關(guān)于農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的幾點(diǎn)思考

1 農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的作用
一個(gè)國(guó)家或一個(gè)地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展水平能夠體現(xiàn)出該區(qū)域農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施水平的高低。而社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)水平則主要反映在農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施水平上。加快農(nóng)村公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，有助于推進(jìn)三農(nóng)建設(shè)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、持續(xù)、健康發(fā)展。
在廣大農(nóng)村地區(qū)，公共服務(wù)設(shè)施屬于農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的一部分，是加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的重要推力。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)通過(guò)作用于生產(chǎn)成本、生產(chǎn)效率和組織形式，直接推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供良好的物質(zhì)條件，從而促進(jìn)農(nóng)民增收，提高農(nóng)村地區(qū)的福利水平。此外，西方發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成功案例也充分表明，加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，能夠促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈，優(yōu)化農(nóng)村的生存環(huán)境[1]。
2 農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)存在的主要問(wèn)題
2.1 相關(guān)規(guī)范的缺失 自2008年《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實(shí)施以來(lái)，農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)引起了全社會(huì)的廣泛關(guān)注，連帶著這些地區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃也備受重視。但農(nóng)村地區(qū)的規(guī)劃體系與城市規(guī)劃尚有不小的差距，農(nóng)村地區(qū)尚未形成一套健全的規(guī)劃體系，這是當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)面臨的首要難題。由于農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)未經(jīng)科學(xué)規(guī)劃，農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施空間分布比較分散，致使一部分公共服務(wù)設(shè)施無(wú)法充分發(fā)揮服務(wù)職能。現(xiàn)階段，國(guó)內(nèi)主要參照鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃。這套標(biāo)準(zhǔn)僅僅給定了農(nóng)村公共設(shè)施的類別、項(xiàng)目，但等級(jí)的劃分只有中心鎮(zhèn)和一般鎮(zhèn)兩級(jí)。新標(biāo)準(zhǔn)中關(guān)于農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃的指導(dǎo)比較籠統(tǒng)[2]。
2.2 農(nóng)村居民有效需求不足 農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施主要服務(wù)于農(nóng)村居民，因此它的具體項(xiàng)目和建設(shè)規(guī)模應(yīng)該根據(jù)居民的需求而定?？偟膩?lái)說(shuō)，農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及人口數(shù)量決定了居民對(duì)公共產(chǎn)品的需求。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式及農(nóng)村特定的生活習(xí)性決定了村落的布局和規(guī)模有一定的局限性。我國(guó)的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有一定差距，而且據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)局調(diào)查顯示，上一年我國(guó)農(nóng)村居民人均收入7917元，這個(gè)水平低于同年城鎮(zhèn)居民全年人均可支配收入的1/3。城鎮(zhèn)居民對(duì)于公共服務(wù)設(shè)施的有效需求遠(yuǎn)高于農(nóng)村地區(qū)。
2.3 農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)仍然滯后 村莊建設(shè)規(guī)劃編制工作基本完成，但規(guī)劃的科學(xué)性、合理性仍沒(méi)有得到足夠的認(rèn)識(shí)，造成了雖有規(guī)劃但沒(méi)有積極付之于實(shí)施的狀況，導(dǎo)致了農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施出現(xiàn)供給數(shù)量和質(zhì)量達(dá)不到預(yù)期，結(jié)構(gòu)欠佳且地區(qū)差異明顯等諸多問(wèn)題，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力大受影響。由此可見(jiàn)，中國(guó)的農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)水平與城鎮(zhèn)地區(qū)尚有不小的差距，而且尚未達(dá)到社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。[3]
