河北省政府間財(cái)力差距度量及均衡機(jī)制構(gòu)建——河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)

 一、河北省政府間財(cái)力差距的度量
（一）2004—2011年河北省政府間財(cái)政收入配置格局①
選擇從2004年開始進(jìn)行分析，主要考慮到河北省從2005年開始推行省直管縣財(cái)政體制，這樣就更能全面考察省直管縣財(cái)政體制對(duì)河北省政府間財(cái)力配置影響。整理統(tǒng)計(jì)資料，見表1，圖1。
可以發(fā)現(xiàn)，省本級(jí)財(cái)力占比基本上在20%～25%，縣本級(jí)占比在30%～35%，而市本級(jí)占比從2004年開始上升，基本在43%左右。這說(shuō)明，自省直管縣財(cái)政體制實(shí)施以來(lái)，河北省財(cái)政收入配置格局是省縣兩頭小，市級(jí)中間大的“紡錘狀”。這與省直管縣財(cái)政體制設(shè)計(jì)初衷“做大省級(jí)、做小市級(jí)、做強(qiáng)縣級(jí)”所要求的“啞鈴狀”格局大相徑庭，甚或是漸行漸遠(yuǎn)。
（二）2004—2011年河北省政府間財(cái)政支出格局
由于存在轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政平衡機(jī)制，財(cái)政收入差距往往不一定對(duì)應(yīng)著財(cái)政支出差異。整理統(tǒng)計(jì)資料，得出2004—2011年河北省財(cái)政支不難看出，省本級(jí)財(cái)政支出占比呈下滑趨勢(shì)，2011年占比16.8%左右；市本級(jí)財(cái)政支出基本穩(wěn)定在35%左右，且自2009年開始呈上升趨勢(shì)，2011年占比達(dá)到38.86%；縣本級(jí)財(cái)政支出穩(wěn)定在45%左右，2010年達(dá)到最高值49.20%，但自2010年之后呈下滑趨勢(shì)。
綜上，可以發(fā)現(xiàn)，八年來(lái)，河北省政府間財(cái)政收支格局呈現(xiàn)市級(jí)比重過(guò)大的“中間梗阻”異象。這與擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的改革趨勢(shì)、與實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展目標(biāo)、與省直管縣背景下提升省級(jí)財(cái)政保障能力的現(xiàn)實(shí)需要都是背道而馳的。
（三）2004—2011年河北省縣域間人均財(cái)政收入差異情況
上文對(duì)河北省政府間財(cái)力配置狀況進(jìn)行了縱向?qū)Ρ?，為了更深入研究河北省政府間財(cái)力配置狀況，此處將對(duì)河北省縣域間人均財(cái)政收入和人均財(cái)政支出差異情況進(jìn)一步橫向?qū)Ρ确治觯ㄔ斍橐姳?）。選取縣級(jí)政府財(cái)政收支差距進(jìn)行分析的原因在于：河北省是全國(guó)少見的“轄縣大省”；縣級(jí)政府是實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)職能的基石；中央一直高度重視縣級(jí)政府財(cái)力配置情況。
最大/最小、極差（最大-最?。┦怯脕?lái)衡量變量?jī)蓸O分化狀況的指標(biāo)，其越大表示兩極分化程度越高。變異系數(shù)（標(biāo)準(zhǔn)差/平均數(shù)）則是用來(lái)衡量整體變量的平衡情況，統(tǒng)計(jì)學(xué)將變異系數(shù)分成四檔：0～0.2，基本平衡狀態(tài)；0.2～0.4，輕度失衡狀態(tài)；0.4～1.0，中度失衡狀態(tài)；大于1，嚴(yán)重失衡狀態(tài)。
由表3，可以得出兩點(diǎn)結(jié)論：第一，河北省縣域間人均財(cái)政收入兩極分化極為嚴(yán)重。最富縣人均財(cái)政收入基本是最窮縣人均財(cái)政收入的40多倍，2006年達(dá)到48.76倍。同時(shí)，最富縣和最窮縣人均財(cái)政收入的差距從2004年的1 013元飆升到2011年的6 228元，差距越來(lái)越大。第二，河北省縣域間人均財(cái)政收入差距整體失衡嚴(yán)重，幾近嚴(yán)重失衡。根據(jù)國(guó)際統(tǒng)計(jì)學(xué)慣例，河北省縣域人均間財(cái)政收入差距一直處在中度失衡狀態(tài)，且自2005年開始處在0.9以上的高位運(yùn)行，幾近嚴(yán)重失衡的邊緣，不能不讓人擔(dān)憂。
（四）2004—2011年河北省縣域間人均財(cái)政支出差異情況
當(dāng)然，縣域間財(cái)政收入差距并不可怕，因?yàn)檫€有省以下轉(zhuǎn)移支付這道“防線”。公共財(cái)政學(xué)認(rèn)為，財(cái)政收入體現(xiàn)著能力，應(yīng)該允許差異的存在。而財(cái)政支出則體現(xiàn)著權(quán)力，其基本面不允許過(guò)大的差異。為此，本文進(jìn)一步計(jì)算了河北省八年來(lái)縣域間人均財(cái)政支出差異狀況（見表4）。
