現(xiàn)階段經(jīng)濟社會體制改革的重點——河北經(jīng)貿(mào)大學學報

 如上文所述，和諧社會并不是一個沒有矛盾的社會。所謂和諧，并不是指沒有矛盾，而是矛盾比較緩和，矛盾中對立雙方的關(guān)系比較協(xié)調(diào)，彼此可以共容甚至相互促進，也就是具有一種自動調(diào)節(jié)和自我協(xié)調(diào)能力的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)，因此不會產(chǎn)生激烈沖突甚至對抗。構(gòu)建社會主義和諧社會，不僅要針對影響社會穩(wěn)定的具體現(xiàn)象，從收入分配政策和財政支出方面做出適當?shù)恼{(diào)整，更主要的是要抓住經(jīng)濟社會中的主要矛盾，對相關(guān)的制度和體制進行改革，對社會的經(jīng)濟權(quán)利結(jié)構(gòu)加以適當?shù)恼{(diào)整，從制度基礎上構(gòu)建一個具有自我調(diào)節(jié)能力的矛盾比較緩和協(xié)調(diào)的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)。也就是說，社會主義和諧社會的構(gòu)建必須通過改革和依靠改革來實現(xiàn)。
為構(gòu)建社會主義和諧社會和促進我國市場經(jīng)濟的和諧發(fā)展，就需要針對現(xiàn)階段中國經(jīng)濟社會四個方面的主要矛盾，或者簡要概括的官民矛盾、勞資矛盾和城鄉(xiāng)矛盾三大矛盾，加快經(jīng)濟社會相關(guān)領域的改革。上一節(jié)的分析已經(jīng)指出，政府職能錯位、行為不當和不作為，是當前各種社會矛盾尖銳乃至激化的一個主要原因，是構(gòu)建社會主義和諧社會和社會主義市場經(jīng)濟和諧發(fā)展亟待解決的核心問題。這一矛盾的根本解決有賴于政治體制的改革。因為只有通過政治體制改革形成對政府有效約束的權(quán)力結(jié)構(gòu)，才能真正矯正政府的不當行為，使其職能歸位。
但是目前在體制內(nèi)缺乏推動政治體制改革的動力，在政治體制改革還沒有實質(zhì)性推進的情況下，是否能夠通過其他改革措施來緩解當前社會經(jīng)濟中的深刻矛盾呢？我們認為，通過行政體制、財政體制、國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理體制以及土地制度等領域的改革，能夠?qū)φ袨楫a(chǎn)生較大的影響，在一定程度上糾正和促進政府職能轉(zhuǎn)變，從而使社會經(jīng)濟中的主要矛盾得到較大程度的緩解和改善。因此，針對以上三大矛盾，我們建議當前主要抓住以下七個領域作為改革的重點：一是以職能分工為突破口，以政績考核改革為中心，推動政府職能轉(zhuǎn)變；二是以構(gòu)建公共財政體制為目標，推動財政體制改革和轉(zhuǎn)型；三是改革土地征收征用制度，推進城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)制度和管理體制改革；四是以提高全民福利的功能定位為指導思想，推進國有資產(chǎn)管理體制改革和深化國有企業(yè)改革；五是以工資集體協(xié)商和工資支付保障為核心，構(gòu)建和諧勞資關(guān)系；六是以西部地區(qū)作為戶籍制度改革的先行示范區(qū)和突破口，加快城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換和融合；七是構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)全社會的社會保障體制，實現(xiàn)基本公共服務均等化。
其中行政體制改革應當以職能分工為突破口，以政績考核改革為中心，推動政府職能轉(zhuǎn)變。自從20世紀70年代末的改革開放以來，中國政府間實行的是經(jīng)濟分權(quán)、政治集權(quán)的體制，并且逐漸形成了一套以領導干部任期目標責任制為核心的管理和考核體系。{12}在這一行政管理方式下，政府將總的任務目標分解細化成一系列具有可操作性、可觀察性和可比性的具體指標，將這些指標按照一定的方式分配給本級政府所屬各部門和下級政府，并以此作為行政管理和政績考核的依據(jù)。由于對指標完成情況的考核評價以及相應的獎懲就成了政府官員的激勵機制，因此，政績考核指標就成了引導各級政府及其官員行為方式的“牛鼻子”。