保障性安居工程的融資模式研究 ——以A公司為例

為加快推動我市新型城鎮(zhèn)化進程，進一步優(yōu)化城市空間布局，整合土地資源，加強公共服務，惠及民生，顯著改善城鎮(zhèn)中低收入群體的住房條件，努力打造舟山“海上花園城市”，近年來我市一直致力于保障性安居工程建設。保障性安居工程包括保障性住房建設、棚戶區(qū)改造、農村危房改造和游牧民定居工程三類，按照保障形式不同可以分為兩大類：貨幣安置和實物安置。我市主要以實物安置為主，實物安置不僅改善城市被拆遷居民的居住條件，有效緩解城鎮(zhèn)住房供需結構性矛盾，同時也助推了建筑行業(yè)上下游產業(yè)的大力發(fā)展，拉動當?shù)亟洕l(fā)展。因此，大力建設保障性安居工程是非常有意義的。

基于保障性安居工程的特殊使命，項目本身具備公益性的屬性，因此在經濟效益上遠遠不足于社會效益的，而項目自身所產生的利潤較少，加上項目投資規(guī)模大、投資回收期長。其資金短缺是制約保障性安居工程順利推進的關鍵因素之一。本文以A公司為例，從分析保障性安居工程融資模式的現(xiàn)狀出發(fā)，提出相應的解決路徑及對未來融資模式的相關建議。

一、現(xiàn)有融資模式

A公司作為市屬重點國有企業(yè)，主要承擔市本級城市建設任務，包括保障性安居工程、市政基礎設施建設等業(yè)務。自2017年以來，A公司承接市本級所有的保障性安居工程建設，所有的保障性安居工程都被納入棚戶區(qū)改造項目。經初步統(tǒng)計，涉及保障性安居工程項目16個，總建筑面積266萬平方米，可安置戶數(shù)17771戶，總投資136.63億元，明細詳見如下表：

從上表可以看出，根據(jù)目前現(xiàn)有政策，A公司保障性安居工程的融資模式較為多元化，被列入棚戶區(qū)改造的保障性安居工程可申請中央預算內投資、政府專項債券；也可以通過社會化融資方式籌集資金，如發(fā)行企業(yè)債券、銀行貸款等等。

（一）中央預算內投資（保障性安居工程專項資金）

按照中央預算內投資資金使用要求，該資金僅用于補助項目配套基礎設施建設，如小區(qū)內的道路、供排水、供電、供暖、綠化、照明、圍墻等基礎設施建設。對于產權屬于企業(yè)的，小區(qū)內配套基礎設施項目可按不超過核定的配套基礎設施建安投資75%比例申請中央預算內投資。以A公司承接的“荷花安置小區(qū)”為例，項目總投資123,642.06萬元，其配套基礎設施建安投資8,570萬元（明細見下表），可申請中央預算內投資6,400萬元。

中央政府的支持是我市保障性安居工程順利推進的重要保障，但因分配和下達的額度有限，從以上的數(shù)據(jù)中也可看出，只是占到總投資的2.36%，從財政資金保障來講，項目建設資金還面臨較大的缺口。

（二）政府專項債券

縱觀政府專項債券的政策發(fā)展歷史，我國自2014年新預算法實施后，國發(fā)【2014】43號首次提出省級政府可以發(fā)行地方政府債。地方政府專項債包括一般債券和專項債券。地方政府專項債券是指省、自治區(qū)、直轄市政府（含經省級政府批準自辦債券發(fā)行的計劃單列市政府）為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入作為還本付息資金來源的政府債券。

2018年3月，根據(jù)財預【2018】28號文件精神，我國首次在棚戶區(qū)改造領域開展試點，有序推進試點區(qū)域發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券工作。2021年2月，財辦預【2021】29號文件明確政府專項債的九大投向領域，在原有七大投向領域的基礎上增加了保障性安居工程和國家重大戰(zhàn)略項目。從此，保障性安居工程的建設資金可以通過發(fā)行地方政府專項債券進行籌集。

自2021年起，A公司有效抓住地方政府專項債政策窗口期，已成功申報3個項目，總投資39億元，總建筑規(guī)模約59萬平方米，受益3402戶，累計申請地方政府專項債券27.6億元，占總投資的71%。按照要求，保障性安居工程發(fā)行額度可根據(jù)總投資的70%-80%申請，但前提是項目自身進入運營期后所帶來的收益可覆蓋項目本息。目前發(fā)行的期限是7年期，已發(fā)行利率在2.81%-3.03%。以A公司承接的“荷花安置小區(qū)”為例，項目總投資12.36億元，申請政府專項債券9.8億元，占總投資79%。

