nèi)容產(chǎn)業(yè)，還是典型的知識密集性產(chǎn)業(yè)，是新時期國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新戰(zhàn)略重點[23]。通過提高信息資源產(chǎn)業(yè)的社會效益和經(jīng)濟效益(G2)，可以發(fā)揮信息資源產(chǎn)業(yè)低耗費、低污染、高增長、可持續(xù)性強的優(yōu)勢，有利于經(jīng)濟結構的調(diào)整和經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的推進。

與實現(xiàn)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展(V3)有邏輯關聯(lián)的目標為推動信息資源的優(yōu)化配置(G1)和提高信息資源產(chǎn)業(yè)的社會效益和經(jīng)濟效益(G2)。

(1)信息資源是實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基礎條件[24]。推動信息資源的優(yōu)化配置(G1)有利于更好地滿足人類對信息資源的需求，最大范圍內(nèi)實現(xiàn)信息資源共享，防止信息污染，促進社會和諧進步，實現(xiàn)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展(V3)。

(2)提高信息資源產(chǎn)業(yè)的社會效益和經(jīng)濟效益(G2)，可以在促進經(jīng)濟增長的同時，減少對自然環(huán)境的依賴和破壞程度，引領大眾需求，增加就業(yè)崗位，提供信息資源產(chǎn)品和服務，充實人們的文化生活，提高人們的信息生活品質(zhì)，實現(xiàn)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展(V3)。

可見，34號文件的價值觀/政策立場與目標兩者在邏輯層面具有高度的一致性。

3.1.2 手段和目標的一致性

加強政務信息資源的開發(fā)利用(S1)，加強信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(S2)，促進信息資源市場繁榮和產(chǎn)業(yè)發(fā)展(S3)和完善信息資源開發(fā)利用工作的保障環(huán)境(S4)是推動信息資源的優(yōu)化配置(G1)的最佳手段。

(1)據(jù)統(tǒng)計，目前我國政府掌握著80%以上的社會信息資源，其中僅有少部分信息資源是公開的。信息資源配置比例的明顯不合理[12]，極大地影響了信息的擴散與利用。而政府信息資源只有在恰當?shù)姆秶鷥?nèi)自由流動，才能實現(xiàn)生產(chǎn)、交換和分配上的優(yōu)化配置[25]。因此，通過政務信息資源開發(fā)利用調(diào)整政府信息資源分布和分配，實現(xiàn)待分配資源的利用率最大化，產(chǎn)生最優(yōu)的綜合效益[26]，帶動全社會信息資源的開發(fā)利用。因此，S1與G1具有邏輯上的一致性。

(2)加強信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(S2)可以最大限度地推進全社會的信息資源共享，實現(xiàn)信息資源的效用價值，進而保障每個社會成員享有平等、無差別的信息資源權利，減少“數(shù)字鴻溝”造成的負面影響。因此，S2與G1具有邏輯上的一致性。

(3)通過促進信息資源市場繁榮和產(chǎn)業(yè)發(fā)展(S3)，可以利用市場手段來盤活、發(fā)展信息資源，發(fā)揮市場對信息資源的優(yōu)化作用。因此，S3與G1具有邏輯上的一致性。

(4)信息資源優(yōu)化配置的推動必須以完善、健康、安全的發(fā)展環(huán)境為保障。因此，S4與G1具有邏輯上的一致性。

提高信息資源產(chǎn)業(yè)的社會效益和經(jīng)濟效益(G2)通過加強政務信息資源的開發(fā)利用(S1)，促進信息資源市場繁榮和產(chǎn)業(yè)發(fā)展(S3)等政策手段來實施。

(1)政府所集聚的信息資源具有較高的質(zhì)量、權威性、可信度，蘊含著重要的社會價值、經(jīng)濟價值和巨大的產(chǎn)業(yè)效益，直接影響到國民經(jīng)濟的增長與社會發(fā)展的狀況和水平的提升[27-28]。加強政務信息資源的開發(fā)利用(S1)，讓更多的信息資源進入市場，為信息資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供更多的“原材料”，促使信息資源轉(zhuǎn)化為商業(yè)價值，充分滿足經(jīng)濟和社會信息化需求，以有效提高信息資源產(chǎn)業(yè)的社會效益和經(jīng)濟效益(G1)。因此，S1與G2具有邏輯上的一致性。

(2)信息資源產(chǎn)業(yè)已發(fā)展成為新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，對國家社會財富的增長起到重大作用，使經(jīng)濟結構轉(zhuǎn)型升級進一步加速，是知識經(jīng)濟時代的關鍵產(chǎn)業(yè)類型[28]。促進信息資源市場繁榮和產(chǎn)業(yè)發(fā)展(S3)，營造一個公平的市場競爭環(huán)境，促進信息商品的流通[29]，縮短我國與發(fā)達國家之間的差距，充分實現(xiàn)信息資源產(chǎn)業(yè)的社會效益和經(jīng)濟效益的提高。因此，S3與G2具有邏輯上的一致性。

可見，34號文件的手段與目標高度配合，手段能夠為目標而服務。

3.1.3 預期結果和手段的一致性

與加強政務信息資源的開發(fā)利用(S1)、加強信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(S2)、促進信息資源市場繁榮和產(chǎn)業(yè)發(fā)展(S3)、完善信息資源開發(fā)利用工作的保障環(huán)境(S4)有邏輯關聯(lián)的預期結果為提升全社會信息資源開發(fā)利用水平(R1)。

(1)加強政務信息資源的開發(fā)利用(S1)，可以整合信息資源，打破信息孤島，形成信息資源的整體效能，從而提升全社會信息資源開發(fā)利用水平(R1)。

(2)信息資源的公益性開發(fā)利用和服務在我國目前信息資源開發(fā)利用工作中占有非常重要和特殊的地位，其開發(fā)利用的程度與公眾的工作和生活質(zhì)量密切相關，對國民素質(zhì)的提高起關鍵作用[30]。通過加強信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(S2)，保障公民的信息需求，尤其是保障各類弱勢群體及低收入人群的信息需求，實現(xiàn)信息資源的平等分配和利用，從而提升全社會信息資源開發(fā)利用水平(R1)。

(3)促進信息資源市場繁榮和產(chǎn)業(yè)發(fā)展(S3)能夠刺激信息消費，擴大內(nèi)需，更好地發(fā)揮信息資源的潛力，服務公眾。進而提升全社會信息資源開發(fā)利用水平(R1)。