這種以目標責任制為中心的政府管理體制，一方面有利于政令暢通，保證了中央的意志和各項政策一直可以有效地貫徹到基層政府及其所屬各機構(gòu)；但是另一方面，在所有政府工作都由所謂第一把手負總責的“一元化”的領導方式下，各級政府主官所關(guān)注的主要目標如經(jīng)濟增長就成了各級政府所有部門和機構(gòu)的壓倒一切的中心任務，由此形成的地方政府行為企業(yè)化和GDP崇拜是造成政府職能錯位和行為偏差的一個主要原因。政府作為社會管理者和公共產(chǎn)品的提供者具有多方面的職能目標，特別是廣泛的社會福利目標，決不能像企業(yè)一樣不顧一切地只追求經(jīng)濟利益。政府內(nèi)部設置各種不同的職能機構(gòu)，雖有借助組織內(nèi)部專業(yè)化分工的優(yōu)勢提高政府行政效率的作用，但主要的是適應政府多元化的職能各司其職的需要。因此，改革自文化大革命期間形成的一直以來政府內(nèi)部由所謂第一把手“一元化”的集中領導方式，強調(diào)政府部門之間的專業(yè)化職能分工，分別設立適應不同部門各自職能特點的考核評價指標體系，對于扭轉(zhuǎn)政府職能錯位，防止將其職能目標“單打一”，改變政府行為中的運動式的工作方式將會起到非常良好的作用。
財政作為政府的血脈決定著政府的規(guī)模，也在很大程度上決定著政府的行為能力，從而在很大程度上決定著政府的職能和行為方式。公共財政是現(xiàn)代民主憲政國家的重要基礎，也是我國構(gòu)建社會主義和諧社會的重要基礎。就中國現(xiàn)階段來說，構(gòu)建公共財政主要包括三個方面的重要內(nèi)容：一是統(tǒng)一預算，二是財政收支公開化，三是財政收支規(guī)范化和法制化。具體來講，首先是通過改革將各級政府的各種財政收支，包括預算內(nèi)收支、預算外收支和非規(guī)范收支全部納入本級財政預算，實現(xiàn)全部財政收支的統(tǒng)一預算管理；其次是各級政府及其部門機構(gòu)都要在每個財政年度內(nèi)定期公布其財政預算和執(zhí)行報告；再次是各級人大對于財政預算的審查要專職化，即由各級人大內(nèi)的專門委員會或職能小組對財政預算和執(zhí)行情況進行專職審查。建立公共財政的目的是要通過打破財政工作的封閉性和神秘性，使財政真正為全社會的利益服務，接受社會的監(jiān)督。惟其如此，才能真正做到“權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用”。{13}因此，隨著財政體制的改革和公共財政體制的逐步建立，政府職能的轉(zhuǎn)變和行為方式的扭轉(zhuǎn)也就會水到渠成。誠然，這需要一個較長的改革過程，不可能一蹴而就，但是這個方向是必須明確和堅持的，改革的態(tài)度必須堅定，不能動搖。
國有資產(chǎn)管理體制改革首先需要對國有資產(chǎn)的功能有一個正確的定位，這就是要以服務于全民福利水平的提高為目標，而不能是單純的保值增值，如果背離了全民福利這個根本目標，國有資產(chǎn)的保值增值也就失去了存在的意義。國有資產(chǎn)改革的方向應當是價值化、資本化和社會化?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟中的產(chǎn)權(quán)價值只有在開放和流動的情況下才能實現(xiàn)保值增值。國有資產(chǎn)要保值增值，提高資源配置效率，就要改變以具體的微觀企業(yè)為直接管理對象的做法，對國有資產(chǎn)實行價值化和資本化管理，使國有資產(chǎn)在整個市場和社會中流動起來。實現(xiàn)了政企分開和政資分開的國有資產(chǎn)可以采取政府基金和公共基金的形式進行運作。為了真正實現(xiàn)國有資產(chǎn)增進全民福利的目標，做到政企分開和政資分開，不對市場產(chǎn)生扭曲作用，促進社會主義市場經(jīng)濟和諧發(fā)展，國有資產(chǎn)管理機構(gòu)不應當作為政府下屬單位設在政府之內(nèi)，而應當直接向各級人民代表大會負責。構(gòu)建協(xié)調(diào)發(fā)展的社會主義市場經(jīng)濟體制，建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場經(jīng)濟體系，就要改革和破除企業(yè)的等級身份制度，對所有企業(yè)一視同仁，消除按所有制實行差別管理和等級歧視的政策。我國市場體系結(jié)構(gòu)扭曲、市場制度不完善、市場經(jīng)濟體制長期不能健全、健康發(fā)展的一個重要原因，是按照所有制的不同性質(zhì)給公有私有、國有非國有予不同的待遇，實行分類管理和國有企業(yè)特別是央企的行政壟斷地位。這就需要對國有企業(yè)進行改革，讓國有企業(yè)和其他各類企業(yè)一樣進入市場，在平等條件下開展競爭，提高自己的生存能力，為社會做出更大貢獻，而不是依靠壟斷特權(quán)和行政保護生存和謀利，國家要按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和社會道德規(guī)范的要求進行市場規(guī)治。也只有這樣才能真正實現(xiàn)政企分開、政資分開。