此方式受當?shù)卣斦膫鶆障揞~，特別是對于經濟體量較小的地級市，保障性安居工程雖然符合政府專項債券的申報條件，但是債務限額目前是較難突破的癥結。

（三）發(fā)行企業(yè)債券

發(fā)行企業(yè)債券作為融資的重要方式之一,在保障性安居工程中發(fā)揮著重要作用，也是供給側結構性改革的重要內容之一。2011年6月，國家發(fā)改委發(fā)布了《關于利用債券融資支持保障性住房建設有關問題的通知》，支持符合條件的地方政府投融資平臺公司和其他企業(yè)，通過發(fā)行企業(yè)債券進行保障性住房項目融資，募集資金優(yōu)先用于各地保障性住房建設。A公司自2017年起一直精耕細作資本市場，目前持有國內AA+和國際投資級主體評級，成功打通了發(fā)改委、上交所、銀行間市場國內三大主要融資渠道。A公司多次抓住債券直通車金融政策，成功獲批并發(fā)行企業(yè)債券32億元，用于保障性安居工程建設資金。

按照現(xiàn)有的政策，可以根據(jù)募投項目的70%用于發(fā)行企業(yè)債券，其中企業(yè)債券的60%可用于項目建設資金。以A公司承接的“浦東安置小區(qū)和山門安置小區(qū)（二期）”為例，項目總投資15億元，批復可發(fā)行金額13億元，其中60%即7.8億元可用于項目建設資金，40%即5.2億元可用于補充流動資金。

此融資方式雖然能一次性獲得大量的建設資金，但是從第三年度起要按照債務本金的20%有序償還，面臨較大的償債壓力。

（四）銀行貸款（政策性銀行和國有商業(yè)銀行）

銀行貸款是解決保障性安居工程建設資金的一種傳統(tǒng)融資模式。2017-2021年期間，A公司對于保障性安居工程建設資金的籌集渠道上還是依賴于以政策性銀行為主的銀行貸款，截止目前累計已獲得銀行貸款65億元，占75%。項目銀行貸款的申請額度可根據(jù)總投資的70-75%，期限5-7年，按照目前的融資環(huán)境，利率水平一般為五年期的LPR利率。企業(yè)通過向政策性銀行或國有商業(yè)銀行貸款，先期解決保障性安居工程的建設資金，最后通過政府回購或政府購買服務方式解決，因此，會在一定程度上加大當?shù)卣呢斦毫Α?/span>

二、面臨的主要障礙

（一）對政府財政資金依賴程度高，市場化參與度少

保障性安居工程是一項民生工程項目，政府作為保障性安居工程建設的主導力量，發(fā)揮著重要作用。保障性安居工程建設資金主要通過政府性基金收入解決，而政府性基金收入又受土地出讓市場的影響，土地出讓市場受整個房地產的影響較為明顯，而目前就土地出讓市場看，整體處于下行趨勢，因此建設資金的解決將進一步推高政府財政的負擔。因保障性安居工程項目利潤少、投資規(guī)模大、投資回收期長，市場參與度低，如果沒有建立相應政府對企業(yè)的約束與補償機制，會造成相應債務的快速增長，進一步加大企業(yè)債務風險。

（二）保障性安居工程規(guī)模大，任務繁重，資金缺口大

A公司作為市本級保障性安居工程的承接主體，從2017年起，承接了16個大大小小的項目，規(guī)模較小的項目在3萬平方米左右，規(guī)模較大的項目達41萬平方米，總體建設規(guī)模大且較為集中，因此每年的建設資金缺口非常大，現(xiàn)有的融資模式還無法全部覆蓋項目的建設資金。此外，在拆遷過程中，部分被拆遷的居民存在漫天要價的“釘子戶”，不愿意搬走又不能強拆，在很大程度上阻礙了項目進度有些甚至被迫停工。

（三）受政策制約明顯，現(xiàn)有的融資模式都受到一定的阻礙

隨著國家嚴控地方政府債務的推進，對政府及其投資平臺的融資帶來很大的制約作用。特別是對于列入隱債名單的主體，現(xiàn)有的融資渠道都受到不同程度的限制，其中最為明顯的是項目銀行貸款。根據(jù)銀保監(jiān)現(xiàn)有相關文件要求，隱債主體因經營需要且符合項目融資需求的，由當?shù)卣鼍呦鄳f明作為銀行機構融資審批的前提條件，融資道路困難重重。