2.4 公共服務(wù)設(shè)施投入有限 由于受傳統(tǒng)思想觀念的影響，農(nóng)村公益性服務(wù)設(shè)施通常被視為“福利品”。雖然近幾年農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)都在進(jìn)步，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給模式也從政府供給逐步轉(zhuǎn)向政府與市場(chǎng)混合供給，但就整體而言，市場(chǎng)供給模式尚未普及，而且供給數(shù)量有限，所以現(xiàn)階段農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)供給模式主要是由政府與村經(jīng)濟(jì)集體共同承擔(dān)。由于資金有限，政府只能以政策支持的形式承擔(dān)一部分公共服務(wù)設(shè)施的資金供給，其余的部分需要村莊自己承擔(dān)。而村莊經(jīng)濟(jì)差異較大，集體經(jīng)濟(jì)較好的村，有能力支持村莊公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，而經(jīng)濟(jì)情況較差的村，不會(huì)將公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入本村的經(jīng)濟(jì)財(cái)政預(yù)算中。
2.5 權(quán)責(zé)不明確 在公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，因利益和權(quán)責(zé)關(guān)系的沖突，農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)的供給責(zé)任不明確，導(dǎo)致供給主體發(fā)生錯(cuò)位。首先是相關(guān)部門(mén)在農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的供給方面產(chǎn)生缺位。各部門(mén)不僅有“重管理、輕服務(wù)”的通病，而且過(guò)分關(guān)注對(duì)于利益和權(quán)責(zé)關(guān)系的劃分，致使在實(shí)際工作中常常因利益或權(quán)責(zé)關(guān)系沖突而相互爭(zhēng)執(zhí)，在完善農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)工作上也相互推脫。此外，各級(jí)政府、各部門(mén)對(duì)于公共服務(wù)供給責(zé)任的劃分尚未形成一套規(guī)范完整的制度或體系。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在供給過(guò)程中的錯(cuò)位。一方面，由于上級(jí)政府的缺位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著與其財(cái)力極不相當(dāng)?shù)穆毮?，?fù)擔(dān)沉重；另一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能過(guò)寬，機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多，行政性支出較大公共服務(wù)性支出處于萎縮狀態(tài)[4]。
2.6 缺乏有效的管理機(jī)制 農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施由于養(yǎng)護(hù)責(zé)任不落實(shí)，缺乏后續(xù)維護(hù)管理[5]。由于責(zé)權(quán)不明晰，農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施和公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理效率低下成為一個(gè)普遍現(xiàn)象，從而致使大量的設(shè)施損壞嚴(yán)重。并且由于農(nóng)村基層組織的管理功能普遍薄弱，常出現(xiàn)有人建設(shè)、有人使用，卻沒(méi)有人管理的情況[6]。
3 農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的改進(jìn)方案
3.1 健全農(nóng)村公共服務(wù)管理法 現(xiàn)有《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》關(guān)于村鎮(zhèn)住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的編制體系和標(biāo)準(zhǔn)控制的內(nèi)容和深度不足，使得村鎮(zhèn)住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃處于無(wú)章可依的尷尬境地，城市和鄉(xiāng)村之間缺少過(guò)渡和銜接。因此，必須完善有關(guān)規(guī)劃法規(guī)體系，制定與村鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相配套的有針對(duì)性的村鎮(zhèn)住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)相關(guān)配套法規(guī)、實(shí)施細(xì)則，制定村鎮(zhèn)規(guī)劃法規(guī)管理?xiàng)l例[7]。另外，在公共物品供給方面，在我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)普遍存在著濫用行政權(quán)力的傾向，農(nóng)民作為服務(wù)的對(duì)象和接受者，在機(jī)制體系缺失的前提下，根本沒(méi)有參與和表達(dá)意愿的機(jī)會(huì)。為此，需要建立健全相應(yīng)的聽(tīng)證程序，在一定程度上確保農(nóng)民擁有參與的機(jī)會(huì)，進(jìn)而避免行政權(quán)力的濫用；在對(duì)農(nóng)村公共物品供給結(jié)果的檢驗(yàn)過(guò)程中，需要完善相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制和評(píng)價(jià)機(jī)制。
