公共部門人力資源管理外包問題研究

隨著經濟社會的發(fā)展和管理理念的創(chuàng)新，公共部門的工作職能逐漸由傳統(tǒng)的全能政府向有限政府、高效政府轉變。職能轉變和社會需求調整要求公共部門把主要的精力和資源投入到核心業(yè)務管理上來。由此可見，通過服務外包的方式將一部分基礎性人力相關工作委托給外包服務商是實現政府轉型的必經之路。

一、人力資源管理外包概念的提出和發(fā)展

（一）人力資源管理外包概念的提出

“人力資源”的概念來源于管理學大師德魯克，他認為，人力資源是具有“特殊資產”的資源，人力資源擁有當前其他資源所沒有的素質，即“協調能力、融合能力、判斷力和想象力”。隨著經濟社會的發(fā)展，社會組織規(guī)模日益復雜，社會分工多樣性、精細化、差別化突顯，對社會人力資源的培養(yǎng)和管理提出了更高的要求，與之相對應，人力資源管理的內涵也越來越豐富?，F階段的人力資源管理涵蓋了戰(zhàn)略制定、組織激勵、文化塑造、組織招聘、績效考核、報酬發(fā)放的全過程。

“外包”的概念是來源于《企業(yè)的核心競爭力》一文，意為“外部尋源”，即組織引入外部機構完成部分非核心業(yè)務，以實現節(jié)約成本、善用資源、獲得專業(yè)服務等目標。企業(yè)是最早引入和踐行外包服務的社會組織，通過委托具有成本優(yōu)勢和專業(yè)知識的機構承擔部分或全部本企業(yè)非核心的業(yè)務，以集中優(yōu)勢，強化企業(yè)核心競爭力[1]。作為管理外包的重要組成部分， 人力資源管理外包涉及到整個人力管理環(huán)節(jié)，包括人力資源規(guī)劃、制度創(chuàng)新、流程整合、員工滿意度調查、薪資發(fā)放、員工培訓、企業(yè)文化等各個方面。

(二)人力資源管理外包概念的發(fā)展

人力資源管理外包服務產生于上世紀市場全球化、組織大變革的背景下，并逐步成為企業(yè)精簡組織結構、節(jié)約支出成本、提高運營效率的一種有效管理模式。通過將部分人力資源管理項目外包，可以在很大程度上減少組織對于在一些基礎、性程序性工作上所投入的人力、物力、財力，并能夠對過于龐大的組織規(guī)模進行精簡，優(yōu)化組織結構，使相關組織、部門從繁雜的工作中解脫出來，將更多精力集中于主營業(yè)務和核心優(yōu)勢上，從而提高組織效率，創(chuàng)造更多的企業(yè)效益和社會價值。

從目前企業(yè)實踐來看，人力資源管理外包在企業(yè)發(fā)展中日漸成熟，取得了良好的成效，得到了長足發(fā)展，已經形成了巨大的規(guī)模產業(yè)。但外包模式也存在著諸多問題，例如信息泄露、人員流動頻繁、員工雙頭管理、組織目標落實不到位等問題，因此對待人力資源管理外包，必須辯證看待，提前預判，審慎選擇。

（三）公共部門人力資源管理外包現狀

公共部門是指被依法授予公共權力，以維護社會公共利益為目標，提供各項公共服務，管理各項社會公共事務的政府機關和事業(yè)組織。除了具備人力資源的一般特性，受國家政權組織自身的性質的影響，公共部門人力資源又具備一些特殊屬性：1.政治性。國家和公民將公共權力讓渡給公共部門，由于公共權力所具有的的公共性和稀缺性，使得公共部門在社會發(fā)展中起著至關重要的作用。作為權力機關，要行使好公共權力，公共部門人力資源相較于普通社會組織必須擁有較高的政治素養(yǎng)、理論水平、法制觀念和政策水平。2.道德品性。公共部門掌握公共權力，并為公眾提供服務，這種緊密的關聯性導致了政府地位和形象將與公共部門的人力資源行為及結果直接掛鉤。因此，相較于普通社會組織，公共部門對于人力資源的政治品德和職業(yè)道德素質要求更高。