(4)完善的保障環(huán)境能夠促進信息資源開發(fā)利用工作順利進行，有效提高信息資源開發(fā)利用的效率，因而提升全社會信息資源開發(fā)利用水平(R1)。

與加強政務信息資源的開發(fā)利用(S1)，加強信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(S2)，促進信息資源市場繁榮和產(chǎn)業(yè)發(fā)展(S3)有邏輯關聯(lián)的預期結果為提高信息化建設的綜合效益(R2)。

(1)通過加強政務信息資源的開發(fā)利用(S1)，實現(xiàn)信息共享，節(jié)省政府相關支出，為信息化建設帶來直接的經(jīng)濟效益。同時，把政府部門一些職位上的勞動力解放出來，向其他崗位輸送更多的人力資源。也給人們的生活提供了很多便利，讓公眾與政府部門的溝通變得暢通，明顯地提高了信息化建設的社會效益。因此，S1與R2具有邏輯關聯(lián)。

(2)加強信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(S2)，降低了獲取信息資源的單位成本，縮小數(shù)字鴻溝，使所有的公民都能享受到信息服務，改變信息化發(fā)展失衡的現(xiàn)狀。因而，S2與R2具有邏輯關聯(lián)。

(3)促進信息市場繁榮和產(chǎn)業(yè)發(fā)展(S3)，能夠拉動經(jīng)濟增長，加快信息技術的發(fā)展與廣泛應用，有力推動信息化建設的步伐。因此，S3與R2具有邏輯關聯(lián)。

3.2 經(jīng)濟分析

每個政策都要動員資源包括物質(zhì)資源、人力資源、政治資源、信息資源和時間資源。經(jīng)濟的考慮的就是避免浪費、重復和誤用。一個有效的政策仍然需要效率，既沒有浪費，也沒有不足。經(jīng)濟分析是分析政策所用的手段、工具和資源是否過多或不足，也就是分析資源配置的相符相關問題。經(jīng)濟分析放在邏輯分析之后，其焦點在于“效率”[14]。

3.2.1 必要性分析

必要性分析是檢驗政策的目標對于追求的價值是否有必要，政策的手段(包括工具和資源)對于實施的目標是否有必要，以及期望或?qū)嶋H的政策結果對于衡量手段的成效是否有必要[11]。

(1)目標對價值的必要性

信息資源同物質(zhì)資源、能源資源等有形資源相似都具有稀缺性，即有效的信息資源對于需求者來說是不足或者有限的[31]。但是信息資源又具有其他資源所不具有的共享性，因而，推動信息資源的優(yōu)化配置(G1)，能夠防止資源浪費和重復建設，提高資源的配置效率，是充分發(fā)揮信息資源開發(fā)利用在信息化建設中的重要作用(V1)的推動力和關鍵因素。

信息資源產(chǎn)業(yè)將改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)、生活方式，成為社會生產(chǎn)中最活躍的要素。它不僅能催生一批新興產(chǎn)業(yè)，還能促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化與升級。隨著信息技術的飛速發(fā)展，信息資源產(chǎn)業(yè)將成為促進經(jīng)濟結構調(diào)整的支柱產(chǎn)業(yè)和推動社會生產(chǎn)轉(zhuǎn)型的重要力量[32]。所以，推進經(jīng)濟結構調(diào)整和經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變(V2)與提高信息資源產(chǎn)業(yè)的社會效益和經(jīng)濟效益(G2)之間的必要關系是顯然的。

實現(xiàn)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展(V3)需要推動信息資源的優(yōu)化配置(G1)和提高信息資源產(chǎn)業(yè)的社會效益和經(jīng)濟效益(G2)。

1)推動信息資源的優(yōu)化配置(G1)，使信息資源的布局更加合理以促進經(jīng)濟的發(fā)展和進步，并有效發(fā)揮信息資源對物質(zhì)資源的替代、節(jié)約和增值作用，改善資源的利用結構，是實現(xiàn)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展(V3)的重要途徑。

2)發(fā)展信息資源產(chǎn)業(yè)有助于公眾更方便地獲取信息，不斷地提高學習效率和溝通能力，更有效地將現(xiàn)有的人力資源存量擴大[33]，減少對物質(zhì)、能源的消耗。提高信息資源產(chǎn)業(yè)的社會效益和經(jīng)濟效益(G2)對于實現(xiàn)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展(V3)是至關重要的。

所以，這兩個目標對中央政府的信息資源管理價值觀的反應是必要的，而且這兩個目標能夠表達中央的價值觀。

(2)手段對目標的必要性

從手段對目標的必要性來看，對于推動信息資源的優(yōu)化配置(G1)這一目標，加強政務信息資源的開發(fā)利用(S1)，加強信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(S2)，促進信息資源市場繁榮和產(chǎn)業(yè)發(fā)展(S3)，完善信息資源開發(fā)利用工作的保障環(huán)境(S4)與之密切相關。

1)加強政務信息資源的開發(fā)利用(S1)，可協(xié)調(diào)信息資源在政府各部門、企業(yè)、公眾之間的時空分布[34]，滿足用戶和組織的信息需求，充分發(fā)揮信息資源的效用，實現(xiàn)信息資源的平等配置。因而，S1對于G1是必要的。

2)加強信息資源公益性開發(fā)利用和服務(S2)是解決“數(shù)字鴻溝”問題的最有效途徑之一。通過政府投資、撥款和非營利機構融資，重點針對貧困地區(qū)開展信息資源的公益性服務，縮減地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、不同群體間在信息獲取能力上的差距，實現(xiàn)信息資源配置的公平、規(guī)范，促進整個經(jīng)濟社會均衡發(fā)展[35]。因而，S2對于G1是必要的。

3)信息資源市場是實現(xiàn)信息資源配置的重要手段。通過引入供求、價值、競爭、風險等市場機制自動配置信息資源。而與信息資源市場緊密相連的是信息資源產(chǎn)業(yè)。信息資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展就會產(chǎn)生信息資源市場，前者為后者供應交易的信息商品，后者為前者提供銷售的渠道[36]。信息資源產(chǎn)業(yè)的高度發(fā)達和信息資源市場的旺盛、繁榮使信息商品以適當?shù)姆绞綄崿F(xiàn)其價值，達到信息資源的良好配置。因而，S3對于G1是必要的。