3.2 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、規(guī)劃合理布局 通過(guò)采取集中和分散相結(jié)合的方式，對(duì)空間布局進(jìn)行處理，在村民居住相對(duì)比較集中的地方布置相應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施，為了提供服務(wù)設(shè)施的功能，需要對(duì)公共服務(wù)設(shè)施之間的互補(bǔ)性進(jìn)行考慮，在一定程度上集中布置各類設(shè)施，進(jìn)而發(fā)揮公共服務(wù)設(shè)施的集聚效應(yīng)。另外，政府作為一個(gè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，要不斷加大對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)服務(wù)設(shè)施的投入力度，給予一定的財(cái)政支持，在一定程度上解決基層政府的財(cái)政困難，提高政府的公共服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。在渠道方面，實(shí)現(xiàn)服務(wù)主體的多元化。拓寬農(nóng)村公共服務(wù)供給的渠道，逐漸從單一的政府直接供給轉(zhuǎn)變?yōu)槊耖g資本參與農(nóng)村公共服務(wù)的建設(shè)。在公共服務(wù)建設(shè)中，逐步形成以政府為主體，各種社會(huì)公共機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利組織，以及其他社會(huì)組織和農(nóng)戶廣泛參與方式，進(jìn)而形成多渠道、多元化的服務(wù)農(nóng)村公共體系的新格局[8]。
3.3 構(gòu)建多元化的供給模式 通常情況下，主要是通過(guò)政府和村集體供給農(nóng)村的公共服務(wù)設(shè)施，在一定程度上缺乏相應(yīng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在今后的工作中，要發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的作用，對(duì)企業(yè)、組織或個(gè)人進(jìn)行積極的引導(dǎo)，逐步對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的供給主體通過(guò)法律規(guī)范等進(jìn)行統(tǒng)一的管理，進(jìn)而形成對(duì)公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行多中心的配置模式[9]，不斷擴(kuò)大公共服務(wù)設(shè)施使用者的選擇范圍和選擇途徑。
3.4 吸引資金投入，創(chuàng)新投融資機(jī)制 在建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施過(guò)程中，不斷吸引信貸資金和社會(huì)資金的廣泛投入。不斷遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，構(gòu)建一個(gè)吸引民間資金進(jìn)入的融資平臺(tái)，在一定程度上為農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施籌集更多的資金。一是有效利用財(cái)政政策工具，不斷吸納信貸資金的投入；二是對(duì)財(cái)政支農(nóng)方式進(jìn)行創(chuàng)新，隨社會(huì)資金進(jìn)行引導(dǎo)和鼓勵(lì)，進(jìn)而增大投入的力度；三是建議財(cái)政應(yīng)花大力氣安排財(cái)政資金，加大對(duì)純公益性農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)的支持力度。繼續(xù)采用政策激勵(lì)的辦法，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域，利用財(cái)政資金引導(dǎo)社會(huì)資金投入公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，開(kāi)拓農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)融資渠道。豐富農(nóng)村吸納社會(huì)資金手段[10]。同時(shí)鼓勵(lì)工商企業(yè)主擔(dān)任村經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)與村進(jìn)行結(jié)對(duì)幫扶，解決村集體經(jīng)濟(jì)不足的難題；由村集體組織農(nóng)民群眾自愿投工投勞，參加村道整治、河道保潔、村莊美化等以投勞為主的建設(shè)任務(wù)。
3.5 明確權(quán)責(zé) 作為管理者的地方政府負(fù)責(zé)各項(xiàng)公共服務(wù)設(shè)施的總體規(guī)劃、公共政策的供給、組織與監(jiān)督以政府為主體、市場(chǎng)及第二來(lái)源為補(bǔ)充的投資者，在以政府財(cái)政撥付前提下，由國(guó)內(nèi)外企業(yè)、個(gè)人和社會(huì)集團(tuán)等通過(guò)投資或捐贈(zèng)的方式提供公共服務(wù)設(shè)施。設(shè)施的運(yùn)營(yíng)組織實(shí)體分為，政府建立的提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)和民間組織。公眾在公共服務(wù)設(shè)施供給過(guò)程中扮演被服務(wù)對(duì)象、規(guī)制對(duì)象、參與者等角色[7]。
3.6 完善經(jīng)營(yíng)管理體制，并加強(qiáng)監(jiān)督體制建設(shè) 建立健全經(jīng)濟(jì)管理體制，通過(guò)承包、轉(zhuǎn)包、出租、合伙經(jīng)營(yíng)的方式，實(shí)施有償使用制度，推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施改革。建立和完善監(jiān)管機(jī)制，發(fā)揮公共服務(wù)設(shè)施的運(yùn)行功效[11]。
農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)工作是一項(xiàng)龐大而重要的工程，不能雜而無(wú)章.要保證農(nóng)村和農(nóng)民受益，就要建立農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施管護(hù)的機(jī)制，同時(shí)注重環(huán)境問(wèn)題，最大限度地發(fā)揮農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的使用效率。