近兩年，在國家大力發(fā)行政府專項債可以投向保障性安居工程領域的前提下，A公司保障性安居工程的融資瓶頸雖然得到階段性的緩解，但是也助推了當?shù)卣呢斦毫Γ鋫鶆章手鹉昱噬?，帶來的結果必然會在發(fā)行規(guī)模上會有不同程度的縮減。

基于以上分析，政府專項債券不能作為一種穩(wěn)定且可持續(xù)的融資模式，且根據(jù)現(xiàn)有政策，政府專項債還無法做到與社會化融資兼容。

三、融資新模式

2021年下半年起，我市保障性安居工程的供地模式發(fā)生實質性變化，從原來的行政劃撥用地調整為招拍掛形式進行供地，通過市場化方式吸引更多的社會資金參與其建設。供地方式的轉變，使得保障性安居工程的融資模式發(fā)生較大的變化。在此基礎上，提出幾點想法供參考：

(一)打造城市有機更新或未來社區(qū)模式

實施城市有機更新行動是黨的十九屆五中全會作出的重要決策部署，是國家“十四五”規(guī)劃《綱要》明確的重大工程項目。我們要善于抓住政策窗口期，利用城市有機更新或未來社區(qū)模式拓展融資渠道。對于保障性安居工程符合城市有機更新銀行貸款要求，但應符合住建部發(fā)布《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》中的拆舊比、拆建比、就地安置率和租金漲幅四項底線指標。通過城市有機更新或打造未來社區(qū)模式，實現(xiàn)項目市場化運作機制。此方式不僅解決了保障性安居工程的項目建設資金，同時也有效解決在拆遷過程中的各項費用，包括拆遷補償款等。

（二）推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式

建立多元投入和更新基金及其投資回報機制，鼓勵央企、省企、民間資本投入，推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式。成立項目公司，引入社會資本參與。例如可以設立私募股權投資基金100%控股項目公司，社會資本為優(yōu)先級投資者，A公司為劣后級投資者，A公司登記為基金管理人的子公司為基金管理人。民間資本、A公司和基金管理人按協(xié)議、合同或章程，分配相應權利義務，民間資本優(yōu)先分配收益，超額收益由民間資本、A公司和基金管理人共同分配。市場化的資金籌集要設定區(qū)域開發(fā)方案、補償機制與回報機制，明確相應責權利，但也存在談判時間長，對補償資產、收入回報率、項目的進程把控力不強等問題。

（三）基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）

根據(jù)《國務院辦公廳關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》（國辦發(fā)【2022】19號）文件中明確“重點盤活存量規(guī)模較大、當前收益較好或增長潛力較好的基礎設施項目資產”，其中包括保障性租賃住房。通過REITs方式有效盤活存量資產，以發(fā)行基金券的形式募集社會資金，由專門的投資管理機構投資于能夠產生穩(wěn)定現(xiàn)金流和收益的房地產，最終獲得的收益由投資者憑借基金券按出資比例分配，并共同承擔風險的一種金融投資工具。此模式更適用于保障性租賃住房類型。根據(jù)目前試點地區(qū)的發(fā)行看，普遍存在門檻較高的情況，機構投資者更傾向于對“未來三年凈現(xiàn)金流分派率（年度可分配現(xiàn)金流/目標不動產評估凈值）不低于4%的項目，按照目前確定的保障性租賃收入政策，還存在一定的差距。

（四）政策性開發(fā)性金融工具（基金）

為擴大有效投資，今年6月29日，國務院常務會議決定，通過發(fā)行金融債券等方式籌集3000億元，用于補充包括新型基礎設施在內的重大項目資本金或為專項債項目資本金搭橋，此條政策為企業(yè)送來及時雨，及時解決項目資本金到位難的困境；隨后8月24日，又明確增發(fā)3000億元政策性開發(fā)性金融工具額度。按照階段性政策紅利，政策期內的項目可以采用“基金+銀行貸款”組合模式籌集，有利于滿足重大項目資本金到位的政策要求，有序推進保障性安居工程的建設。

(五)構造新的融資主體或完成化解任務

2017年7月14日至15日，全國金融工作會議強調，要積極穩(wěn)妥化解積累的地方政府債務風險，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務增量，并要求5-10年的時間進行化解。這幾年對被認定為隱債的主體，其融資政策都受到不同程度的影響，不管是銀行貸款等間接融資，還是資本市場發(fā)債等直接融資，融資渠道越加收窄。因此，要徹底根除這個因素，建議構造新的融資主體或完成化解任務。

文章來源： 《商業(yè)觀察》  http://m.xwlcp.cn/w/jg/125.html