4)良好、健康的信息資源開發(fā)利用環(huán)境能夠保證信息資源的優(yōu)化配置的有效進行。完善信息資源開發(fā)利用工作的保障環(huán)境(S4)，是推動信息資源的優(yōu)化配置(G1)的有力保障。因而，S4對于G1是必要的。

與提高信息資源產(chǎn)業(yè)的社會效益和經(jīng)濟效益(G2)這一目標有關的手段有加強政務信息資源的開發(fā)利用(S1)，促進信息資源市場繁榮和產(chǎn)業(yè)發(fā)展(S3)。

1)信息資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展依靠商業(yè)開發(fā)，但有賴于政務開發(fā)提供規(guī)模資源[37]。只有當一定規(guī)模的資源構建起來時，其規(guī)模效用才能更好地發(fā)揮，形成信息資源產(chǎn)業(yè)特有的競爭戰(zhàn)略和競爭優(yōu)勢[38]。從而依托信息資源來開發(fā)或匹配出各種適宜消費的產(chǎn)品和服務，提高信息資源產(chǎn)業(yè)的社會效益和經(jīng)濟效益。因而，S1對于G2是必要的。

2)信息資源市場是信息資源消費的重要載體，利用信息資源市場的調(diào)節(jié)作用，增強信息商品和服務的供給能力，發(fā)現(xiàn)潛在信息需求，培育新的消費熱點。因此，信息資源產(chǎn)業(yè)的社會效益與經(jīng)濟效益的提高迫切急需供需兩旺、蓬勃發(fā)展的信息資源市場來拉動與支撐。而信息資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是提高信息資源產(chǎn)業(yè)社會效益和經(jīng)濟效益的直接驅(qū)動力，如果信息資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度較低就會制約其社會效益與經(jīng)濟效益的提升。因而，S3對于G2是必要的。

針對指定的目標，手段是沒有冗余的。34號文件的實施手段對于目標是必要的。

(3)預期結果對手段的必要性

為實現(xiàn)提升全社會信息資源開發(fā)利用水平(R1)這一預期結果，需要加強政務信息資源的開發(fā)利用(S1)，加強信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(S2)，促進信息資源市場繁榮和產(chǎn)業(yè)發(fā)展(S3)，完善信息資源開發(fā)利用工作的保障環(huán)境(S4)。

1)加強政務信息資源的開發(fā)利用(S1)可以調(diào)動各級地方政府建設信息化的積極性、創(chuàng)造性[39]。實現(xiàn)數(shù)據(jù)采集、發(fā)布、分析的信息化，提升信息化服務效率，輔助決策。因此，S1對與R1是必要的。

2)加強信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(S2)在很大程度上提高了經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的信息資源的供給能力和信息基礎設施、信息人才的保障能力，創(chuàng)新信息服務方式，促進信息公平，增進人民福祉。因此，S2對與R1是必要的。

3)信息資源市場運作和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展會吸引更多的社會力量參與到信息資源開發(fā)利用活動中，有效提高公眾創(chuàng)造價值和應用信息技術發(fā)展信息服務的本領[40]。因此，S3對與R1是必要的。

4)信息資源開發(fā)利用的保障環(huán)境主要由技術與法律支撐環(huán)境、社會環(huán)境、人才流動環(huán)境構成。首先，信息化時代，隨著互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的日新月異，網(wǎng)絡中的漏洞很難避免，信息泄露、信息安全問題顯得更加突出。目前，我國用于信息基礎設施建設的網(wǎng)絡、軟件產(chǎn)品等很多都是在使用國外核心技術的基礎上建立[41]，信息安全問題成為隱患。同時，我國也面臨著其他國家進行情報偵察、情報分析、形勢預測、文化滲透等的嚴峻挑戰(zhàn)，信息化與信息安全之間的協(xié)調(diào)發(fā)展受到威脅。需要營造良好的技術與法律支撐環(huán)境。其次，我國地域廣闊，農(nóng)村人口眾多，公眾的信息意識和信息素養(yǎng)相差明顯，需要采取一定的措施建設以多渠道、多方式、多終端且便于公眾獲取信息資源的有序、和諧的社會環(huán)境。另外，人才是信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素，需要建立信息化人才持續(xù)的流動環(huán)境。因此，S4對與R1是必要的。

對于預期結果提高信息化建設的綜合效益(R2)的達成，加強政務信息資源的開發(fā)利用(S1)、加強信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(S2)是基礎，促進信息資源市場繁榮和產(chǎn)業(yè)發(fā)展(S3)是關鍵。

1)政府信息公開、政務信息共享和政務信息采集工作的開展需要統(tǒng)一的網(wǎng)絡平臺，完備的網(wǎng)絡基礎設施建設等，因而加強政務信息資源的開發(fā)利用(S1)，能夠激發(fā)對硬件、軟件產(chǎn)品和信息服務等的市場需求，擴大IT教育與職業(yè)培訓的市場規(guī)模，促進GDP的增長，產(chǎn)生直接的經(jīng)濟效益[42]。而且加強政務信息資源的開發(fā)利用(S1)能夠提高政府的行政效率、服務質(zhì)量和公信力，推動政府廉政建設，推進社會的民主化進程；降低行政成本，提升政府執(zhí)政能力，實現(xiàn)管理效益的增長。所以，S1對與R2是必要的。

2)在整個信息資源開發(fā)利用過程中，公益性信息資源發(fā)揮著橋梁紐帶作用。加強公益性信息資源開發(fā)利用，有利于先進技術和優(yōu)秀文化的傳播，提高企業(yè)的綜合競爭力，優(yōu)化社會投資環(huán)境，促進社會投資正確、健康發(fā)展。通過公益性信息服務對信息貧富分化起到干擾、影響的效果，維護信息公平。所以，S2對與R2是必要的。

3)通過促進信息資源市場繁榮和產(chǎn)業(yè)發(fā)展(S3)，使信息資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展為國民經(jīng)濟新的增長點，成為拉動我國相關產(chǎn)業(yè)的引擎，完成信息化建設的重要使命[29]。所以，S3對與R2是必要的。

3.2.2 充分性分析

充分性分析是分析目標是否充分反映價值，手段是否充分達到目標，結果是否充分證明手段。必要性分析有助于確定實現(xiàn)價值所需的工具和資源的最高限量。充分性分析有助于確定所需工具和資源的最低限量和政策的效率[11]。