城鄉(xiāng)矛盾是城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的產(chǎn)物。中國在計劃經(jīng)濟體制下建立起來的戶籍制度和土地制度則使城鄉(xiāng)差距進一步擴大，城鄉(xiāng)矛盾進一步加劇惡化。自20世紀70年代末開始的經(jīng)濟體制改革始終沒有觸及城鄉(xiāng)分割的二元土地制度，由于農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的價值被嚴重壓低，一方面農(nóng)民缺乏保護耕地的積極性；另一方面政府既可以從農(nóng)村低價征地，在城市土地市場上又是一級市場的壟斷供給者，可以賣出壟斷高價，正是這種巨大的制度租金誘導出了地方政府的土地財政和瘋狂圈地的掠奪行為。改革現(xiàn)行的土地制度，打通城鄉(xiāng)土地流通的通道，就從制度層面上挖掉了城鄉(xiāng)矛盾對立的一個最主要的經(jīng)濟根源。
中國計劃經(jīng)濟時期建立的現(xiàn)行戶籍管理制度，以農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的嚴格區(qū)分為特征，是一種歧視性的城鄉(xiāng)隔離制度。與西方目前的戶籍制不同，它主要不是履行人口登記和統(tǒng)計等管理職能，而是發(fā)揮資源配置的職能，成為人們獲取資源的重要依據(jù)。戶籍實質(zhì)上就是對稀缺資源進行配置的一組權(quán)利。從馬克思主義人的解放和自由發(fā)展的目標來看，這不僅又倒退到了革命的起點，而且退得更遠，似乎又重新回到了皇權(quán)制度下編戶齊民、職業(yè)世襲和等級身份的專制時代。體制轉(zhuǎn)型和市場經(jīng)濟的發(fā)展，進一步放大了戶籍制在效率和公平方面的矛盾，加深了城鄉(xiāng)和地區(qū)之間社會經(jīng)濟的沖突。隨著改革開放以來經(jīng)濟高速增長，中國已經(jīng)徹底告別了消費品的嚴重短缺，代之出現(xiàn)的是生產(chǎn)過剩和消費需求不足的問題，農(nóng)民工已經(jīng)超過了2億，以戶籍為依據(jù)來分配消費品和限制居民流動的必要性早已不復存在，戶籍制度的全面改革已經(jīng)提上了議事日程。概括起來，戶籍制度改革的目標是要適應市場經(jīng)濟發(fā)展和社會現(xiàn)代化的需要，建立以人為中心、遷徙自由為基礎、職能單一、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人口管理模式。由于戶籍制的長期存在，客觀上維持并促進了城鄉(xiāng)、城城、東中西部等地區(qū)之間的經(jīng)濟落差，減輕了人口流動對城市發(fā)展的沖擊。在這種落差還較大的情況下，戶籍制度對于社會經(jīng)濟的穩(wěn)定仍然具有重要作用，因此改革需要一個分階段、分層次的漸進過程。影響戶籍制度改革不能整齊劃一的主要原因是地區(qū)之間公共品供給能力的差別。為此建議，第一，由中央確定改革方向和目標，分層次推進改革。按公共品供求狀況把全國城鄉(xiāng)分為幾個等級，首先取消同等級城市之間人口流動限制，逐漸縮小不同等級城市之間的限制。第二，選擇西部城市率先重點突破。西部地區(qū)中心城市比東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)中心城市對人口的吸引力要小，戶籍改革面臨的增加公共品供給的壓力也較小，改革易于取得成功；西部地區(qū)率先放開戶籍限制也有利于減輕對東部中心城市人口流入的壓力，從而使整個改革過程更加平穩(wěn)有序。{14}