在新公共管理的改革的國際大背景下，政府改革吸收借鑒了新公共部門理論學說，并融入到組織機構改革創(chuàng)新實踐中，對公共部門的組織結構和服務輸出產生了重要影響。受我國經濟社會發(fā)展現實的影響，我國的人力資源管理外包起步較晚，且主要集中于企業(yè)組織，公共部門的人力資源管理外包的發(fā)展廣度和深度都尚有很大的發(fā)展空間。由于公共部門在工作性質、工作內容、服務對象等方面與企業(yè)存在較大差異。不同于企業(yè)的逐利性市場化選擇，公共部門對人力資源外包服務商的選擇需要更加謹慎，在業(yè)務能力、服務水平和人員素質等方面應提出更高要求。對于仍然處于起步階段的人力資源管理外包這一新興行業(yè)來說這既是巨大挑戰(zhàn)也是難得的機遇。隨著我國人力資源管理外包行業(yè)不斷發(fā)展壯大、專業(yè)化程度不斷提高，公共部門對人力資源管理外包逐漸產生濃厚興趣和意愿。目前，公共部門人力資源工作主要包括工作分析、員工招聘和培訓、績效考核、薪酬福利管理以及員工關系、組織文化等多方面的內容[2]，其中基礎性事務工作包括工作分析、員工招聘、績效考核、薪酬福利等，這些工作多是常規(guī)性、程序化的，可進行外包運作，而人力資源管理中的關鍵環(huán)節(jié)如組織文化、重大人事決策等關系到組織核心競爭力的工作，仍然需要公共部門嚴格把關，不適宜全部投入到外包市場中。

二、公共部門人力資源管理外包的必要性

(一)提高公共部門服務水平

隨著市場經濟的發(fā)展，作為公共部門也面臨著諸多市場化的考驗，只有有效整合公共部門的人力資源，才能最大化的實現組織效能，更好的提供公共服務。作為社會組織，就公共部門掌握的社會資源來說，人、財、物等各項資源是有限的，具有競爭性的特征，同時公共部門的服務對象非常廣泛，個體需求之間又存在差異的，既有共性需求也有個性要求。因此，公共部門在實際管理過程中往往有所側重，難以給與所有的服務對象以同等程度的關注[3]。因此公共管理部門將人力資源管理一些基礎性的工作外包出去，集中精力提升服務質量和服務效率，從而增強民眾滿意度和幸福感。

（二）降低公共部門人力資源管理成本

改革開放以來，在市場經濟和全球化的影響下，我國行政部門及事業(yè)單位進行了多次體制機制改革，取得了一定的成效，但公共部門的一些頑疾卻始終沒有得到解決，例如機構重疊、人浮于事等問題仍然是公共部門改革的重點。據統(tǒng)計，我國的行政管理支出金額龐大，是世界上占財政支出比例最多的國家之一[4]，有相當比例的社會資源投入到了公共部門中。這也無形中加劇了公共部門體量過大、機構冗雜、結構混亂的情況，人員分工不清、責任不明、多頭管理等問題時有發(fā)生，從而產生了浪費公共資源、拉低行政效率的弊端。通過人力資源外包能夠顯著提高資金使用效率，削減人力資源管理成本，簡化組織機構，從而減輕行政負擔，提高組織工作效率。

（三）創(chuàng)新公共部門人力資源管理模式

經濟基礎決定上層建筑，經濟社會的發(fā)展必然帶動管理技術的革新，二者是相輔相成，相互促進的關系。在當前的經濟發(fā)展模式下，新的管理方法和管理模式層出不窮，適當的吸收利用全新的管理方法，致力于建立多元化的人力資源管理模式是公共部門改善和提高公共服務品質的重要一環(huán)。通過將人力資源管理方面部分工作內容交割給外包服務商管理，一方面能夠精簡公共部門組織結構，有利于搭建更清晰的組織架構，方便推行科學有效的管理模式，另一方面也可以利用外包服務商先進的管理經驗帶動整個公共部門人力資源創(chuàng)新，由部分撬動整體實現公共部門管理層面自我革新。此外，在服務外包的過程中，外包機構可以利用其專業(yè)知識和管理手段，幫助公共部門進行客觀、科學的工作分析，在人員招聘及培訓、績效考核、組織文化建設等方面提供更加專業(yè)的指導。公共部門負責人可以借鑒并利用外包服務商先進的管理理念，并與本單位實際情況相結合，建立多元化、科學化、高效化的人力資源管理新模式。