(1)目標對價值的充分性

目標推動信息資源的優(yōu)化配置(G1)可以實現(xiàn)信息資源的均衡合理調(diào)配，讓信息流更有效地引導人員流、物資流和資金流[43]。對于價值觀充分發(fā)揮信息資源開發(fā)利用在信息化建設中的重要作用(V1)和實現(xiàn)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展(V3)的反映是充分的。

目標提高信息資源產(chǎn)業(yè)的社會效益與經(jīng)濟效益(G2)能夠促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，擴大就業(yè)，增強國家軟實力，保護生態(tài)環(huán)境。對于價值觀推動經(jīng)濟結構調(diào)整和經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變(V2)和實現(xiàn)經(jīng)濟全面社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展(V3)的反映是充分的。

(2)手段對目標的充分性

目標對于手段來說，具體手段建立健全政府信息公開制度(S1.1)不能充分反映、有效實現(xiàn)目標，具體體現(xiàn)在：

要使信息真正參與到社會生產(chǎn)與生活的每個領域中，需要依賴于政府信息公開的實施，讓各行各業(yè)的生產(chǎn)、管理效率得以提升，是信息化進一步深入的體現(xiàn)，

將提高信息對于資源配置的貢獻[24]。所以政府信息應首先面向公眾開放，后續(xù)的信息資源開發(fā)利用活動才能被帶動起來并順利開展[44]。然而，當大數(shù)據(jù)時代已到來時，面對海量的數(shù)據(jù)，僅僅做到政府信息公開，還是遠遠不夠的。大數(shù)據(jù)時代不僅體現(xiàn)在數(shù)據(jù)量的爆炸式增長，更意味著人們思維方式的轉(zhuǎn)變和越來越多的信息技術應用普及。大幅度提升了公眾接受、分析、挖掘原始數(shù)據(jù)的需求與能力，同時也要求政府開放出更多的原始數(shù)據(jù)提供給公眾進行加工處理以滿足其訴求。并且，這些年隨著政府信息公開的持續(xù)推進，令公眾的政務參與意識不斷增強，更加關注公共事務，希望有更多的知情權和參與權的獲得[45]。除此之外，數(shù)據(jù)公開被視為提高政府決策和服務有效性和效率的關鍵[46]。因此，為了適應大數(shù)據(jù)時代提出了政府數(shù)據(jù)開放的新要求，它是政府信息公開的發(fā)展和躍進[47]。

不同政策之間是可以進行互補的。2015年8月，國務院發(fā)布的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，也是從中央的立場出發(fā)的國家信息政策，從頂層設計對政府數(shù)據(jù)開放進行總體目標規(guī)劃和主要任務的設定[48]，大力推動政府信息系統(tǒng)和公共數(shù)據(jù)互聯(lián)開放共享。并與34號文件有著相同的目標即推動信息資源的優(yōu)化配置(G1)，所運用的手段即加快政府數(shù)據(jù)開放共享是對34號文件具體手段——建立健全政府信息公開制度(S1.1)的延伸和重要補充。

結合34號文件和《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》的具體實施情況來看，設計與保障34號文件和《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》實施所涉及的各相關資源、工具是不充足的，而且對這些資源的利用率十分低下。具體表現(xiàn)如下：

1)政府信息資源供給不足。因為政府信息公開制度不夠健全，使得政府信息資源公開的力度較弱，許多受影響者密切關注的信息并沒有發(fā)布。一些政府部門出于某種考慮有選擇的公開政府信息。例如，大張旗鼓地公開取得的成績，卻遮掩、拖延或不公開實際工作中暴露出的問題。一些政府機關的網(wǎng)站、政務微博、APP等建設內(nèi)容著重發(fā)布領導出行等工作動態(tài)信息，而對于行政執(zhí)法、政府監(jiān)管的內(nèi)容及其結果的信息則公開較少[49]。信息碎片化、缺乏完整性、及時性、系統(tǒng)性。因而導致實際工作中政府信息公開的范圍狹小有限、內(nèi)容避重就輕[50]。并且各部門條塊分割，缺乏統(tǒng)一獲取平臺，形成“信息孤島”“數(shù)據(jù)孤島”“APP孤島”造成資源、資金浪費。

對于開放數(shù)據(jù)而言，質(zhì)量勝于數(shù)量[51]。缺乏良好的質(zhì)量做保證，就無法充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的潛力。近年來，開放政府數(shù)據(jù)的傳播速度非?？臁Ｔ跊]有適當質(zhì)量控制的情況下披露數(shù)據(jù)可能會危及數(shù)據(jù)集的重用，并對公民參與產(chǎn)生負面影響[52]。關于數(shù)據(jù)質(zhì)量評估的維度有：完整性，準確性、真實性、時效性等。在政策實施過程中，各地區(qū)各級政府部門的信息基礎設施建設不均衡，致使相同類型的數(shù)據(jù)在不同的政府部門的服務器上表現(xiàn)形式會完全不一樣，這也給數(shù)據(jù)的采集和整合帶來極大的難度[53]，使數(shù)據(jù)的完整性受到影響；信息資源中信息的準確性在電子政務的發(fā)展中起著很重要的作用，保證了政府的透明度[54]。由于在輸入時的失誤會導致數(shù)據(jù)記錄的信息不存在或錯誤，影響到其準確性；政府部門和公共機構數(shù)據(jù)共享開放能力不強、水平不高、質(zhì)量不佳[55]，與民生相關的實時交通、物價、天氣和經(jīng)濟運行等原始數(shù)據(jù)開放不足，缺乏及時有效的更新機制使得數(shù)據(jù)嚴重滯后[56]。這些都嚴重阻礙了數(shù)據(jù)作為國家基礎性戰(zhàn)略資源的開發(fā)和應用價值的釋放。

另外，由于修改后《中華人民共和國保守國家秘密法》(以下簡稱《保密法》)對“國家秘密”的界定仍然過于寬泛且模糊不清，賦予各級政府部門非常大的自由裁量權，在政策執(zhí)行的過程中，許多部門任意擴大“國家秘密”的范圍，使政府信息公開的執(zhí)行力喪失或部分喪失[57]。例如，2013年初，公民提出“公開全國土壤污染數(shù)據(jù)信息”的申請，環(huán)保部以該敏感數(shù)據(jù)屬于“國家秘密”為借口拒絕公開，剝奪公民的知情權[58]。正是政府信息公開的力度不夠，引起信息資源開發(fā)利用過程中信息資源供給不足，嚴重影響政策實施效果。