勞資關(guān)系是勞動者與資本或雇主之間的契約，二者之間的利益關(guān)系和矛盾主要圍繞著工資水平和勞動條件展開。從宏觀角度來看，工資水平關(guān)系到國民收入分配和社會貧富差距，關(guān)系到社會的總體消費能力和經(jīng)濟增長的動力，因此關(guān)系到國民經(jīng)濟是否能夠協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)和社會的和諧穩(wěn)定。廣泛發(fā)展勞動者自己的工會組織，提高勞動力市場的組織化程度，以集體協(xié)商為主來談判確定工資水平，是建立和諧勞資關(guān)系的主要途徑。政府的主要任務應當是構(gòu)建勞資雙方合作和勞資關(guān)系協(xié)調(diào)的制度框架，實行勞動合同法和執(zhí)行最低工資制度就是其中最基本的制度安排。2011年將惡意欠薪納入刑法為依靠法律制度保障工資支付開了一個好頭。應當加強勞動監(jiān)察和勞動執(zhí)法，實行勞動監(jiān)察員制度，建議在勞動密集型行業(yè)和高危險、高污染以及入戶工作等勞動者特別容易受到傷害的行業(yè)，派駐勞動監(jiān)察員或者進行巡視，徹底杜絕血汗工廠現(xiàn)象。另一方面通過規(guī)范和健全市場秩序，降低物流成本、減負減稅等措施改善企業(yè)經(jīng)營環(huán)境，減輕企業(yè)負擔，特別是減輕小微企業(yè)負擔，就能有效地增強社會經(jīng)濟活力，擴大就業(yè)。
社會保障制度既是現(xiàn)代文明的一個主要標志，也是社會利益矛盾的“減壓閥”，建立覆蓋城鄉(xiāng)全社會的社會保障制度就是為社會編織一張“安全網(wǎng)”。中國作為發(fā)展中國家，目前正在建立的覆蓋城鄉(xiāng)全社會的社會保障體系，還只能是低水平的，今后的任務是逐步提高社會保障統(tǒng)籌的層次，逐步縮小地區(qū)差距，并隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展逐步提高保障和福利水平。社會福利具有一定的剛性，自2007年美國次貸危機爆發(fā)以來頻繁發(fā)作的歐債危機，充分暴露了西方福利國家制度存在的局限性，反映出經(jīng)過半個多世紀之后它已難以為繼的事實。盡管中國才開始建立的社會保障體系還遠未完善，離西方國家那種福利優(yōu)厚和保障過度的程度還相差很遠，但是在制度建立之初就應當未雨綢繆，從制度機制上使社會福利和保障水平具有一定的彈性，能夠隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和通貨膨脹水平以及國家財政狀況作出相應的調(diào)整。在一個實現(xiàn)了工業(yè)化的現(xiàn)代社會里，只要擁有了一套比較完善的社會保障體系，又有能夠有效貫徹執(zhí)行的最低工資制度，社會的貧富差距就不可能發(fā)展到失控的地步，社會的長治久安與和諧發(fā)展也就有了最基本的經(jīng)濟保障。
注釋：
①毛澤東說：“抓住了這個主要矛盾，一切問題就迎刃而解了?！保珴蓶|，1937）反過來說，如果找錯了主要矛盾，就可能帶來混亂和災難。
②庫茲涅茨、錢納里（Hollis B. Chenery）、筱原三代平（しのはら みよへい）都曾對經(jīng)濟起飛階段經(jīng)濟增長和結(jié)構(gòu)變動的關(guān)系作過系統(tǒng)研究。
③黃燕等人認為，目前在全國都出現(xiàn)了地方政府從經(jīng)營城市向經(jīng)營管制轉(zhuǎn)向的趨勢。所謂經(jīng)營管制，是指政府不僅放大、用足、用活管制權(quán)利，而且不斷地創(chuàng)新管制，制造一些管制內(nèi)容和管制項目，以謀取自己的經(jīng)濟利益的行為（黃燕等，2007）。
④見《瞭望東方周刊》（2010年1月26日）記者對國家行政學院公共行政教研室主任竹立家的采訪。
⑤2008年《勞動合同法》和《勞動爭議調(diào)解仲裁法》相繼施行之后，隨著立法對勞動者保護力度逐漸加大，勞動者運用法律維護自身權(quán)益的意識越來越強，勞動爭議案件近年來呈現(xiàn)爆發(fā)式增長。全國法院2008年一審勞動爭議案件收案29.55萬件，較2007年增長95.3%；2009年收案31.86萬件，同比增長7.82%；2010年1月至8月新收20.74萬件。
⑥2004年，中共中央通過“一號文件”的形式，宣布用五年的時間逐步取消農(nóng)業(yè)稅，取消煙葉以外的農(nóng)林特產(chǎn)稅。江蘇、浙江、河南、廣東等省先后宣布將于2005年免除農(nóng)業(yè)稅。到2005年，全國免征農(nóng)業(yè)稅的省份已達28個，其余河北、山東、云南三省也有相當比例的縣（市）免征農(nóng)業(yè)稅。2006年，提前在全國范圍內(nèi)全部免除了農(nóng)業(yè)稅。