（四）獲得專業(yè)化的人力外包服務供給

外包服務商的核心競爭力在于具備專業(yè)化的管理團隊和更豐富的實踐經驗，可以根據公共部門的不同需求提供針對性的外包服務，尤其是針對財務、法律、工程技術等專業(yè)化較強的領域，通過服務外包能夠高質高效的的完成公共部門繁瑣的事務性工作。在提供服務的同時，外包服務商也能夠為公共部門提供專業(yè)的技術指導，尤其在員工招聘、培訓等方面能夠為公共部門人力資源管理提供全面、專業(yè)的服務，有助于公共部門建立更加專業(yè)、更能適應需求的人力資源管理機制[5]。

（五）吸引并留住優(yōu)秀人才

在新時期政治體制的改革過程中，公共部門要實現良性發(fā)展就必須解決好如何吸引并留住人才這一關鍵問題，公平的用人機制、合理的薪酬體系、完善的獎勵機制以及良好的工作環(huán)境等方面是吸引并留住人才的基本要求。而公共部門受制于傳統(tǒng)的人力資源管理體制，在人員晉升、薪酬福利等方面往往還是以年齡、資歷、學歷等硬性指標為主要評判標準，彈性指標較少，重資歷輕實績，對人才的吸引力相對較弱。通過外包服務商進行專業(yè)的人力資源管理變革，建立暢通的上升渠道，強化績效管理，豐富培訓內容，為優(yōu)秀的人才提供充足的上升空間和精神上的歸屬感，令員工體會到用人單位的用心之處，提高員工的滿意度，減少人員流動。

三、我國公共部門人力資源管理外包中存在的問題

（一）“同工不同酬”導致身份認同危機

我國公共部門引入人力資源外包后，通常是實行雙軌制對不同的工作人員進行管理，在公共部門內部無形中將人員劃分為不同的身份，通俗的說即是否有正式編制對部門內工作人員起到重要的認同作用。再加上管理制度不完善，很容易造成外包人員身份認同危機。除去個別項目外包標準較高，普遍來說外包人員的薪酬待遇往往低于內部員工[6]。而且由于現行體制限制，外包人員的上升空間往往有限，晉升渠道單一，高級崗位數量較少。身份不認同、同工不同酬一方面影響了外包人員的工作積極性，工作態(tài)度上只求安穩(wěn)不求創(chuàng)新，工作態(tài)度敷衍了事，另一方面也導致了人員流動性較大，為尋求更好的工作機會而頻頻離職，影響了工作的連續(xù)性，拉低了工作效率和工作質量。

（二）監(jiān)管機制缺失導致執(zhí)行不到位

目前公共部門還未建立完整的監(jiān)管機制，缺乏有效的監(jiān)管手段對整個外包過程進行監(jiān)管。在選定好人力資源外包服務商后，通常是由服務商委派相關工作人員接手工作，對于工作人員日常的表現和工作完成度沒有行之有效的評判標準，缺乏針對外包服務商的評價和反饋機制，導致整個外包過程無法形成閉環(huán)管理。在人力資源外包過程中，公共部門由于人員精力受限，不能隨時掌握外包過程中的所有情況，再加上對外包商業(yè)務能力了解不足、與外包商溝通不及時、不到位等因素都會影響工作的執(zhí)行和落實情況，甚至嚴重影響社會公共利益和公共部門形象。