2)開發(fā)資金與人才、技術供給不足。實施信息資源的開發(fā)利用工作，需要大量資金的投入和支持。然而，長期以來資金投入不足嚴重制約了信息資源的開發(fā)與利用[59]。尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的思想意識落后，在資金、人力、物力等投入方面嚴重不足，導致相關的信息資源開發(fā)利用工作仍停留在基礎階段[60]，信息資源開發(fā)利用程度不高。

伴隨著大數(shù)據(jù)及相關技術成為信息技術產(chǎn)業(yè)中備受關注的主流與熱點，政府積極運用大數(shù)據(jù)、云計算等新技術使信息資源開發(fā)利用的質(zhì)量得以改善和提高，是完成技術創(chuàng)新的方向。但是政府不具備深層次的大數(shù)據(jù)分析、挖掘與技術開發(fā)能力，缺乏大數(shù)據(jù)采集、處理與大型數(shù)據(jù)庫建設的專業(yè)人才，以及較好的數(shù)據(jù)運營模式。而且開發(fā)應用大數(shù)據(jù)、整合利用信息資源需要大量的成本投入，政府進行信息資源開發(fā)利用的壟斷模式在大數(shù)據(jù)時代受到了巨大沖擊，政府獨立擔當信息資源開發(fā)利用的工作，不僅在財務、技術、人才上承受很大的負擔[61]，還嚴重影響政府決策的效率，難以把握市場需求，致使信息資源開發(fā)利用的資金、人才、技術供給不足影響政策目標的實現(xiàn)。

3)缺少行之有效的政策工具。政策工具是政府用以實現(xiàn)特定政策目標的活動方式[62]。34號文件中一些具體的政策實施的工具尚不明確與缺失，導致目標與實際結果之間存在較大的偏差。如雖然在34號文件中明確提出要進一步引導和規(guī)范政府信息資源的社會化增值開發(fā)利用，鼓勵企業(yè)、個人和其他社會組織參與信息資源的公益性開發(fā)服務，但目前尚未明確上述政策的具體實現(xiàn)工具[63]。再如在促進信息資源市場繁榮和產(chǎn)業(yè)發(fā)展時，集中致力于法規(guī)管制、目標規(guī)劃等環(huán)境型政策工具的運用來創(chuàng)建信息資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境，而對于信息資源產(chǎn)業(yè)的供給型和需求型政策工具的運用卻很少。

(3)預期結果對手段的充分性

可見，正是由于34號文件對未來的預見性和對策不足，以及執(zhí)行所涉及的相關資源是不充分的，缺少政策的具體實現(xiàn)工具，使得34號文件的手段不充分，不足以實現(xiàn)目標，導致實際結果不能很好地呼應政策手段，影響到34號文件的成功實施。

3.3 依賴性分析

任何一個政策創(chuàng)意都需要依賴其他人或組織使它合法(政治考慮)或?qū)⑺鼘嵤?實踐考慮)[11]。依賴性分析主要包括法理分析與實施分析，即分析政策的合法性和可行性。從“主導觀點”出發(fā)分析政策成敗所依賴的關鍵目標與手段，以及為達成目標與手段所依賴的關鍵人物和組織[12]。

3.3.1 法理分析

以信息化帶動工業(yè)化，把信息化進一步向深層次推進，將信息化建設的重點轉(zhuǎn)向信息資源開發(fā)利用，形成國家性的明確戰(zhàn)略，加大對信息資源開發(fā)利用的推動[6]，是34號文件制定的初衷。因而，從中央政府的角度來看，充分發(fā)揮信息資源開發(fā)利用在信息化建設中的重要作用(V1)，是中央政府最為關注的焦點。

在充分發(fā)揮信息資源開發(fā)利用在信息化建設中的重要作用(V1)的兩個目標中，推動信息資源的優(yōu)化配置(G1)是提高信息資源產(chǎn)業(yè)的社會效益和經(jīng)濟效益(G2)的基礎和前提，所以G1較為關鍵。

政務信息資源涵蓋了各行業(yè)領域與社會經(jīng)濟生活息息相關的信息資源。因此，加強政務信息資源的開發(fā)利用(S1)對目標推動信息資源的優(yōu)化配置(G1)的影響最大。

加強政務信息資源的開發(fā)利用(S1)中共包括6個手段細節(jié)。其中，建立健全政府信息公開制度(S1.1)與對34號文件進行補充的《大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中基于目標推動信息資源的優(yōu)化配置(G1)的手段加快政府數(shù)據(jù)開放共享是G1實現(xiàn)的保證。提高信息公開與數(shù)據(jù)開放共享的程度就意味著信息資源配置效率的優(yōu)化。因此，手段建立健全政府信息公開制度與加快政府數(shù)據(jù)開放共享對于G1最為重要。假如政府信息公開與數(shù)據(jù)開放共享力度不夠，其他組織和機構將很難介入信息資源開發(fā)利用的市場，限制全社會信息資源開發(fā)利用水平的提升。該手段所對應的關鍵預期結果則落腳于提升全社會信息資源開發(fā)利用水平(R1)上來。

綜上所述，形成關鍵價值、目標、手段和結果鏈條：充分發(fā)揮信息資源在信息化建設中的重要作用(V1)-推動信息資源的優(yōu)化配置(G1)-加強政務信息資源的開發(fā)利用(S1)-建立健全政府信息公開制度和加快政府數(shù)據(jù)開放共享-提升全社會信息資源開發(fā)利用水平(R1)。按政策中最關鍵(從“主導觀點”去看)的價值、目標、手段和結果來看個人和組織是關鍵的支持者，政策執(zhí)行者是關鍵的反對者。

34號文件緊緊圍繞國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的核心問題，緊緊抓住當前國民經(jīng)濟和社會的緊迫需求，集中有限資源有步驟有重點地開發(fā)利用信息資源。充分體現(xiàn)了堅持以人為本，需求導向的思想，有利于信息市場的平穩(wěn)發(fā)展，惠及民眾，