由表4，可得兩點(diǎn)結(jié)論：第一，河北省縣域間人均財(cái)政支出兩極分化依然存在，但遠(yuǎn)比財(cái)政收入平緩。最富縣人均財(cái)政支出是最窮縣的5～6倍，遠(yuǎn)低于人均財(cái)政收入的40多倍。但必須看到，最富縣和最窮縣的絕對(duì)差距從2004年的1 318元飆升到2011年的7 595元，差距同樣驚人。第二，河北省縣域間人均財(cái)政支出差距處在輕度失衡的邊緣。八年來(lái)，縣域間人均財(cái)政支出變異系數(shù)在0.4左右徘徊，處在輕度和中度失衡的分界點(diǎn)上。在河北省縣域間人均財(cái)政收入幾近嚴(yán)重失衡的條件下，這實(shí)屬不易。這既檢驗(yàn)了省以下的轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化效應(yīng)，也深刻體現(xiàn)了省政府對(duì)平衡域內(nèi)財(cái)力差距做了大量而艱辛的努力（詳情可見圖3）。
二、基于嶺回歸的河北省政府間財(cái)力差距原因分析——以縣域人均財(cái)政支出為例
（一）嶺回歸分析方法
普通最小二乘法（Ordinary Least Square，簡(jiǎn)稱OLS）是應(yīng)用最多的參數(shù)估計(jì)方法，是一種數(shù)學(xué)優(yōu)化技術(shù)。它通過(guò)最小化誤差的平方和尋找數(shù)據(jù)的最佳函數(shù)匹配。但美中不足的是其無(wú)法消除自變量的共線性問(wèn)題，從而影響了其分析的精確性。
嶺回歸分析（ridge regression）是一種專用于共線性數(shù)據(jù)分析的有偏估計(jì)回歸方法，其實(shí)質(zhì)上是改良的最小二乘法。其通過(guò)放棄最小二乘法的無(wú)偏性，從而獲得回歸系數(shù)更為符合實(shí)際、更可靠。嶺回歸模型通過(guò)在相關(guān)矩陣中引入一個(gè)很小的嶺參數(shù)K（1（二）回歸模型構(gòu)建及指標(biāo)的解釋
根據(jù)既有研究成果③，本文認(rèn)為導(dǎo)致政府間財(cái)政支出差異的因素?zé)o外乎有：（1）財(cái)政收入。財(cái)政收入是財(cái)政支出的基礎(chǔ)和源泉，財(cái)政支出差距往往起因于財(cái)政收入能力的差異。當(dāng)然，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度健全的情況下會(huì)有所減輕。（2）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響著政府參與分配的“蛋糕”大小。其次，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)政府財(cái)政支出規(guī)模和構(gòu)成提出不同要求（瓦格納法則）。（3）人口規(guī)模及結(jié)構(gòu)。人口規(guī)模越大，人均財(cái)政支出就越小；人口結(jié)構(gòu)影響著財(cái)政支出的構(gòu)成，比如人口老齡化引致了養(yǎng)老和醫(yī)療支出的居高不下。（4）轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付主要包括稅收返還、一般財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。三者功能和效應(yīng)各自不同：稅收返還以既得利益保護(hù)為主，一般財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付以實(shí)現(xiàn)財(cái)政均等化為主，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付以實(shí)現(xiàn)對(duì)下級(jí)政府控制為主。如果轉(zhuǎn)移支付中稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過(guò)大，非但不能實(shí)現(xiàn)財(cái)力均等化，往往會(huì)加大政府間財(cái)力差距。（5）財(cái)政管理體制。財(cái)政管理體制體現(xiàn)著分權(quán)和集權(quán)的不同傾向，這勢(shì)必影響著政府間財(cái)政收入和支出責(zé)任的劃分，從而影響著政府間財(cái)政支出差距。（6）非正式財(cái)政籌資能力。規(guī)范的預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入固然決定著財(cái)政支出的基本走勢(shì)，但是非正式的融資能力不可輕視。地方政府可以通過(guò)基金收入、土地財(cái)政收入、債務(wù)收入等維持其支出需要和公共支出沖動(dòng)。
式（1）中，F(xiàn)G表示財(cái)力差距（Fiscal gap），本文用以河北省縣域人均財(cái)政支出差距。？茁0～？茁7為相關(guān)系數(shù)。？滋為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。REV表示縣域間人均財(cái)政收入（Revenue）差距，用縣域間人均財(cái)政收入變異系數(shù)表示。財(cái)政收入差距越大，財(cái)政支出差距也就越大。因此，預(yù)期影響為正。GDP表示河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體狀況，用河北省各年度國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率來(lái)表示。一般而言，隨著全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展，省級(jí)政府越有能力消除財(cái)力差距，因此，預(yù)期影響為負(fù)。PGDP表示縣域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距，用縣域間人均GDP的變異系數(shù)表示。