（三）外包服務商水平參差不齊

近幾年，服務外包行業(yè)迅速發(fā)展，市場規(guī)模不斷擴大，需求量不斷增加，整個產業(yè)發(fā)展如火如荼，人力資源服務機構如雨后春筍，大量涌現。然而疾速發(fā)展的背后也存在著諸多問題，由于行業(yè)發(fā)展前期起步較晚，后期迅速擴張，大量人員涌入行業(yè)，導致人員素質和專業(yè)能力良莠不齊，外包服務商盲目擴張、市場定位不準確、同質化競爭激烈也導致了外包服務商人員流動性高，市場穩(wěn)定性差，影響了服務的節(jié)奏性和連續(xù)性。從目前來說，我國服務外包市場魚龍混雜，良莠不齊，能夠提供綜合性、全面性服務的機構并不多，大部門外包服務商只能提供基礎性、程序化的外包服務，導致公共部門在選擇相關人力資源外包服務商時，難以一次性選擇到合適的外包服務商，浪費了精力和資源。

（四）缺少系統(tǒng)化的法律規(guī)范

我國人力資源管理外包發(fā)展迅速，但作為社會改革的新生產物，國家尚未針對公共部門人力資源外包運作方面建立起配套法律規(guī)章，因此容易因雙方地位不平等而導致影響外包服務效率[7]。在實施人力資源管理外包期間，公共部門既是外包服務的購買方，又是社會公權力的實行者，很容易先入為主地在外包關系中占據主導地位，導致原本平等的合作關系變成一家獨大，無法保障外包商的合法權益[8]。此外，權責模糊也容易導致在外包過程中外包服務商的決策不利或管理失當、雙方意見分歧等損害公共部門工作效率甚至公共部門形象的現象發(fā)生。由于相應法律規(guī)范不完善，外包服務的雙方在處理爭議或糾紛時常常陷入尷尬甚至敵對的狀態(tài)，這既影響了外包服務效果，也影響了外包市場的良性運轉，導致雙方權益受損、難以發(fā)揮人力資源外包的優(yōu)勢。

 （五）外包管理與公共部門組織文化難融合

公共部門行使公共權力，以管理社會公共事務、服務民眾為主要目標，組織文化突出公共性和公益性，而人力資源外包服務提供者通常是私營企業(yè)，相較于公共部門其組織文化更加突出市場性和逐利性，因此不同的組織文化的差異很容易在外包過程中產生碰撞和沖突，容易導致外包工作人員無所適從，進入公共部門的外包機構人員面臨這種文化差異，若不能盡快轉變適應，容易產生消極懈怠，甚至是不滿情緒，會影響到公共部門整體服務質量。因此，在前期的外包方案設計方面，就要充分考慮到組織文化融合方面，既要符合公共部門組織文化理念，又要考慮到工作人員心理落差，制定出更加符合實際需求的實施方案。

四、完善公共部門人力資源管理外包的措施

（一）轉變現有的人力資源管理外包理念

受傳統(tǒng)人事管理理念的束縛，公共部門對人力資源管理仍然缺乏足夠的認識和關注，人力資源管理往往在組織中屬于從屬地位。而在新公共管理模式中，人力資源是公共部門最為重要的資源，是組織發(fā)展的基礎和關鍵，因此通過合理的利用外包資源優(yōu)化人力資源配置是提升部門核心競爭力的重要途徑?？梢詤⒖冀梃b中外企業(yè)中較為成熟的外包管理模式和先進經驗，依據實際探討適用于公共部門的人力資源管理外包的發(fā)展路徑和操作模式，逐漸由“執(zhí)行者”和“輔助者”的傳統(tǒng)政府角色向“合作者”和“監(jiān)管者”的新角色轉變。在知識經濟時代，著眼于提升人力資源綜合素質，充分利用市場機制，合理協調利用內外部資源，提高公共部門工作質量和服務水平。