使個人和組織能夠接受并支持政策，確保了政策的合法性。

從相關觀點去看，對于政策執(zhí)行者而言，持反對態(tài)度。他們支持與反對的理由如下：

一方面，對于信息資源開發(fā)利用活動中的政府信息公開和數(shù)據(jù)開放共享，一些政府部門和公共機構尚未意識到其意義和作用，一些政府機關的工作人員，長期以來習慣于政府機關與公眾之間信息不對稱現(xiàn)象的存在，還不適應信息公開和數(shù)據(jù)開放共享。擔心信息公開與數(shù)據(jù)開放帶來輿論危機，引起社會恐慌，產(chǎn)生負面影響。害怕政府不同部門的信息公開和數(shù)據(jù)開放共享后會造成交叉泄密，引發(fā)一系列的信息安全問題。同時考慮到公開的信息與數(shù)據(jù)可能會涉及公民的個人隱私、商業(yè)秘密、國家安全等重要領域，對于數(shù)據(jù)侵權、數(shù)據(jù)安全風險過于防范，不愿意公開共享與開放信息和數(shù)據(jù)。更擔心原始數(shù)據(jù)公開后遭到誤讀。即使政府通過網(wǎng)頁、APP、微信廣播等途徑把數(shù)據(jù)開放出來，公眾也不能下載全部的原始數(shù)據(jù)[64]。

另一方面主要是涉及利益分配的問題。建立健全政府信息公開制度和加快政府數(shù)據(jù)開放共享的目的是保障公民知情權，為公眾獲取政府信息提供便利。但是政策執(zhí)行主體利益意識過重，壟斷數(shù)據(jù)、信息尋租會帶來巨額利益，一些政府部門和公共機構將其掌握和獲取的數(shù)據(jù)視為私有財產(chǎn)，而拒絕開放共享。有些政府部門則認為信息公開與共享會削弱自身的權力和利益，唯恐信息共享后造成強勢部門的信息資源外流，本部門的工作成果流失，影響部門的發(fā)展，并引發(fā)各種利益矛盾沖突，有意識地排斥信息資源共享機制的運行，設置信息資源整合與共享的壁壘[65-66]，導致不同部門甚至同一部門不同機構之間的信息與數(shù)據(jù)開放共享都難以實現(xiàn)。利益問題制約著信息公開與數(shù)據(jù)開放共享，致使該政策實施受阻，沒有取得一定的成效。

3.3.2 實施分析

貫徹實施一個政策往往要動員很多人和很多組織。從34號文件和為貫徹落實34號文件而頒布的《關于加強信息資源開發(fā)利用工作任務分工的通知》(國信辦[2006]10號)中可以發(fā)現(xiàn)該政策的實施主體是由多層次的機構體系構成，呈現(xiàn)多元性特征。主要涉及以下幾類主體：國務院、文化部、工業(yè)和信息化部、商務部、國家新聞出版廣電總局、各級地方政府及其相應部門，另外還包括相關行業(yè)協(xié)會等組織和與群眾利益密切相關的公共企事業(yè)單位，如公共檔案館和公共圖書館等。而34號文件的具體實施實際上是依靠各級政府、行政機關和由法律、法規(guī)授權的擁有管理公共事務職能的機構、組織以及公益性事業(yè)單位。在一致性分析和充要性分析的基礎上，從“主導觀點”看按政策中最關鍵的價值、目標、手段和結果從而判斷最關鍵的執(zhí)行者是各級政府和行政機關，最關鍵的受影響者是企業(yè)、廣大的人民群眾。

政策的成功要依賴于執(zhí)行主體的意識和執(zhí)行主體對政策的扶持與供給。各級政府和行政機關對實施政策的意愿是通過信息資源的有效開發(fā)和利用來輔助國家實現(xiàn)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。其所具備的能力是政府強勢進入信息資源管理，起主導作用，實現(xiàn)對信息資源的國家干預和統(tǒng)籌管理。但是在國家推動政府數(shù)據(jù)開放的背景下，大量的信息資源被開放共享，僅僅依靠現(xiàn)有的信息資源開發(fā)者很難實現(xiàn)目標。

34號文件雖然在很多方面提出了政策思路，但仍然停留在政策鼓勵層面，一方面缺少具有可操作性的政策措施、實施途徑和具體詳細的政策法規(guī)來對各級政府的信息資源開發(fā)利用工作進行規(guī)范和約束，使政策實施具有很大的自主性和隨意性。如34號文件的第八條中提出要促進“增值開發(fā)利用工作”，但要怎樣實施商業(yè)化開發(fā)活動，怎樣保證信息資源持續(xù)高效的增值利用及引導和鼓勵社會力量進行增值開發(fā)等問題卻沒有說明[27]。再如，34號文件第十二條提出“支持和鼓勵信息資源的公益性開發(fā)利用”，然而在如何建立投入保障機制、劃分公益性信息機構、規(guī)范公益性信息機構的行為以及對執(zhí)行主體參加公益性信息資源開發(fā)利用和服務行為的判定標準、管理機制、激勵機制、監(jiān)督機制和公益性信息資源的開發(fā)利用產(chǎn)權制度、績效評估制度的設立與處理等方面都沒有給出明確的指導[44]。另一方面，缺乏統(tǒng)一、標準化的實施方式，導致相關實施部門的執(zhí)行情況參差不齊、標準不一，給34號文件的具體實施帶來了困難，在很大程度上影響了信息資源開發(fā)利用活動的有效性。

受影響者反應不是很強烈，因為大數(shù)據(jù)時代不同職能機構在信息資源開發(fā)利用的過程中，往往忽略相互關聯(lián)的數(shù)據(jù)集具有個體識別的能力。一些相關部門在進行數(shù)據(jù)采集、生產(chǎn)、管理、開展增值服務時會引發(fā)采集過度、個人隱私泄露，甚至擅自披露、非法交易數(shù)據(jù)等問題，帶來了諸多的信息安全隱患，使受政策影響者的隱私權受到了不同程度的侵犯。個人隱私安全問題在很大程度上影響著公民對政府數(shù)據(jù)開放的認可程度和接受程度，甚至關系到對政府的信任[67]，嚴重挫敗了受政策影響者的積極性。一個政策的成敗也要依賴民眾的認同和實施。那么，推廣執(zhí)行該政策，不能滿足受影響者的訴求，使政策失效。