一般地，地方經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，財(cái)政收支差距就越大。因此，預(yù)期效應(yīng)為正。POP表示縣域間人口規(guī)模差距，用縣域間人口增長(zhǎng)變異系數(shù)來(lái)表示。一般而言，富裕的地方越能吸引居民的流動(dòng)，從而降低該地區(qū)的人均財(cái)政支出，最終會(huì)導(dǎo)致財(cái)政支出均等（蒂布特的以足投票理論）。因此，預(yù)期效應(yīng)為負(fù)。TRANS表示河北省轉(zhuǎn)移支付狀況（Transfer payment），用一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)率來(lái)表示。一般而言，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模越大就越有可能消除財(cái)力差距。因此，預(yù)期效應(yīng)為正。FD表示省以下財(cái)政分權(quán)狀況（Fiscai decentralization），用市級(jí)政府財(cái)政支出占全省財(cái)政支出的比重來(lái)表示。一般而言，市級(jí)占比過(guò)大，則表示縣級(jí)政府財(cái)力控制能力越弱，就越有可能加大財(cái)力差距。因此，預(yù)期效應(yīng)為正。EXTRA表示縣級(jí)政府預(yù)算外收入差距（Extrabudget），用縣域間人均預(yù)算外收入變異系數(shù)表示。一般而言，富裕地區(qū)的預(yù)算外收入尤其是土地財(cái)政收入越多，從而支出差距就越大。因此，預(yù)期效應(yīng)為正。
（三）嶺回歸結(jié)果
回歸方程R2=0.993，表明上述7個(gè)變量可以解釋河北省縣域間人均財(cái)政支出99.3%的差異性，其結(jié)果應(yīng)該是可信的。各自變量基本符合前文的效應(yīng)預(yù)期，但人口和轉(zhuǎn)移支付要素與預(yù)期效應(yīng)相反。合理的解釋是：人口沒有充分流動(dòng)、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理。結(jié)合河北省財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)際，可以深入挖掘出如下原因：第一，整體財(cái)政實(shí)力薄弱。客觀地說(shuō)，河北省是“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省”，但不是“財(cái)政強(qiáng)省”。分稅制以來(lái)，河北省人均財(cái)政收入和人均財(cái)政支出水平都不足全國(guó)平均水平的60%。2011年，河北省GDP全國(guó)排名第6，財(cái)政收入排名第10。但是，人均財(cái)政收入1 850元，排名全國(guó)第24，低于新疆、寧夏等地。人均財(cái)政支出3 124元，排名全國(guó)第20。截至2012年1月，河北省還有25個(gè)縣存在基本財(cái)力缺口。整體財(cái)政薄弱，可見一斑。第二，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡引致地方政府財(cái)政收入能力懸殊。經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，河北省域內(nèi)經(jīng)濟(jì)差距勢(shì)必導(dǎo)致財(cái)政能力的差距。河北省區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，沿海地區(qū)普遍強(qiáng)于西部地區(qū)。2011年GDP最高的遷安市是最低的新河縣40.4倍。唐山市16個(gè)縣（市）財(cái)政收入全部超過(guò)10億元，有7個(gè)縣（市）財(cái)政收入超過(guò)20億元。而邢臺(tái)市17個(gè)縣財(cái)政收入無(wú)一過(guò)7億。第三，制度供給不足或制度創(chuàng)新不足。當(dāng)前河北省地方政府間財(cái)力配置失衡的體制原因在于以均等化為導(dǎo)向的基本財(cái)力均衡機(jī)制缺失，尤其是省以下轉(zhuǎn)移支付制度的創(chuàng)新不足。一個(gè)突出的表現(xiàn)就是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過(guò)大，而一般性轉(zhuǎn)移支付比重呈下降趨勢(shì)，至于針對(duì)縣級(jí)財(cái)政困難的縣級(jí)基本財(cái)力轉(zhuǎn)移支付比重微小且增長(zhǎng)式微（詳情見表7）。第四，省直管縣財(cái)政體制改革不徹底，對(duì)既得利益保護(hù)過(guò)度。省直管縣財(cái)政體制其實(shí)就是政府間的財(cái)政利益調(diào)整。為獲得市級(jí)政府對(duì)改革的支持和配合，保護(hù)其既得利益只能是權(quán)宜之計(jì)，不能形成固化的行為范式。東部地區(qū)的浙江省，中部地區(qū)的湖北省，其省直管縣財(cái)政體制改革就比河北省徹底和深入。前者市級(jí)財(cái)政收支基本控制在15%～20%，后者市級(jí)財(cái)政收支基本控制在20%～25%。像河北省市級(jí)財(cái)政收支占比40%的情況，在全國(guó)尚不多見。這必然為后續(xù)提高省級(jí)財(cái)政保障能力和縣級(jí)財(cái)政基本財(cái)力留下隱患。