    （二）建立健全監(jiān)督管理機制

    在引入人力資源外包管理之前，公共部門應對組織內部人力資源管理現狀進行梳理，客觀分析組織需求，并對本地人力資源外包市場進行調研，對多家外包服務商進行多維度比較，選擇最符合需求的服務商進行合作。可以采用市場化招標模式，提前發(fā)布標的，吸引多家服務商競標，公共部門依據本部門需要制定合理招標要求，以獲得最貼合實際需要的外包服務供給。在實行人力資源管理外包服務過程中，應該加強前饋控制，與外包服務商積極進行溝通交流，使其充分了解公共部門的外包目標和外包要求。公共部門可以借鑒目前很多企業(yè)的成功經驗，利用信息技術對外包活動可能出現的情況進行預測評估，據此做好風險規(guī)避和預警。針對性提出可行方案，形成完整的閉環(huán)管理?？梢砸笸獍丈探⒍ㄆ趨R報工作內容及工作成果，根據匯報材料與工作中的實際考察情況，由公共部門組織評估小組來充分評估外包服務商的工作態(tài)度和工作能力，并制定相關退出機制，根據實際情況適當調整或終止外包服務。

    （三）加強對外包服務商的支持和指導

行業(yè)協會是外部服務商實行自我監(jiān)督、自我服務、自我引導的有效途徑。通過支持服務商建立外包服務管理協會，引導行業(yè)協會制定規(guī)范行業(yè)秩序，強化行業(yè)準入機制，規(guī)范相關從業(yè)審批、資格認證程序，提高外包服務質量和效率。此外，還可以考慮建立行業(yè)資源共享平臺，積極引導供求雙方入駐平臺，一方面可以為公共部門提供更多的選擇空間和比價權，另一方面也可以為外包服務商提供交流借鑒的平臺，既能抱團取暖，也能突顯自身優(yōu)勢。平臺能夠實現服務提供和購買雙方之間信息共享，可以制定相關“白名單”“黑名單”制度，通過市場化運作模式促進行業(yè)內行成良性競爭，充分利用各人力資源外包服務商的核心業(yè)務優(yōu)勢進行資源整合，優(yōu)化人力資源使用效率。也可以采取一定的的激勵手段，例如利益共享、按比例分成等方式等增加外包服務商內源性動力，形成密切相關的利益共同體關系，從而增進雙方共識，增強組織凝聚力，為民眾提供更好的公共服務。

（四）健全外包管理相關法律法規(guī)

 從長遠來看，人力資源管理外包是公共部門自我優(yōu)化革新的重要方式，如何將人力資源管理外包模式融入公共部門內的常規(guī)化運營中，將是一項常談常新、任重道遠的社會性課題。其中一項必然的舉措是完善外包領域相配套的法律法規(guī)，將保障外包行為的實行條約以法律的形式固定下來。在保證人力資源管理外包服務供需雙方關系良性發(fā)展的基礎上，根據實際情況，理順外包活動的各個步驟環(huán)節(jié)，制定出臺一整套完善的法律法規(guī)，將雙方的責任和義務、外包流程以及行業(yè)準入機制、運營機制、退出機制等規(guī)范固化，根據市場供求情況制定的人力資源管理外包價格指導線，明確界定各方利益糾紛責任，不斷加強誠信體系建設，降低可能出現的信用風險，從而為人力資源管理外包行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展提供有力的法律保障，促進公共部門良性發(fā)展，為民眾提供更加滿意、舒心的服務。

    基于市場經濟和全球化的時代背景，在“新公共管理”浪潮的推動下，我國政府開始不斷探索新的公共管理模式[9]，并開展了以公共服務市場化為重心的體制機制改革。在公共部門引入和實行人力資源管理外包是市場化改革的重要組成部分，也為后續(xù)的管理改革創(chuàng)新提供了豐富經驗和發(fā)展思路。從實踐來看，公共部門實行人力資源管理外包既有扎實的理論基礎和現實依據，也存在時代選擇的必然性。在公共部門人力資源管理外包的過程中，一方面要充分借鑒企事業(yè)單位服務外包的成功經驗，引導好、利用好現有的外包市場和環(huán)境，另一方面也要著重避免相關風險，做好應急處置預案，保障公共部門人力資源管理外包安全、穩(wěn)定、高效地運行。

本文來源：《商業(yè)觀察》http://m.xwlcp.cn/w/jg/125.html