4 結論與對策建議

4.1 結論

眾所周知，我國政府自1993年提出國家信息化任務以來，取得了顯著的成績，然而信息資源開發(fā)利用依然是我國信息化建設的薄弱環(huán)節(jié)，其中信息資源不能共享、信息資源配置十分不合理等問題在各地各行業(yè)中一直很突出，34號文件正是在這種情況下出臺[68]。該政策已執(zhí)行十余年，實施效果卻不十分理想，我國信息資源開發(fā)利用的整體水平仍然比較低[69]。

運用S-CAD方法實施政策評估，通過邏輯分析、經(jīng)濟分析、依賴性分析，研究得出下結論：①該政策邏輯性較強。②國家保障34號文件的實施手段是必要但不充分的。③在政治/實踐方面，政策難以實施，阻力很大。④將預期效果與實際效果進行對比分析可知，由于政府信息公開和數(shù)據(jù)開放的力度不夠，導致供給和釋放的信息資源不充足，極大地阻礙了社會和企業(yè)開發(fā)、挖掘政務信息資源來創(chuàng)造出新的價值。因而，信息資源的供給和需求的不平衡是政策制定者和受影響者之間的主要矛盾，也是造成34號文件執(zhí)行效果不理想的主要原因。

4.2 對策與建議

根據(jù)S-CAD分析方法對34號文件實施效果的評估，可以發(fā)現(xiàn)在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，34號文件的滯后性、缺失性、松散性日益顯露，已經(jīng)不能很好地滿足數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)資源增值再利用的需求，嚴重影響34號文件的實施效果。而數(shù)據(jù)開放要依賴于國家的引導與支持，國家已經(jīng)制定《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》來推動數(shù)據(jù)開放，但是作為對34號文件的補充政策，因為在實施過程中存在的問題，也未能幫助34號文件實現(xiàn)其目標。結合大數(shù)據(jù)帶給信息資源開發(fā)利用在技術上和理念上的革新，從加大政府信息公開和數(shù)據(jù)開放的力度，制定國家層面的政府數(shù)據(jù)開放政策，加強國家信息政策的協(xié)同研究，平衡、協(xié)同執(zhí)行主體間的利益，對《保密法》進行修改與完善，建立健全國家信息政策法規(guī)體系，加強政策工具的供給與創(chuàng)新研究，創(chuàng)新信息資源開發(fā)利用模式等8個方面提出建議與對策，以促進數(shù)據(jù)開放的鞭策與實施，充分發(fā)揮信息資源的社會價值和經(jīng)濟價值。

4.2.1 加大政府信息公開和數(shù)據(jù)開放的力度

在不涉及國家秘密、商業(yè)秘密與個人隱私的前提下，主動公開公眾關注的政府信息，拓寬公開的渠道，保證信息公開的實時性、內(nèi)容豐富性，突顯與群眾需求的緊密性[70]。建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺和以大數(shù)據(jù)技術為支撐的數(shù)據(jù)開放系統(tǒng)，最大限度地開放與民生有關的數(shù)據(jù)，并在提供原始數(shù)據(jù)的基礎上，增加對數(shù)據(jù)的解釋和說明[71]，提供信息反饋和咨詢服務，對誤讀的數(shù)據(jù)及時進行批評和指正，確保公眾準確的使用這些數(shù)據(jù)。加強跨部門之間的數(shù)據(jù)共享與整合[72]，并通過數(shù)據(jù)評估和數(shù)據(jù)清洗活動來提高數(shù)據(jù)質(zhì)量[73]，最大限度地發(fā)揮數(shù)據(jù)功效和價值。

4.2.2 制定國家層面的政府數(shù)據(jù)開放政策

政府數(shù)據(jù)開放政策是開發(fā)政府數(shù)據(jù)有力的政策保障，為其開發(fā)提供了更多的方式和途徑，讓政府開放數(shù)據(jù)的多元價值得到更好、更有效地發(fā)揮[74]。信息資源開發(fā)利用的本質(zhì)和規(guī)律決定了數(shù)據(jù)開放是它的必由之路[73]。開放政府數(shù)據(jù)也是中國政府應對大數(shù)據(jù)挑戰(zhàn)的必經(jīng)之路[75]。然而，我國目前的政府數(shù)據(jù)開放政策主要以要點、綱要為主，相關的規(guī)定大多零散分布于諸多的政策法規(guī)中。尚未出臺專門、完整的政府數(shù)據(jù)開放政策。在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，我國政府應盡快從國家層面制定統(tǒng)一的政府數(shù)據(jù)開放政策，嚴格明確政府數(shù)據(jù)開放的要求與流程，進一步細化政府數(shù)據(jù)開放的原則、領域以及數(shù)據(jù)使用權限、分級標準，完善政府數(shù)據(jù)開放的救濟制度，提升政策的可操作性、系統(tǒng)性和前瞻性，為各級各部門政府數(shù)據(jù)開放工作的進展提供政策支持。并建立數(shù)據(jù)開放共享考核管理體系，促進數(shù)據(jù)作為基礎性戰(zhàn)略資源的開發(fā)應用和價值釋放。

4.2.3 加強國家信息政策的協(xié)同研究

當制度手段出現(xiàn)沖突時，需要調(diào)和。實際上信息公開、數(shù)據(jù)開放與國家安全，信息自由與隱私權保護之間存在一定的矛盾，但并非不可協(xié)調(diào)發(fā)展，保護一方，偏袒另一方都是不恰當?shù)模瑖倚畔⒄邞斂紤]平衡關系。例如，美國在“9·11”之后45天出臺的《愛國者法》為保護國家安全不惜以侵害公民自由為代價的做法是不可取的[76]。因此，在制定或修改相關的國家信息政策時，要充分考慮到政策本身和相關配套政策的協(xié)調(diào)與整合問題，積極借鑒協(xié)同論思想和政策協(xié)同理論及工具，設計開放數(shù)據(jù)政策與數(shù)據(jù)安全政策的協(xié)同機制，制定開放數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)安全的政策協(xié)同策略，協(xié)調(diào)、解決不同政策之間存在的沖突和矛盾，避免政策碎片化和割裂化，規(guī)劃、健全國家信息政策體系，充分發(fā)揮國家信息政策的價值導向，提高受影響者的積極性，提升國家信息政策的整體實施效果。