⑦中國社會科學院發(fā)布的《2009中國城市發(fā)展報告》顯示，2001—2007年，地級以上城市市轄區(qū)建成區(qū)面積增長70.1%，但人口增長只有30%。當前，中國城鎮(zhèn)化率是46.59%，而城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)丝诘谋壤挥屑s33%。這意味著有13.6%即1.28億生活在城鎮(zhèn)里的人沒有真正城市化。
⑧其中外出就業(yè)1.53億人，本地非農(nóng)就業(yè)0.89億人。
⑨第五次全國人口普查數(shù)據(jù)，全國14歲以下流動兒童1 980萬人，其中農(nóng)村戶籍兒童占74%，即1 460萬人。另據(jù)2007年世界銀行—教育部“農(nóng)民工義務教育項目”研究數(shù)據(jù)顯示，截至2005年，中國0～14歲流動兒童已達1 941萬人；全家一起流動的有1 470萬人，占流動兒童總數(shù)的75.75%；其中全家流動的農(nóng)村流動兒童956萬人，占流動兒童總數(shù)49.25%。
⑩2003年國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等六部委《關(guān)于進一步做好進城農(nóng)民子女義務教育工作意見的通知》，提出“兩為主”的原則要求，即以流入地為主負責農(nóng)民工子女的教育工作；以全日制中小學為主，接收農(nóng)民工子女入學。
{11}2008年7月30日，國務院常務會議決定從當年秋季學期開始，在全國范圍內(nèi)全部免除城市義務教育階段學生的學雜費。國務院文件要求，對符合當?shù)卣?guī)定接收條件的進城務工人員隨遷子女，在公辦學校就讀的，免除學雜費，不收借讀費；在接受政府委托、承擔義務教育辦學任務的民辦義務教育學校就讀的進城務工人員隨遷子女，按照和公辦學校學生一樣的標準享受免除學雜費政策。
{12}目前目標責任制已經(jīng)在中國上至國務院下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的各級政府機構(gòu)中得到普遍推行。例如，國務院在“關(guān)于落實《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》主要目標和任務工作分工的通知”中，將“十一五”規(guī)劃的目標進行分解，并確定為約束性指標和主要任務與項目，將各指標具體分解到各部委。要求這些指標突出重點任務和重點目標，要求進一步分解落實到省、地乃至縣級政府，并將目標和責任分解落實到具體的責任主體。見國發(fā)〔2006〕29號。文獻來源：http：//www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/200803/t20080328_32732.html。
{13}2010年9月1日，中共中央政治局常委、中央書記處書記、中央黨校校長習近平出席中央黨校2010年秋季學期開學典禮的講話中指出：“權(quán)力觀概括起來是兩句話：權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用”。
{14}重慶市率先進行了省級范圍的戶籍制度改革試驗，但是，重慶改革是以利用甚至強化附著在戶籍上的城鄉(xiāng)差別的方式，用“政府之手”將農(nóng)民轉(zhuǎn)移進城。重慶市2007年6月獲批全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)后便開始探索改革城鄉(xiāng)二元戶籍制度的途徑，并在區(qū)縣層面上展開試點，2010年7月25日重慶市政府頒發(fā)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的四份文件，于8月15日全面啟動了戶籍制度改革。重慶此次改革并沒有將著力點放在消除附著于戶籍上的城鄉(xiāng)利益差別上，而是在繼續(xù)以城鄉(xiāng)戶籍界分城鄉(xiāng)利益差別的前提下，集中將一批符合條件的已在事實上進城的農(nóng)民由農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城市戶口。為了吸引符合條件的農(nóng)民自愿轉(zhuǎn)移，甚至需要進一步突出城鎮(zhèn)戶口相對于農(nóng)村戶口的利益優(yōu)勢（主要是社會保障和教育資源優(yōu)勢），以便使農(nóng)民愿意放棄宅基地和承包地。不難推斷，這種戶改的直接后果是，城鄉(xiāng)隔閡不僅沒有消除，反而更加鞏固，實現(xiàn)公民自由遷徙的改革目標更加難以實現(xiàn)。（黃志亮、劉昌用，2011）