4.2.4 平衡、協(xié)同執(zhí)行主體間的利益

大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)引爆新的增長點，成為競爭力的新體現(xiàn)。要通過宣傳、教育使執(zhí)行主體充分認識到信息公開和數(shù)據(jù)開放共享在信息資源開發(fā)利用活動中的價值和重要性。成立國家層次的全國性、跨行業(yè)性、強有力的信息資源管理協(xié)調(diào)機構，協(xié)調(diào)各部門利益，進行縱向、橫向與內(nèi)外協(xié)同建設，努力解決數(shù)據(jù)分散、數(shù)據(jù)隔離與封閉，價值損耗，信息孤島、數(shù)據(jù)兼容性等問題，建立數(shù)據(jù)標準，整合重復數(shù)據(jù)，提高信息資源配置效率，最大程度實現(xiàn)信息資源協(xié)同[77]。運用管理協(xié)同，制定溝通和反饋機制，使參與信息資源開發(fā)利用中的各主體間建立最佳的交流和溝通方式，打破各自為政的狀態(tài)。

4.2.5 對《保密法》進行修改與完善

因為《保密法》存在的缺陷阻礙了政府信息公開、數(shù)據(jù)開放共享的推行，使公民的信息自由權、知情權和利用數(shù)據(jù)的權利受到損害，所以需要進一步的修改與完善《保密法》，讓政府信息公開、數(shù)據(jù)開放共享在實施過程中與《保密法》的相關規(guī)定相互配合、順暢銜接，提高信息資源的使用效率與效果。具體如下：①對“國家秘密”的概念予以重新界定，合理縮小“國家秘密”的認定范圍。②根據(jù)實際發(fā)展的需要設置嚴格的定密程序，細化解密程序與處罰機制，建立爭議解決和救濟制度。③明確“國家秘密”范圍的設定主體，縮減定密主體范圍，建立優(yōu)良的定密責任人隊伍。④對保密文件以外的政府數(shù)據(jù)是否開放共享以及其開放共享的領域做出清晰的規(guī)定。

4.2.6 建立健全國家信息政策法規(guī)體系

加快國家信息政策與相應法律法規(guī)體系的建設，并使其日趨完善，為信息資源開發(fā)利用構建穩(wěn)定的法律環(huán)境。

在以34號文件為指導的前提下，研究制定促進公益性信息資源開發(fā)利用、促進政務信息資源商業(yè)化開發(fā)利用專項、配套政策法規(guī)及管理辦法，建立信息資源開發(fā)利用的監(jiān)督、獎懲與評估機制，制定統(tǒng)一、標準化的信息資源開發(fā)利用實施方式。

進一步加強信息資源管理立法，主要包括以下兩個層面：①對政府信息公開進行立法。由于政府信息公開相關政策的法律效力層次比較低，應采用法律的形式規(guī)范政府信息公開的義務、范圍、方式和程序，以加強政府信息公開的法制化。減少對信息資源開發(fā)利用的限制和束縛，從源頭加強信息資源的自由獲取、均衡流動[78]。②加強個人隱私立法。隨著越來越多來自不同政策領域的數(shù)據(jù)被公布在網(wǎng)上，個人可能被重新識別的風險越大，他們的個人信息將暴露出來[46]。在開放政府數(shù)據(jù)的背景下，對個人隱私保護進行立法是必要的[79]。必須在提供公開和透明的政府信息的同時保護居民的隱私權[80]，以促進更多的公眾參與到信息資源開發(fā)利用活動中來。

4.2.7 加強政策工具的供給與創(chuàng)新研究

國家信息政策的順利實施不僅需要政府的強制手段和懲治措施，更需要政府對政策的扶持與激勵，使政策執(zhí)行者可以看到預期的收益和后果。應增加激勵誘因類政策工具的使用比重，依靠國家出臺有關稅收、資金等方面的優(yōu)惠與傾斜政策來扶植、培育信息資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，大力推進經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和偏遠地區(qū)的信息資源開發(fā)利用工作的進展。通過外包、政府采購等方式加強對信息資源產(chǎn)業(yè)的支持力度。使用貸款和項目委托合同等方式，提高開發(fā)主體從事信息資源開發(fā)利用及其服務的能力。創(chuàng)建信息資源開發(fā)利用專項基金，建立與完善專項基金運行管理制度，把示范工程抓好。鼓勵、吸引社會力量投資信息資源開發(fā)利用領域。采用社會捐助、服務收費等籌資方式多渠道籌措資金。借助信息指導，引導信息資源開發(fā)利用項目的進行與開展。并在實際運用上要把這些政策工具結合起來靈活使用，不斷改進、創(chuàng)新，形成推進信息資源開發(fā)利用的合力。

4.2.8 創(chuàng)新信息資源開發(fā)利用模式

引入市場機制，打破信息資源的政府壟斷開發(fā)利用模式，由政府釋放出更多的信息資源讓社會和企業(yè)進行開發(fā)和增值利用。政府對社會和企業(yè)的開發(fā)利用是否合理、合法實施監(jiān)管，確保信息資源市場的健康運轉(zhuǎn)，保護知識產(chǎn)權，倡導信息消費者采取文明的消費行為，建立公平、公開、公正和有序的信息資源開發(fā)利用體系，實現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動創(chuàng)新，產(chǎn)業(yè)升級創(chuàng)新。

鑒于圖書館界長期致力于文獻信息資源的組織與檢索、數(shù)字信息資源的保存以及元數(shù)據(jù)、關聯(lián)數(shù)據(jù)等的相關研究和實踐[81]，擁有專業(yè)優(yōu)勢和信息服務基礎。因而，公共圖書館應主動投入到信息資源開發(fā)利用工作中，將其積累的工作經(jīng)驗應用到信息資源建設中。并有效發(fā)揮公共圖書館、檔案館的平臺作用，提供物理空間和網(wǎng)絡虛擬空間服務，引領公眾參與信息資源開發(fā)利用活動。推進開發(fā)主體多元化，走政府主導、政企合作、公益性事業(yè)單位支持協(xié)作的信息資源開發(fā)利用道路。

5 結語

通過運用S-CAD方法對34號文件進行評估的實際應用，驗證了該評估方法對國家信息政策評估的適用性。追蹤政策設計上與事實上的問題，可以作為政策修改的論證依據(jù)，僅為政策設計者和評估者提供一個可參考的視角[82]。

S-CAD方法起源于加拿大，其評估原理及思路是依據(jù)加拿大政策規(guī)劃的背景及編制過程設計的[83]。將S-CAD方法進行本土化改進和優(yōu)化，以更好適應和更加符合我國政策實施評估的實際情況是下一步的研究方向。